市民下乡盘活闲置农房的困境及其政策建议

作者：谈心怡，费罗成，王光浩 摘要：在宅基地“三权分置”改革背景下，城市人口移居农村的生活模式已逐渐显露，“市民下乡”作为一种新的趋势正展现城乡要素双向流动的可能性。通过文献分析法，从闲置农房盘活的需求侧出发，以马斯洛需求层次理论为基础，解析市民对闲置农房的需求类型，剖析当前市民盘活闲置农房的困境，最后提出推动市民盘活闲置农房的政策建议。研究发现，市民盘活闲置农房的需求主要有保障型需求、改善型需求及投资型需求等，当前仍存在制度瓶颈、供需错配、升级潜力有限等困境。未来需要从破除城乡“二元体制”障碍、打通闲置农房供需对接桥梁、规范有序引导市民下乡，以期为城乡融合发展战略、乡村振兴战略等国家战略的实施提供借鉴，为保障农民权益提供参考。 近年来，随着我国城镇经济的迅速发展，吸引了众多农村居民搬移至城镇工作和生活，导致农村人口逐年递减，农村宅基地与农房闲置的现象严重。根据2019年中国社会科学院发布的《中国农村经济形势分析与预测（2018—2019）》显示，全国农村宅基地闲置率平均为10.7%[1]。当前，闲置宅基地与闲置农房问题备受关注，具有其深刻的时代背景：一方面，大量农村人口的流失导致农村房屋闲置现象普遍存在于我国各个区域，农房的利用效率低下[2]，同时也缺乏相应制度安排保障农民农房财产权的实现[3]；另一方面，受制于我国现行法律规定农村宅基地归集体所有和“房地一体”的思维，使得农房买卖纠纷层出不穷，制度的滞后加剧了农村土地资源的闲置浪费[4]，阻碍了我国新型城镇化进程与乡村振兴。 为此，2018年中央一号文件明确提出，探索宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”，适度放活宅基地和农民房屋使用权。这种宅基地“三权分置”改革探索为各类社会主体规范有序进入农村地域盘活利用闲置宅基地和农房创造了有利的政策空间。2019年农业农村部印发《关于积极稳妥开展农村闲置宅基地和闲置住宅盘活利用工作的通知》指出，要支持农村集体经济组织及其成员采取自营、出租、入股和合作等多种方式盘活利用闲置农房；支持返乡人员依托自有和闲置住宅发展适合的乡村产业项目；引导有实力、有意愿、有责任的企业有序参与盘活利用工作。同年，中央农办、农业农村部联合印发《关于进一步加强农村宅基地管理的通知》，明确鼓励村集体和农民盘活利用闲置住宅，通过自主经营、合作经营、委托经营等方式，依法依规发展农家乐、民宿、乡村旅游等。2021年中央一号文件要求探索宅基地“三权分置”有效实现形式，持续推进闲置农房盘活改革。国家一系列政策文件的出台表明，当前鼓励地方在保障农民权益的前提下，探索各类闲置农房盘活模式，在风险防控的背景下向非集体经济组织成员的探索开放。 同时，学界也对此开展了相应的研究，为各地宅基地“三权分置”改革提供了理论指导。现有的宅基地及农房制度改革研究已从制度演化、产权结构、实践探索等多方面进行诸多讨论[5-7]。作为闲置农房的供给者，农民是整个市场主体中最核心的主体。多数学者从供给视角分析农房市场化的改革[8]，认为农房市场化是农房制度改革的方向[9]，但必须坚持农民主体地位[10]，并坚持渐进式市场化路径[11]。然而，闲置农房的盘活，不仅需要考虑农房供给，还需要关注需求方，以市场需求来引导供给侧改革。在各地闲置农房盘活的改革实践中，主体才是真正的“主角”[12]，了解外部主体盘活利用闲置农房的需求才能够推动改革进程。在宅基地“三权分置”改革的政策背景下，伴随着社会经济发展水平的提升，城市人口移居农村的生活模式已逐渐显露，“市民下乡”作为一种新的趋势正展现城乡要素双向流动的可能性，并为乡村振兴发展提供新的契机。田雪青等[13]进一步阐释，市民下乡并不仅仅代表着短暂地在乡村停留，而是一种更深层的生活选择，通过城-乡场景的替代性互换，实现生存压力与理想生活之间可以平衡的长时段、反身性行动。 综上所述，本文通过梳理闲置农房盘活的现有研究现状，从马斯洛需求层次理论出发，解析市民对闲置农房的需求类型，剖析当前市民盘活闲置农房的困境，最后提出推动市民盘活闲置农房的政策建议，以期为城乡融合发展、乡村振兴等国家战略的实施提供借鉴，为保障农民权益、提升农民生活水平提供参考。 1闲置农房盘活的相关研究进展1.1闲置农房盘活的必要性在当前工业化加速与生产要素快速流动的背景下，城乡人口结构的变化导致大量农房闲置，进而导致农房价值利用问题日益突出[14]。农村居民作为农房资产的主要持有者，盘活闲置农房以实现经济利益是他们的内在诉求。农村居民作为理性的“经济人”，追求最大化个人利益的行为动机显而易见[15]。在这个市场经济的环境下，闲置农房能否被盘活不仅直接关系到农民能否将其财产转化为可增值的资产，而且对于提升农民的财产性收入和开辟新的收入渠道，进而增加农民收入，起到至关重要的作用[16]。在某些情形下，采取措施盘活农房并实现土地使用权在城乡间的有限流转，可有效打破城乡二元结构的封闭格局，同时促进城乡一体化的发展进程，改变其传统的单向模式[17]。考虑到农村宅基地及农房的管理政策和城乡居民的资金水平，鼓励市民下乡、资本下乡，是实现闲置农房盘活的可行选择。相较于农村居民，城市居民具备更多的资本积累和管理经验，由其进行合理盘活，可以使大量城市资本成为振兴农村的重要支撑和资本来源[18]。 1.2闲置农房盘活的主体类型根据我国《民法典》规定，农房居住权的主体可为农户和社会主体[19]。在实践中，参与盘活利用闲置农房的主体主要包括农户、村集体、地方政府及社会主体，根据不同的权利义务可将盘活利用主体分为基本主体、社会主体和保障主体[6]。而农民作为农房盘活利用的基本主体，通常是学界重点研究的对象，主要包含以下三个方面的研究：一是保障农民权益的研究。实践中，农户与社会主体在谈判过程中容易处于弱势地位，从而使农民的权益受损[20]，因此要充分尊重农民意愿、坚持农民主体地位、切实保护农民合法权益是开展闲置宅基地盘活利用工作的重要前提[21]。二是对农户盘活意愿的研究。农民参与的内生动力有助于破解盘活利用闲置宅基地及闲置农房的阻碍，分析相关影响因素有助于加深盘活利用闲置农房的动力机制。三是实现农民宅基地及农房财产权益的研究。吕萍等[22]提出由于农村居民群体身份逐渐复杂化，需要重构多样化的宅基地及农房的供应体系，以满足基本的居住需求、日益增长的改善型居住需求和住房投资与融资需求。可以发现，在闲置宅基地盘活的相关研究中，大多聚焦于农村集体经济组织及其成员，对其他利益主体的关注还有待加强，尤其是从需求侧探讨闲置宅基地盘活的社会主体需求还不足。 1.3闲置农房盘活的政策创新闲置农房的盘活利用，是外部制度环境与个体决策相互作用结果。当前，除改革试点地区外，其他地区的闲置农房盘活有着诸多限制，大多选择“隐性交易”，进而导致纠纷频发、权益受损等问题。为此，对闲置宅基地盘活开展政策创新研究，基于“房地一体”的原则，同时也可为实践中闲置农房的盘活提供理论指引。一是改善农房不动产的物权登记。伍万云[23]指出，应采取“先行先试、先易后难”的原则，规范宅基地及农房所有权登记；依据“有条件流转、渐进推进”的原则，规范农村房屋产权流转。王肃羽[24]强调建立一个全面的产权制度登记对保障“一户一宅”制度的有效落实至关重要，并且对保障宅基地使用权与农房转让的交易安全以及保护善意第三方的利益有显著意义。二是探索宅基地使用权的收益分配机制。有学者认为，非集体成员在流转宅基地及农房时应缴纳土地使用费方可取得宅基地使用权，才能合法取得房屋所有权[25]。三是推进农房利用主体范围的放活。荆先清等[26]提出农房流转最大的潜在需求者是城市居民，要与时俱进地推进农村房地产权制度改革，并创设出城镇居民占有、使用农村房屋的登记制度。郑兴明[27]从城乡融合发展的视域来审视农村宅基地制度改革，提出通过体制机制创新畅通城镇居民参与闲置宅基地产权市场交易的渠道，并以此为载体吸引乡村建设行动所需的人口、资本等要素资源。惠建利[6]回顾了前期的试点探索，认为闲置宅基地和闲置住宅盘活利用必须突破乡村内部主体范围，引入社会主体。综上，政策创新可以为社会主体盘活利用闲置农房提供一定的实施路径，可以有效提升闲置农房的盘活效率。 2市民盘活闲置农房的需求类型2.1马斯洛需求层次理论行为学认为，研究个人的需求和动机对理解人的行为模式具有重要意义。人的行为通常旨在满足特定的需求或实现特定的动机。因此，研究人的行为的起因、发展及其变化的规律，就必须涉及对人的需求和动机的深入研究。由美国心理学家亚伯拉罕·马斯洛于1943年提出的马斯洛需求层次理论是行为科学的理论之一。该理论把人类需求划分为五个层级，分别是生理需求、安全需求、社交需求、尊重需求以及自我实现需求[28]。五种需求同时潜藏于人的内部，并且在不同时期表现出的需要的迫切程度是不同的。即在人的不同成长阶段，会有不同的需求成为他们行为的主导力量[29]。马斯洛需求层次理论从心理层面阐释了主体动机的层次性、递进性及综合性，这可以为市民盘活闲置农房的需求提供指引。 2.2市民盘活闲置农房的需求类型在乡村宜人的生态环境、悠久的传统文化及资本投资潜力的吸引下，逐渐有城市居民倾向于迁居乡村，并对农房形成了差异化需求。根据马斯洛需求层次理论，本文将市民对闲置农房的需求由低到高分为三个层次：保障型需求、改善型需求及投资型需求。 2.2.1保障型需求作为最基础的需求层次，保障型需求其主要目的在于满足人们的居住属性，为生存和稳定生活提供重要保障。保障型需求是市民盘活闲置农房的落脚点，是市民融入乡村生活的载体。当其他高层次需求成为主导需求时，保障型需求仍然存在。 2.2.2改善型需求随着最基本的居住需求被满足后，改善型需求逐渐成为市民的主导需求。这一需求主要分为两种情况：一是在达到一定的经济基础后，市民进一步产生住房品质改善、住房舒适度提高的需求，对于安全、舒适的居住环境有着迫切要求，尤其追求与众不同的田园生活和生态环境；二是市民以经济上的成功和财富增长为主要目标，致力于在乡村地区投资获益。该群体主要需求适合产业发展、具有投资潜力的闲置农房，注重盘活利用闲置农房所带来的经济价值。例如，广东省上良村探索的村企合作模式，以每年付租金的形式与村民合作经营民宿，呈现出临时性特征[30]。以农房作为媒介，扩展其经营性或复合性的用途，用于餐饮、住宿、康养、文创和电商等农村新产业和新业态[31]。然而，处于该层次的市民，在乡村的停留都是临时的、短暂的，而非长远的、稳定的状态。 2.2.3投资型需求作为最高的需求层次，投资型需求的目标并非仅限于满足自身的低级需求，而更着眼于盘活闲置农房后所促进的农民增收、当地就业及乡村发展[32]等。此时，市民盘活闲置农房不止于满足个人利益的需求，更关注精神层面的高级需要。这种需求源自于对乡村地区的热爱与归属感，并激发了以实现乡村生活共同富裕为目标的愿景。在旅游资源发达的地区，市民将闲置农房用于民宿或农家乐等，合理开发当地的旅游资源；或者以艺术介入乡村的发展模式，带动当地经济，传承地方文化[33]；又或者发掘闲置农房仓储、生产等新功能，因地制宜地发展特色产业。如成都市明月村逐渐发展成为艺术村和旅游目的地，吸引了大批游客对闲置院落产生盘活需求[33]。市民通过活化农房资源，可以挖掘农村经济发展的潜力，带动乡村经济增长和发展，以此实现乡村全面振兴。 3市民盘活闲置农房的困境3.1市民盘活闲置农房存在制度瓶颈城市居民下乡追求乡村的生活环境和生活方式的行为是一场需求导向下的“人”的流动[34]，但是当前的城乡二元结构的藩篱却阻挡了市民从“城”返“乡”的流动。我国农村特有的土地制度规定了宅基地的所有权归集体所有，而宅基地使用权不得向村集体组织成员以外的个体进行转让。闲置宅基地的转让范围受到限制，在一定程度上抑制了市民盘活闲置农房的需求。当前，系列政策更多地关注宅基地的保障功能，优先保障农民基本居住权，形成了“强保障、弱财产”的特点，导致了农民的闲置住房的多功能外化存在一定障碍，减弱了闲置农房的供给潜力。 3.2市民盘活闲置农房存在不同地区供需错配通常情况下，大部分市民对闲置农房盘活利用的需求往往处于较高层次，更偏好资源禀赋良好的村庄。而那些地理位置偏远、自然环境恶劣、基础设施落后的村庄则缺乏有效的市场需求，导致了闲置农房出现了空间上的供需错配现象。在资源禀赋优势地区，社会经济发展条件较好，虽然市民的闲置农房需求较高，但由于农民大多期待闲置农房的升值潜力而出现暂时性抑制现象，出现供给小于需求的状态；在资源禀赋较差地区，社会经济发展较差，农民外出规模较大，闲置农房较多，但市民对此地区的闲置农房需求不高，出现供给大于需求的状态。不同地区的供需错配导致当前闲置农房的盘活利用缺乏活力，难以匹配市民对农房需求的多元化和梯度递进趋势。 3.3市民盘活闲置农房的需求升级潜力有限当前市民盘活闲置农房的需求多数停留在改善型需求这一层次，总体需求模型呈现“纺锤型”。然而，变型后的“纺锤型”并不像“金字塔型”一样牢固，改善型需求易受到多种因素的干扰。尽管有闲置农房盘活需求的市民很多，然而市民与乡村地区的黏附力仍然相对较低。一旦市民自身状态发生改变，其会重新调整需求和目标，甚至会导致他们重新返回城市，寻求更稳定、有保障的居住条件。即使改善型需求被满足，也难以仅凭个体自身催生出后续的投资型需求。改善型需求到投资型需求的提升是需求从物质层面向精神层面的转变，需要个体向上跃升的驱动力，依赖于外部环境和内在力量的支持。 4政策建议4.1破除城乡“二元体制”障碍当前，在宅基地“三权分置”改革背景下，很多地区开展了闲置农房盘活探索。但目前很多农村政策还不能适应市民下乡的需求，进而产生了一系列问题。解决城乡二元体制造成的制度障碍，以及创建有利于“市民下乡”政策和制度环境，是盘活闲置农房所必须面对的现实问题。在遵守国家法律法规的前提下，地方基层政府应积极探索宅基地“三权分置”在不同情境下的实施方式，以及盘活闲置宅基地和农房的使用。首先，应当完善农户退出宅基地及农房的机制。对于农户自愿退出的宅基地及农房，村集体应在确保农民权益的同时，按照统一规划为返回乡村的人员提供住房。其次，应创新农村土地使用政策。对于那些作出突出贡献的个人，经过村集体讨论并获得县级政府批准，可授予他们“荣誉村民”身份，并允许他们在一定面积内建造标准自用住宅，这样能够为他们在乡村开展各类生产和经营活动提供方便。 4.2打通闲置农房供需对接桥梁市民对农房主导需求存在差异，投资型需求相对较多，而保障生存的居住需求相对较少。为此，以市民的差异化需求来开展闲置农房供给侧改革，建立闲置农房的供需对接平台，提升闲置农房盘活效率。首先要根据不同地域来选择不同的盘活方式。对于资源禀赋一般的地区，要制定适宜的鼓励政策和优惠条件，吸引市民下乡来促进农村闲置宅基地的盘活利用。其次要增加市民盘活利用闲置农房的方式。当前，市民下乡盘活闲置农房一般是通过租赁的方式实现，少部分采用合作建房、入股等方式。这些盘活方式仍存在种种弊端，制约了一部分市民渴望保障权利的现实需求，导致大量私下交易行为的产生。为此，需要采取更加灵活和多样化的方式来满足不同市民对闲置农房的主导价值需求。例如，通过转权入市方式，可以从农户处获得一定年限的集体建设用地使用权，或者通过分置流转方式从农户处获得一定期限的经营权。此外，要引导居民树立客观、冷静、实事求是的住房需求，适度压制不合理的超前需求，坚决抵制市民下乡的土地投机行为。 4.3规范有序引导市民下乡在市民下乡过程中，需要引导市民有序迁往乡村，增加市民与乡村的黏附力。主要有几个方面：第一，基层政府应致力于改善乡村的居住环境，以此吸引更多渴望乡村田园生活的城镇居民下乡。这包括推动城乡基础设施的共建共享、互联互通，提升农村基础设施，以及加速乡村教育、医疗和社会保障等公共服务的发展，建立一个城乡一体化的基本公共服务体系。第二，基层政府应设立政策激励机制，鼓励更多市民下乡。对于那些租赁并改善闲置农房居住环境或促进村民财产性收入增长的市民，政府可以提供项目支持和财政优惠等激励措施。对于那些长期居住并对乡村发展有积极影响的城市居民，村集体可授予他们参与村内公共事务的权利。第三，需要建立和完善相关的规章制度，保护供需双方利益不受损。在村集体的监督下，规范闲置农房盘活合同的文本，建立一个公平的法治环境，确保村民权益和市民利益受到损害时可以严格按照合同进行权益维护。 5结束语本文深入分析了我国闲置农房的现状和市民盘活闲置农房的需求，提出了实质性的政策建议。随着城乡一体化战略的推进，盘活闲置农房不仅关系到乡村振兴的成败，也涉及城乡居民的福祉。未来，需通过法规创新、政策引导和社会各方参与，确保闲置农房的合理利用，促进农村资源的有效配置和乡村经济的持续发展，实现城乡互动共荣。 参考文献：略 作者：谈心怡，费罗成，王光浩 安徽师范大学地理与旅游学院 基金： 安徽省哲学社会科学规划项目（AHSKQ2020D19） 作者简介：谈心怡（1998-），女，硕士研究生。研究方向为农村土地利用。*费罗成（1985-），男，博士，副教授。研究方向为农村土地管理。 来源：《智慧农业导刊》期刊