作者：李天仪 摘要：“一肩挑”制度发轫于乡村治理现代化过程，具有内生性制度动能。在获得广泛认可并达成共识后，“一肩挑”制度被赋予了较完整的法治框架，其为治理主体提供了双重授权路径、为职能体系提供了多重角色期待、为行为模式提供了监督规制体系。但是“一肩挑”的制度主体在实践中仍面临着角色期望冲突、角色职能过载与角色行动异化的失调困境。对此，可通过完善法治体系以理顺制度逻辑、重视人才选拔以提高干部能力、提升法治保障以强化政治监督，从而推进村庄两委“一肩挑”制度的良性持续发展。 乡村治理现代化是实现中国式现代化的重要维度。在乡村治理中，“一肩挑”制度的充分实施对于实现乡村振兴具有重要意涵。“一肩挑”是指通过法定程序，由同一人担任村党组织书记、村民委员会主任和村级集体经济组织、合作经济组织负责人。“一肩挑”制度作为村庄治理过程中具有内生性的政治实践，对中国特色社会主义村域治理具有创新与探索意义。 “一肩挑”制度缘起于20世纪90年代，最初是回应乡村治理过程中“两委”矛盾突出、治理权威不足等问题的地方实践。至21世纪初，“一肩挑”的制度效能受到社会广泛关注，并逐步形成了相应的制度共识。近年来，党和国家多次出台相关政策支持、鼓励、完善乡村“一肩挑”制度。如2019年中央一号文件中提出，“全面推行村党组织书记通过法定程序担任村委会主任，推行村‘两委’班子成员交叉任职，提高村委会成员和村民代表中党员的比例。”②而2019年印发的《中国共产党农村基层组织工作条例》（以下简称《组织工作条例》）③、《中国共产党农村工作条例》（以下简称《工作条例》）等文件则明确表示，“村党组织书记应当通过法定程序担任村民委员会主任和村级集体经济组织、合作经济组织负责人，推行村‘两委’班子成员交叉任职。”④整体而言，“一肩挑”制度体现出以“加强基层党建”为起点，以“交叉任职”为主要手段，以渐进推广为主要实现模式的总体逻辑。“一肩挑”政策的发展展现出实践进路先于理论进路的政策特质，以及由“一肩双挑”转化为“一肩四挑”⑤的演化过程。 目前学界对于“一肩挑”制度的研究已取得一定进展，但对于正负效能反馈仍旧争论激烈。既有研究认为，一方面，“一肩挑”制度在乡村治理中具有较强正效能。该制度具有较强的政治吸纳功能⑥，利于提高乡村干部的整体素质。同时，该制度调动了村干部的工作积极性⑦，减少了村干部间的摩擦⑧，较好地调适了村“两委”间的潜在冲突。另一方面，“一肩挑”制度在实践中仍面临一系列挑战。该制度具有挤压村委会基层民主自治功能空间的风险⑨，且该制度在实际运作中面临着党员队伍的规模与质量挑战⑩，以及人才资源难题、技术规范程序难题、监督难题等一系列现实困境⑪。综合而言，既有研究对于“一肩挑”制度的探讨集中于制度效能与调适，而对于制度的整体性法治框架探讨不充分。但整体性法治框架是该制度得以发挥效能的重要基础。法治框架规制了村庄“两委”的实践逻辑与具体行为，同时村庄的治理效能体现着法治要素的渗透程度。因而，本文试图基于法治视角透视“一肩挑”制度中的规制性因素与实践，从而为全面理解该制度的意涵与特征提供一种路径。 一、“一肩挑”制度的法治框架在国家治理体系中，“村委会作为独立自主单位，在复合授权结构中……发挥着个体和国家之间治理决策的中介、沟通功能”⑫。而村党组织作为政党组织结构的末梢，嵌入乡村治理链条之中。村党组织书记与村委会主任“一肩挑”实质是在复合授权结构与政党科层体系中建立新联结点，同时“一肩挑”制度还将村级集体经济组织与合作经济组织的日常运作纳入权威性治理框架，由此实现治理要素的集中与整合，从而为深入推进乡村治理现代化提供基础。在法治框架中，“一肩挑”制度的授权来源具有双重性，法治规制文本则体现出多重角色职能期待，同时亦对其行为框架与边界进行了相应规制。 （一）治理主体的双重授权路径授权问题涉及政治运作过程中主体行为的合法性与正当性。在“一肩挑”的制度主体形成过程中，村干部受到双重授权。第一重是基于民主选举而形成的委托授权，第二重是基于政治选派任命而形成的信任授权。 村委会的民主选举是村民最关注的基层民主环节⑮。在民主选举层面，选举政治的逻辑实质是建构“同意”基础上的“委托—代理”关系。《中华人民共和国村民委员会组织法》（以下简称《组织法》）第2条规定，“村民委员会向村民会议、村民代表会议负责并报告工作”。根据权责一致原则，村民委员会由村民会议、村民代表会议授权，而村民会议、村民代表会议由村民组成或村民直接选举的代表组成。换言之，村民委员会由村民直接或间接授权，并对其整体负责。此外，《组织法》第15条规定，“选举村民委员会，由登记参加选举的村民直接提名候选人”及“候选人的名额应当多于应选名额”，即村委会选举模式为直接提名，并实行差额竞争性选举。这意味着在竞选中，候选人会根据自身优势，“进行政治与经济许诺，并进行大规模归票，从而确立自己在选举过程中的相对优势”⑭。在此过程中，候选人作出政治承诺，收集选民的“同意”信任，汇聚各类“委托”特质，从而塑造了代理人及其所获授权的运作规则并建构合法性，以此形成村庄治理权威。 村党支部书记的产生路径一般为政治选拔，其一般从“本村致富能手、外出务工经商返乡人员、本乡本土大学毕业生、退役军人中的党员培养选拔。”⑮而在政治实践中，选拔主要由上级党组织负责，其通过考察等方式对主要人选进行酝酿、协商与确定。此路径则体现出政治信任与上级授权的逻辑。同时，作为政党组织体系中的重要环节，村党支部书记的行为受制于上级党组织的考核与监督。《组织工作条例》第41条规定，“党的农村基层组织建设情况应当作为市县乡党委书记抓基层党建述职评议考核的重要内容……作为领导班子综合评价和领导干部选拔任用的重要依据。”⑯村党支部的建设被纳入上级党组织的共同考核内容，即在考核层面建构了市、县、乡级的共同任务指标，从而形成了有效的压力传导机制，为其有效行动提供动力。 综上所述，“一肩挑”制度赋予了村庄治理主体双重授权路径。其既包含着上级党组织通过考察而进行的政治信任赋权，也包含着村民通过民主选举而进行的“委托—代理”授权。 （二）治理效能的多重法治期待由村党支部书记兼任村委会主任，意味着政治制度与法律将赋予、整合更多的职能期待。在“一肩挑”制度中，多重治理效能是制度赋权与法律赋权的共同结果，其构成了职能的基本面向与行动的基本框架。 在村委会维度，根据《组织法》第7条、第8条、第9条之规定，村委会的职责可归纳为促进经济发展、管理土地与其他集体财产、推动农村社区建设、宣传政策法规、保护和改善生态环境、推进民主管理等⑰。其中，村委会主任领导村委会相关成员完成工作，具有主要责任。由此可见，对于村委会主任而言，法治的效能期待具有政治、经济、社会等多重特性，但总体而言其侧重于促进社会发展。基于选举的绩效信任逻辑，其更倾向于通过经济发展获得政治绩效，从而获得村民的持续授权。 在村党支部维度，根据《组织工作条例》第10条、第3章至第8章之相关内容，村党支部的职责可归纳为宣传贯彻落实党的路线方针政策决议、讨论和决定本村重要问题并向上级党组织汇报、加强村党组织自身建设、做好群众工作、加强社会治理等。同时，村党支部在经济建设、精神文明建设、乡村治理、党员发展等方面具有建设职能。《工作条例》第3章亦对于上述主要任务、目标做了进一步明确。2018年印发的《中国共产党支部工作条例（试行）》第10条规定，村党支部的重点任务是“全面领导隶属本村的各类组织和各项工作，围绕实施乡村振兴战略开展工作，组织带领农民群众发展集体经济，走共同富裕道路，领导村级治理，建设和谐美丽乡村”⑱。村党支部书记要充分发挥党组织领导作用，全面落实乡村振兴各项任务。对村党支部书记而言，法治的效能期待同样具有多重特征，但更侧重于将党的领导嵌入乡村振兴与实现社会治理的链条之中。 综上所述，“两委”不同主体身份的法治期待具有诸多交叠之处，其主要集中于社会经济发展。如促进乡村经济的多种建设形式，在《组织法》⑲与《组织工作条例》中皆具有重要地位。但同时，作为社会治理的核心环节，党在法治之中具有更多的职能期待，如对于本村重大事项的研究讨论与决策⑳。两委“一肩挑”后，实质上将村党支部书记与村委会主任的法治期待进行了合并，其在建构权威的同时拓展了既有期待的不同面向。 （三）行为监督的法治规制体系基于“一肩挑”的制度规定，村庄治理主体受制于党纪与国法的双重监督与制约。通过法治规制的文本分析，对村干部具体行为的监督体系依据规制主体可分为村民民主监督、同级制度性机构监督与党组织监督三类。 一是村民的民主监督。民主监督规制主要可归纳为民主协商与“四议两公开”机制的实行。村庄民主协商在政治实践中包含村民广泛参与的各种形式的议事会、恳谈会、商议会等，其具体协商形式、过程与行为有所差异，但整体而言，乡村民主协商的制度化进程一直在持续㉑。对于协商成果，《关于加强城乡社区协商的意见》规定“落实情况要在规定期限内通过村（居）务公开栏、社区刊物、村（社区）网络论坛等渠道公开，接受群众监督”㉒，即通过主动公开协商绩效的方式，保障村民的信息知情权，进而提高村民监督的有效性。“四议两公开”㉓机制在2010年、2013年、2019年被写入中央一号文件，《组织工作条例》第19条亦对其内容与地位进行了明确规定。同时，《农村集体经济组织财务制度》第15条规定，农村集体经济组织举债参与经营性活动规范参照执行“四议两公开”机制，对“一肩挑”经济组织负责人的行为进行民主监督。民主协商与“四议两公开”作为知情权实现的保障，对于村民信息获取、流动与交互具有基础性意涵。同时，各类村庄通过协商机制建构的商议平台成为信息交换、意见反馈与形成共识的渠道，其亦成为行为监督的约束机制。 二是同级制度性机构监督，主要是通过由村民会议产生的村务监督机构进行监督。《组织法》第32条规定，“村应当建立村务监督委员会或者其他形式的村务监督”。这赋予村务监督机构明确的法理正当性与应然性。而2012年印发的《关于进一步加强村级民主监督工作的意见》指出，“村务监督机构是村级民主监督机构，依法独立行使监督权，向村民会议和村民代表会议负责”㉔。其在法理上确定了村务监督委员会的独立监督机构地位及对村民委员会的同级监管职能，并规定其向授权来源负责的法律关系。2017年印发的《关于建立健全村务监督委员会的指导意见》对村务监督委员会制度进一步完善，在人员上明确规定“原则上不由村党组织书记兼任主任”㉕，避免人际关系网络对监督形成影响。同时，该意见还进一步明确村务监督委员会拥有知情权、质询权、审核权、建议权、主持民主评议权等权利，进一步加强村庄监督力度。 三是党组织的监督，可归纳为三种主要实现方式。其一，提级监督。提级监督是村干部“一肩挑”的配套措施，其通过上级纪检监察部门的介入增强对村党组织的监督力度，实现上级纪检监察部门的隔层压力传导。目前这一方式已在项目密集、资源充沛且已实现“一肩挑”制度的乡村进行。其二，巡视监督。《工作条例》第19条规定，“把落实农村政策情况作为巡视巡察重要内容，建立健全农村权力运行监督制度”。其通过对农村巡视巡察相结合的方式，对“一肩挑”的村党支部书记进行监督。其三，通过各类清单制度，具象化监察细节。在地方治理中，多地基于当地实际情况，针对两委“一肩挑”的廉政风险展开了新的实践探索。如四川自贡通过负面清单明确工作消极、滥用职权等11项“不可为”条款；山东淄博市博山区制定印发村级小微权力事项清单㉖，对村党组织书记的用权行为进一步规范，确保村级权力规范运行。 双重授权的复合模式实质上是将民主选举的授权路径纳入国家整体治理体系中，进而整合监督体系。在政治实践中，上述三重行为监督是交叉重叠进行的，其通过国家法律、党纪党规及其他规范性文件共同建构起法治规制体系。 二、“一肩挑”制度的角色困境“一肩挑”制度在实际运作中仍面临着一系列挑战性因素，《关于加强和改进村民委员会选举工作的通知》指出，“提倡村党组织成员和村民委员会成员交叉任职，但要从实际出发，不搞一刀切”㉗。“一肩挑”制度在实践中往往在个体角色的定位、职能与行动维度上面临着角色冲突、角色超载与角色错位的失调困境。 （一）角色冲突：双重授权的整合异化角色冲突（Role conflict）是指“在某些情况下，自我必须在A和B的期望之间做出选择，因为遵从一方的期望会违反另一方的期望”㉘的情况。以自治权为逻辑起点，“国家与村之间应然的关系模式是以村民自治权为主导，辅之以来自村外部的权力的帮助。”㉙自治权要求通过合法授权程序并基于权责对应关系展开运作，其主导性体现为村庄自我运作的内部流动模式，在村庄内部即可完成有关公共事务的一系列安排。相应地，以科层化运作为逻辑起点，则要求下级接受上级组织的一系列控权安排，因而其所进行的治理模式“更多是一个落实国家政策、完成上级指派任务、延伸国家管理、维持属地秩序的过程,遵循的是行政逻辑而非自治逻辑”㉚。可见，自治逻辑与科层逻辑并非完全兼容，其在具体事务中具有相互冲突的潜在可能，在此意义上，村庄治理将在权威性与有效性之间持续摇摆。 在“一肩挑”实施前，“村党组织书记与村委会主任在村务决策与执行中分别呈现对上负责、对下负责的行动逻辑”㉛，而“一肩挑”后，虽然村党组织书记与村委会主任通过人员合并进行职务整合，但并未从根本上改变双重授权的形成模式，因而其会受到来自两个不同角色的要求和压力。在面对角色冲突时，基于“利益—风险”的自我研判，村干部在实践中会“利用程序合法性作为自己规避责任、消极应付、不作为的借口”㉜，并通过“选择性执行”“变通执行”㉓“政策目标置换”㉞等策略规避个体风险，导致执行与落实过程异化。 同时，由于双重逻辑对角色影响的非对等性，角色往往会依据自定标准进行优先性排序并以此作为个体行为的依据。伴随着大量国家资源的下乡，一系列规范、标准、程序、考核、监督随之下乡，导致村干部的工作重心与工作模式随之变化。传统双重逻辑的相对等量权重逐步发生偏移，科层逻辑对行为的约束性逐步增强。在实践中，“村干部90%的工作都是围绕上级要求展开，且村干部的工作绩效也都是由上级来考评”㉟，上级组织控权的程度不断增强，村一级的组织逐步成为层级治理链条的延伸，使得村庄治理主体从嵌入式地位中剥离，造成村庄治理的“悬浮化”。 （二）角色超载：多维职能的需求张力角色超载（Role overloaded）是指“个人要满足多个角色发送者的期望”㊱，而个体较难实现对不同期望的调和。如上文所述，法治框架赋予“一肩挑”后的村支书以推进党建、经济发展、社会建设等多重职能，较“一肩挑”前需要满足更多的治理效能期待。 在“一肩挑”前，村支书的角色承担着推进基层党务建设、维持基层良性运转的党务职责，推进乡村振兴战略、村庄经济发展的经济职责，树立良好风气、增进民生福祉的社会职责，完成上级交代任务、执行上级决策的组织职责。该角色肩负着来自不同维度的期望，甚至在村支书的单一角色下，都存在着角色超载的潜在倾向㊲。村委会主任的角色则承担着在村党支部领导下主持村委会全面工作的政治职责，引进经济项目、提高村庄生产水平的经济职责，制定相关措施、推进知识下乡的社会职责等，其职权也具有广泛性与复杂性。而在实践中，作为“一肩挑”的角色，其不仅需满足多重职能期待，还需妥善应对各类突发性事件。 “一肩挑”后，村支书与村委会主任的双重角色使得所需满足的期待相互叠加，其中虽有交叉，但不同的授权逻辑导致其在面对具体事务时具有不同维度的考量。以经济建设为例，村委会主任的行为受到选举逻辑的影响，其任期内所获经济绩效有助于在下一轮竞选中获得相对优势，从而获得村民的持续授权。基于此，村委会主任倾向于在当选后为获取民心采取增加村民分配的政策，并增加集体投资和其他支出以弥补行政管理费下降的效用损失㊳。相较而言，党支部书记受制于层级体制，其对于经济建设的考量更多来源于上级组织的各类要求与考核。上级组织的经济建设目标设置往往具有指标性、全局性与持续性，其不可避免地与个体的认知在一些具体事项上会产生错位，由此导致多重职能的共同实现难度较高。 综上，调和不同主体间的冲突及同时处置多条线任务的境况会使得“一肩挑”主体面临庞杂的工作压力与事务负担。事实上，“由于村级各项工作都由一人负责……特别是在完成上级紧急任务工作时，村党支部书记受精力及能力等因素限制，会对工作产生一定的负面影响”㊴。而由于可连选连任民主选举规则，“一肩挑”后的行为主体将面临长期性的角色超载状态，此状态将对个体的身体和心理健康造成巨大危害㊵。同时，角色过载对个体而言将推动其在执行中采取“应付”手段，这对组织而言会使得信息传递过程异化，从而无法实现良性治理效能预期，并使组织结构负向性演化。 （三）角色错位：政治运作的行为偏差角色错位（Role mismatched）主要指偏离原有角色甚至产生异化的情况㊶。在法治框架下，村干部无论是作为国家代理人还是乡村代理人，都存在基于职权体系的一系列约束性规则与规范。而随着规范性框架的调整与整合，制度变迁过程中将形成阶段性制度漏洞㊷，从而造成角色异化。实行“一肩挑”制度前，在村庄公共事务的处置过程中，“会出现对村级事务决策权、公共资源支配权的角逐现象，进而在内部构建起相互制约的关系，使得任一方权力的行使都离不开另一方的权力制约”㊸。村庄治理过程中事实上存在着多类不同力量的相互博弈与一定程度的相互制约。“一肩挑”对既有治理主体进行了整合，提高了治理主体在乡村政治中的权威性，但仍需形成对治理主体的框架性制约机制。 在乡村社会中，一方面，“乡村公共权力往往集中在村支书和村委会主任等少数‘一把手’手中……尤其是在项目立项、资金使用、贫困户认定及扶贫资金发放等事关农民切身利益的事项都主要由‘一把手’决定”㊹。另一方面，由于社会资本与社会关系网络在乡村运转过程中普遍存在，使得“不敢监督、不愿监督、回避监督、抵制监督”㊺的情形在村域治理中更为突出。而“一肩挑”作为对治理主体正式关系的调整，对于其非正式关系的运用将产生重要影响。在实践中，“一肩挑”的运作模式在一定程度上避免了两委“相互否决”、彼此推诿，提高了治理的决策与执行效率，但也存在着体系性监督力量较弱的潜在风险。其中，多地“小官巨贪”及“微腐败”典型案例具有代表性。基于中纪委网站中“群众身边的腐败和作风问题”专栏的典型案例分析，2019—2020年全国各地涉村典型案例共34例，其中由村支书兼任村主任或村经济组织负责人的案例11例，约占总数的32.4%㊻。同时，该类案件都展现出涉案金额巨大、案件性质较为恶劣的共性。因此，“一肩挑”制度在实践中不能完全避免廉政风险。 三、“一肩挑”制度的法治规制路径“一肩挑”制度作为对乡村发展问题的回应与实践，具有一定的制度效能。在国家层面，“一肩挑”制度被赋予了较为完整的法治体系，其基本制度框架已获得较为完整的权威来源、法理基础与基本定位，但在实际运作过程中该制度仍面临一系列角色失调的挑战。在具体事务上，规范文本与政治实践间的冲突是形成失调的重要原因。本文试图通过法治体系、人才基础与行为监督三个维度的路径解构困境，进而完善制度体系，提高制度效能。 （一）完善法治体系，理顺制度逻辑完善法治体系是理顺制度逻辑的基础与关键。一方面，应持续推进相关法律法规的制定工作，不断完善“一肩挑”的制度框架。应对“一肩挑”的制度定位、运作规则及其与其他制度间的关系给予较为详细的界定，并设置相应的制度安排，以此为基础理顺“一肩挑”制度中的选举逻辑与科层逻辑，提高乡村治理体系的效能。另一方面，则应对“一肩挑”后的具体村庄事务作出详细规定，并通过制度性规范厘清“一肩挑”主体的行动边界。如2022年印发的《关于规范村级组织工作事务、机制牌子和证明事项的意见》指出，“不得将村级组织作为行政执法、拆迁拆违、招商引资、安全生产等事务的责任主体”㊼，应对村域治理过程中出现的问题进行持续性的规范回应，在选举逻辑与科层逻辑之间建构良性的结合点。 完善法治规范体系对于“一肩挑”的主体具有双层意蕴。一是限制性涵义，即在面临双重角色冲突时可诉诸制度体系，由制度调节冲突性质，而基于非正式关系的运作手段仅作为正式制度之外的有益补充。二是能动性涵义，即确权与赋权。通过法律及相关规范性文件明确职责体系，明晰行为边界，其也是在边界内部为主体的一系列行为及制度整体运作提供法治支撑。因而，法治规范体系对于“一肩挑”的制度落实既是限制与约束，也是保护和助力。 （二）重视人才选拔，提高干部能力角色由个体所扮演，而个人与角色具有双向互塑性。干部个人素质与素养对“一肩挑”制度的具体效能具有重要影响。 一方面，在任用或鼓励干部进行“一肩挑”时应着重对其能力进行长期性考察，建构合理的考察框架与考察模式，从而保障其能较好实现“一肩挑”制度的各项期待。在此过程中，应充分落实各类文件中关于“一肩挑”干部选拔来源多样性的相关规定，对干部展开具体的多维度考察与任职前分析，既要充分考察其任职能力，也要充分考察其群众基础。 另一方面，应在明确干部定位、明晰干部职责的基础上通过多种方式对“一肩挑”干部进行长效培养，如定期开展相应知识培训工作，定期学习先进工作经验等，不断提高干部个人能力素质与法治素养。在此过程中，还应基于法律与制度体系，建构完善的角色目标体系并辅助干部进行自我角色定位。 （三）提高法治保障，推进政治监督监督的法治化是规范政治运作的关键路径。应完善“一肩挑”制度的监督与问责机制，为“一肩挑”角色划定政治红线与行为边界。在乡村治理过程中，应通过多维度监督方式与手段，如线上监督、网络问责、舆论监督等，运用新媒体畅通廉政信息通道，从而完善监督体系，净化角色环境，调适角色期望。同时，对一些治理效能较好、实施经验较成熟的地方实践，如多样化清单制度予以进一步规范化、制度化并形成正式的规制体系，由此推进“一肩挑”制度的法治化完善。 此外，在重视政治监督的同时也应重视政治激励的作用。在设置监督规范的同时也应考虑乡村治理主体的能动性，赋予政治信任，重视政治激励的效能，使其在法治框架内能充分发挥能动性。 结语“一肩挑”制度源起于对村庄两委关系问题的实践回应，经历了不断调适与完善的过程。“一肩挑”的总体性框架确定了制度的基本逻辑、运作模式及法理基础，包含对授权方式、行为边界与监督体系的多向度规制。“一肩挑”制度通过“交叉任职”与复合授权充分发挥了村级党组织在乡村治理中的核心作用，并通过政治整合提高了治理的决策效率与政治绩效。但制度变迁过程中主体将面临的规范文本与具体情境之间的错位，这在“一肩挑”的实践中表现为治理主体的一系列角色失调困境，对此应持续推进乡村法治体系建设，提高干部能力素养，完善乡村监督机制，从而不断提高制度效能。“一肩挑”制度不仅建构了村域治理主体的行动框架，还塑造了乡村政治的具体治理模式及运作规则，其对中国特色乡村治理体系具有重要意涵。 基金： 2021年国家社科基金一般项目“公共建筑的政治文化研究”（21BZZ036）的阶段性成果 作者简介：李天仪，男，中国政法大学政治与公共管理学院政治学理论专业硕士研究生，主要研究方向为基层治理、空间政治。 来源：《湖南警察学院学报》期刊