乡村振兴视角下农村承包地“三权分置”问题探讨

作者：马元社 摘要：“三权分置”是农村基本经营制度的自我完善，也是农村改革的重大制度创新。农村承包地“三权分置”是乡村振兴的有力抓手，有助于促进农业规模化经营，提高农业生产力。基于此，阐述了乡村振兴视角下农村承包地“三权分置”的必要性，梳理了相关政策，总结出农村承包地“三权分置”的成效，针对当前存在的问题，提出针对性的解决对策，为解决农村承包地“三权分置”提供新思路，助力乡村全面振兴。 一直以来，“三农”问题备受社会广泛关注，能否解决“三农”问题关系到城乡融合发展成效。乡村振兴战略是指导“三农”工作、推动农村发展的重大战略，在乡村振兴战略实施过程中，还需牢牢把握农村承包地“三权分置”制度[1]。随着城市化进程的推进，原有的城乡格局逐渐打破，农业生产发生变化。农业农村部数据显示，截至2023年，我国土地流转率已达到36%，流转面积约0.53亿hm2。这些大量的农村承包地流转问题带来更多复杂的经营权与承包权关系，因此还需提高重视程度，推进“三权分置”制度，促进农地流转市场的健康发展。 1“三权分置”概述“三权分置”主要是指宅基地所有权、资格权、使用权，结合当前农村发展的实际情况分析，“三权分置”的基础在于土地的所有权，重点在于放活农村土地经营权，而核心在于土地流转。现阶段我国涉及土地承包经营权流转的法律法规包括《中华人民共和国农村土地承包法》《中华人民共和国土地管理法》《农村土地承包经营权流转管理办法》等[2]。《中华人民共和国农村土地承包法》对“三权分置”相关要求进行说明，明确了农村承包地流转的原则与方法。在相关法律法规的保障下，我国已确立承包地“三权分置”制度体系，对于推动现代农业发展十分有益。 2农村承包地“三权分置”对乡村振兴的促进作用农村承包地实施“三权分置”后，承包地的承包经营权派生出经营权，农村承包地相较于以前有了财产属性，更注重收益，真正成为农民增加财产收入的途径。“三农”政策强调促进乡村产业的发展，增加农民的收入。而农村承包地“三权分置”制度的实施，促进了农村土地的机械化耕作[3]。这一制度让留在农村从事生产经营的企业或个人可以全身心投入农业当中，不仅有助于实现农业规模化经营，振兴乡村产业，还能促进农民的就业，帮助农民提高收入水平，满足了乡村振兴中的“生活富裕”和“产业兴旺”两项重要要求，对于促进乡村振兴有十分积极的作用。 3乡村振兴视角下农村承包地“三权分置”问题3.1土地经营权性质不明确2018年12月新修订的《中华人民共和国农村土地承包法》和2019年12月通过的《民法典草案》对土地经营权进行规定，其中，《中华人民共和国农村土地承包法》第一次在法律上明确经营主体的土地经营权，在此基础上《民法典草案》进一步明确了经营权和承包权的再次分离，形成农村承包地“三权分置”。但是这两个法律规定在土地经营权性质方面都不够细致，仍需完善。如《中华人民共和国农村土地承包法》中规定了两种土地经营权类型，一种为“以家庭为单位承包的土地”，另一种为“以其他方式，即拍卖、招标等形式承包的土地”。在以家庭为单位承包的土地上建设土地经营权，其相关规定就存在性质不明确的问题。《中华人民共和国农村土地承包法》第41条规定“流转期限为五年以上的土地经营权，当事人可以向登记机关申请登记。未登记不得对抗善意第三人”，这一规定对流转期限五年以下、不登记的土地经营权性质未做规定，导致存在争议[4]。相关学者曾表示，在农村承包地“三权分置”过程中，大多先提出相关经济政策，随后完善相关法律法规。而这也说明了在相关法律法规中，对于土地经营权性质的规定仍旧有待完善。 3.2集体所有权虚置乡村振兴视角下农村承包地“三权分置”的实施获得一定成效，但是改革效果与预期之间仍旧存在差异。我们国家的农村经济由最初的集体化产权集中，逐渐发展成为家庭联产承包责任制，后来推行“三权分置”，在发展过程中集体所有权整体呈现退让趋势，农村承包地的经营权则进一步充实[5]。相关学者认为这一变化导致承包经营权与集体所有权的权能发生改变。家庭联产承包责任制强调家庭生产须具备较高积极性，还要充分发挥集体作用。“三提五统”税费取消以后，农民集体收益权被搁置，加之当前农村人口存在流失情况，进一步使农民降低对集体的依赖，而集体土地所有权的权能和地位也难以发挥作用。这从侧面体现出集体所有权虚置问题，不利于规模化经营的发展。 3.3土地流转中“非农化”现象凸显农村承包地“三权分置”的实施需要牢记耕地红线原则，不能为了经济效益减少农村耕地面积，影响农业生产力，更不能损害农民的利益。“三权分置”制度的实施进一步推动了农村土地流转，社会资本进入农业生产领域以后，其更关注利益问题，核心目标为盈利，这就导致很多投资行为不规范，逐渐突破耕地红线。尤其当前我国的农业生产面临严峻考验，土地流转中的“非农化”问题会进一步加大农业发展压力。相关部门只有重视“非农化”现象，才能真正发挥“三权分置”作用，推动农业生产的进步，保障农民的财产与利益。 3.4农村土地流动服务体系不健全、流动性不强农村承包地“三权分置”存在土地流动服务体系不健全、流动性不强的问题，主要体现在以下两方面：一方面，当前很多农民为了提高收入，选择进入城市打工，导致大量的农村土地处于闲置的状态。而农民为了失业以后有保障，会将土地视作最后的退路，所以不愿意买卖，导致土地流动性不强，长时间处于闲置状态，不利于农业生产发展[6]。另一方面，在农村土地的流转大多是转让的形式，农民自行商量，很少严格遵循相关法律程序，所以容易丧失法律的保护。农村土地流转服务体系不健全，双方利益得不到保障，针对土地流转价格，缺少相应的标准依据，导致流转困难，而这也会影响农村经济的稳定发展。 4乡村振兴视角下农村承包地“三权分置”对策4.1通过立法明确土地经营权性质乡村振兴视角下农村承包地“三权分置”是为了更好地利用土地资源，促进经济的发展。“三权分置”制度的良好运行需要从法律角度明确土地经营权的性质。在土地流转的情况下，为了更好地界定与维护承包农户与第三方经营者各自的农地权利，可以将承包农户的土地承包经营权分为土地承包权和土地经营权。农户将土地的经营权“租借”给别人，后者获得相应的权利，而农户也保留自己的承包权[7]。从全国各地土地经营权流转合同分析，存续期取决于双方的意愿。在权利内容上，流入方只是“借用”了流出方的土地占有、使用等权利，在合同期满以后，就需要将这些权利归还给流出方，其并没有获得物权性权能。所以，土地经营权的性质为债权，而不是物权，这符合“一物一权主义”。从实践分析，将土地经营权性质定义为债权，则不必针对现有的农地权利关系展开变革，这样有利于节约制度变革成本，同时也能更好地实现农业适度规模经营的目标。在今后，随着对实际耕种者的重视，土地经营权的物权属性将会加强，但其债权本质不会改变。 4.2激发农民主体性发挥集体作用《中华人民共和国民法典》中针对集体土地所有权主体问题作出明确规定，将其定为“农民集体”，这就说明农民都具有集体所有权。当前在农村土地发展中，逐渐显现出农地抛荒问题，影响适度规模经营的发展。在乡村振兴视角下，如何提高土地利用率、提升农民主体性已经成为亟需思考和解决的重要问题。以“安徽皖河农场两田制案例”为例，安徽皖河农场由于人口多、基础差、底子薄成为“贫困场”，为了冲破重重阻力，打破“均田制”，农场推行了“两田制”改革。改革后，土地经营机制发生转型，“招标田”被承包户竞相租赁经营，并逐步向种田能手集中，建立了土地适度规模经营新机制，形成了“少数人种多数田”的新格局。皖河农场水稻生产面积约4万亩，“两田制”改革使种粮户有了施展空间，农村土地取得较高生产效率。由此可以看出，农村承包地“三权分置”还应充分发挥集体作用，加强落实集体所有权功能[8]。值得注意的是，集体土地所有权具有双重属性，它既是公有权，也是私有权，强调在公有基础上实现集体利益。具体而言，集体土地所有权的公有权体现在集体承包地的使用监管、承包方案制定等方面，而私有权则是个人依法获得土地的使用或承包权，是集体的分散形式，具有土地收益和支配权利。 4.3加强对农村土地流转的监管在经济因素的影响下，现阶段农村土地流转“非农化”问题不断凸显。在乡村振兴视角下，农村承包地的流转要注重长远发展，保护生态环境，关注农民的需求和利益，不能只看重经济发展。鉴于此，地方政府应结合当地的政策与规定，针对农地流转“非农化”“非粮化”问题展开专项治理，将工商企业等社会资本的介入控制在合理范围内。此外还需要充分发挥其监督作用，加强对农村土地流转的监管，坚守粮食红线，保障农业生产的可持续发展，真正做好经济效益与生态效益的协同发展[9]。国家土地总督查办公室针对土地流转监管问题发布重要通知，在文件中明确要求各地土地督查机构需加强对土地流转“非农化”问题的监管，将工商企业“毁约弃耕”“花钱圈地”等违法行为作为监管的重点，督促地方政府严肃查处。及时纠正影响耕地保护、损害农民权益的违法行为。以天水市农业农村局为例，通过制定《天水市工商企业等社会资本通过流转取得农村土地经营权审批管理办法》，组织县区围绕“拖欠农民土地流转费、违背农民意愿强行流转”等问题，开展大排查。截至2024年10月，全市共排查整治流转问题35个，涉及流转面积415.75 hm2。 4.4健全土地流转服务体系乡村振兴视角下农村承包地“三权分置”制度的实施，需要健全土地流转服务体系，才能有效激发农业生产活力。一方面，应明确土地流转机制，针对当前存在的农村土地流转信息不对称问题，从机制处着手，强化信息准确性。通过建立完善的土地流转价格评估体系，充分保障农民的经济利益。通过完善农业生产经营资质审核机制，保障经营主体合法合规[10]。此外还应建立激励机制，鼓励农民主动把闲置的土地作为耕地使用，给予相应的土地承包权作为奖励，或者予以耕地保护补贴，提高农民的积极性。另一方面，在农村承包地“三权分置”不断深化的背景下，要想优化土地资源，还需完善土地增值收益分配机制，在保障农民权益的基础上，积极探索兼顾多方增值收益分配的调节机制，既保障公平又注重效益，真正实现取之于民用之于民。 5结语乡村振兴视角下，农村承包地“三权分置”有助于实现农业适度规模经营，促进农村土地机械化耕作，提高农民收入。现阶段农村承包地“三权分置”还存在土地经营权性质不明确、集体所有权虚置、土地流转“非农化”问题显著等。为了有效解决上述问题，相关部门还应通过立法明确土地经营权性质，激发农民主体性，发挥集体作用，提高农村土地生产效率。通过加强对农村土地流转的监管，发展农业适度规模经营，推动现代农业规模化高质高效发展。通过健全土地流转服务体系，推动农村土地流转，激发农业活力，实现农业增效与农民增收。 参考文献：略 作者简介：马元社（1974—），男，汉族，西安市高陵区农业农村和林业局经济师，本科，主要研究农村承包地、农村宅基地、农村集体建设用地改革工作。 来源：《新农民》期刊