上海市闲置宅基地和农房盘活利用实践与思考

作者：许峰，张颖，王晓霞 农村宅基地和农房是关系农民群众安居乐业和农村社会稳定的重要基础，盘活利用闲置宅基地和闲置农房是实施乡村振兴战略的一大课题。近年来本市各区因地制宜、因村施策积极开展闲置盘活利用工作，充分挖掘盘活的典型案例和发展经验，唤醒“沉睡资源”，切实为农民增收贡献更多力量。 一、基本情况根据相关调查数据，宅基地宗均面积约300平方米，农房宗均建筑面积约230平方米，浦东新区和崇明区宅基地和农房规模最大，两区总和占全市总数一半。本市宅基地及农房呈现以下特征。 1. 宅基地及农房总体规模呈现逐年下降趋势。2017年至2023年期间，全市农村宅基地总面积和全市农房建筑总面积均下降一成。宅基地及农房规模的缩减主要是由于近年来持续推进农民相对集中居住以及城市开发建设中宅基地的征收动拆迁等。 2. 农房建设年代普遍久远，房屋总体较为陈旧。2023年全市30年以上房龄的农房占比约67%，房龄20-30年的占17%，房龄20年以下的占比约16%。全市房龄的中位数和众数为32年，即房屋建造年份为1991年。 3. 农房闲置比例较高，盘活潜力较大。目前，全市农村房屋自住约九成，其余的8%为农户出租，其他途径盘活利用占1.2%，还有约0.8%闲置未利用。2023年农民持续增收大调研数据显示，本市农村常住人口中约六成为60岁以上老年农民，从农房使用时间看，平时大部分仅由老年农民居住使用，年轻人则以节假日往返探望老人为主；从农房实际使用空间看，一楼使用率高、一楼以上闲置较多，农户将农房整体或部分出租的意愿较高。 二、主要做法与成效1. 开展宅基地补充信息调查，摸清闲置农房盘活利用底数。落实农业农村部做好农村宅基地基础信息调查工作要求，在原有地籍更新调查及农房调查数据的基础上，按照部数据库标准，开发上海市农村宅基地基础信息补充调查平台，从2021年起在松江和奉贤两个宅基地改革试点区范围开展补充调查，至2024年6月全面完成全部涉农区的补充调查，形成了全市农村宅基地基础信息数据库。通过调查，全面了解了本市农村宅基地规模、布局、权属和利用状况等信息，为宅基地改革与管理、盘活利用和建设农村宅基地信息化管理平台提供数据支撑。 2. 出台配套政策，支持开展闲置盘活。松江区和奉贤区作为全国宅基地改革试点区，积极探索，相继出台闲置宅基地盘活利用政策。松江区专门制定农村闲置住宅盘活利用扶持办法，明确对符合扶持条件的闲置盘活利用项目按0.3元/平方米/天的标准给予租金补贴。2023年政策实施以来，当年即配套财政资金200万元，扶持盘活项目4个，覆盖农房84幢，目前通过项目已支持盘活闲置农房114幢，正在办理手续148幢。奉贤区制定宅基地改革相关政策超市，为宅基地改革和创新探索总部经济提供支持与保障，政策规定在扣除8%教育资金统筹后，新增企业的当年税收收入区得部分全额扶持给街镇、开发区、区属国有企业（集体）,并统一纳入镇乡村振兴专项资金管理，再拨付各村实行专款专用，主要用于乡村建设和乡村总部经济发展等，仅2022年该政策扶持资金达2.54亿元。使奉贤区成为全市闲置盘活利用创新途径最多、业态最丰富、经济效益和社会效益最为显著的宅基地改革试点区。崇明区建设镇出台农村宅基地房屋租赁交易实施意见，统一规范文本格式、规范农村宅基地房屋租赁流程。 3. 引导各类主体参与，让闲置资源“活”起来。集体经济组织发挥居间优势，在引导各类经营主体投资、参与闲置盘活利用项目中发挥了重要作用。一是集体经济组织主导型。闵行区梅陇镇永联村成立村级永闵物业公司，以42元/平方米回租改造25幢、343间房屋，26间房屋用于公共服务，317间以每月80-90元/平方米的价格出租，实现每年村集体创收200多万元，当年村民租金收益增加10%。二是集体经济组织+国有企业。松江区石湖荡镇政府与国盛集团旗下思尔腾公司共同成立属地运营平台公司，合力推进东夏村157宗闲置宅基地盘活利用，作为“浦江之首”景区配套打造“荡里有米”IP主题，已建成6个主题业态，带动区域投资超过1210万元，注册并入驻企业27家。三是集体经济组织+民营企业。金山区枫泾镇政府与民营企业天域公司签订合作协议，天域公司与新义村成立运营公司共同打造“众创入乡”天域·新义田园综合体，对19间宅基地辅房进行改造，农户每年租金收入7000-10000元，田园综合体累计注册企业35家，孵化企业30家，其中创客7号纸观堂团队经2年孵化，扩大投资1500万元租赁枫泾工业区厂房用于生产运营。四是构建协作共同体。通过村委会、村集体经济组织和引入运营企业组成管委会等形式构建协作共同体。如青浦区金泽镇岑卜村引入微笑草帽乡村发展集团开展整村运营盘活闲置，通过合作协议明确合作内容，公司负责资源整合、入驻商家把关，村集体负责协调村民和入驻主体关系、日常事务管理，采用“房屋租金+营业分成”。2021年合作以来，岑卜村消费业态进一步规范有序，已聚集10多个品类近40家经营主体，村内闲置宅基地和农房184幢中一半已出租，租期5年以上的超过一半，近两年村民租金收入年增长38%,2023年新增村集体经营性收入80万元。 4. 丰富项目业态门类，拓展农村多元价值。一是民宿类。民宿是最主要的闲置盘活利用模式，既有农民家庭经营的农家乐和民宿，也有企业投资的品牌民宿，崇明、浦东两区民宿数量和品牌民宿较多。崇明区建设镇虹桥村现有农家乐、民宿129家，总房间数455间，平均年租金收入4万-5万元，并培育出“顾伯伯农家乐”和“也山花园”等民宿品牌。二是人才公寓。在区位优势明显、产业园区聚集的近郊地区有序发展。闵行区华漕镇鹫山村将闲置住宅由闵房抱家公司统一收储、装修改造成舒适美观的人才公寓，再统一出租和管理，每幢房屋年租金提高至12万元左右。三是文旅类。自然资源禀赋优势地区，引导经营主体打造集文、旅、农、产一体化的乡村旅游模式，金山区朱泾镇待泾村盘活利用70幢闲置农房，在600亩“花开海上”生态园的基础上打造3800亩南郊花海·芳香小镇建设，2021年村集体土地作价入股每年有200多万元股权收益，生态园门票收入的10%作为分红返还给村集体。四是康养产业。源于满足农村老年人“原居养老”的朴素需求，逐步纳入盘活利用项目。奉贤区通过流转闲置的宅基房屋打造睦邻“四堂间”、互助“青春里”、“椿萱庭”养老社区，优先保障本地独居、困难、空巢和失独老人，实现“家门口幸福养老”，目前奉贤区各街镇已建成500家“四堂间”、6家“青春里”养老社区，柘林镇探索建成3家“椿萱庭”养老社区。五是总部经济。奉贤区宅基地改革试点创新做法，目前已建成乡村总部点位131个，在建乡村总部16个，注册落户企业总部2.5万家，2023年，奉贤区“总部经济”全年累计税收达21.8亿元，为区域经济发展做出重大贡献。 5. 拓宽集体经济发展路径，增加农民收入。盘活利用闲置宅基地和闲置农房，通过优质项目引入、创新产业聚集，带动了集体经济增长、给村民带来了租金收入和非农就业收入，也给乡村输入了新的人气，让乡村焕发出新的活力，是实现集体经济发展和农民增收的有效途径。奉贤区南桥镇江海村，在镇级资产公司统一招商之下，吸引了161家公司入驻，“江海蜂巢”15套总部办公楼全年租金收入201万元，2023年为该村税收扶持专款专用资金7270万元，村集体经济连续两年保持15%增长。浦东新区川沙新镇连民村盘活36幢闲置农房，发展“宿於”品牌民宿,本村农民年均非农就业劳务收入350万元，年均其他经营收入400万元（包括农产品销售和采摘体验),该村农民人均收入从2015年的2.03万元提高到2023年的5.5万元。 6. 提升人居环境，为乡村振兴引人留人。源源不断的人流是乡村发展的活水，蓬勃朝气的人才是解锁乡村振兴的“金钥匙”。以闲置盘活项目为切入点，不断完善农村社会服务设施，打造乡村“15分钟生活服务圈”，围绕道路、河流、绿化和村庄改造，不断提升乡村人居环境，成为吸引人才留村创业的愿望和动力。盘活利用案例中到处都有人才到乡村创业的身影，如松江区叶榭镇兴达村“八十八亩田”青年创业团队，围绕“米”文化，催生出米食餐厅、大米体验馆、叶榭软糕工坊、稻香森林、田园体验等业态，已然发展成为一个集一二三产为一体的产业链，每年接待游客近5万人次。 三、下一步思考与建议下一步在推进城乡融合大背景下，进一步充分释放闲置宅基地与闲置农房盘活利用对乡村振兴战略实施的撬动作用，促进乡村产业振兴、集体经济发展和农民增收，实现政府、集体、农民三方共赢。 1. 严守底线，进一步规范闲置盘活。坚持自愿、有偿，推进宅基地三权分置改革，推动农户合法拥有的住房通过出租、入股、合作等方式盘活利用，严守底线，切实维护村集体和农户的合法权益。规范闲置宅基地和闲置农房流转，统一流转合同、流转程序，引导进入公开市场交易，制定形成正负面行业清单，做好投资经营主体的资格审查，防范流转风险。以2023年宅基地补充信息调查数据为基础，落实对闲置农房数量、宅基地面积、附属设施等信息定期更新机制。 2. 完善政策，提升盘活利用积极性。加强政策引导，明确利用方向、利用方式、利用重点，有序引导社会力量参与用于发展特色民宿、农村康养、人才公寓、乡村旅游等一二三产业融合发展项目。开发针对闲置农房盘活利用的金融产品、政策性担保基金支持产品。支持有条件的地区制定闲置农房盘活利用扶持政策，创新财政直补、以奖代补等多种形式。 3. 创新发展，提升经济和社会效益。因地制宜，契合乡村自然资源禀赋及区位优势，在闲置盘活项目中引入新产业新业态，促进农房与周边闲置资源的协同利用。引导多元参与开发闲置盘活项目，采取股份制合作、协作共同体等形式开展合作，切实提升项目运行质量和经营效益。试点引路，典型示范，及时总结推广松江、奉贤两区宅改试点成功经验，继续开展面上闲置盘活案例收集和遴选推介，供基层学习借鉴和推广，营造良好的社会舆论氛围，进一步唤醒“沉睡”的资源，推进美丽乡村建设，促进乡村振兴。 作者：许峰，张颖，王晓霞 上海市农村经营管理站 来源：《上海农村经济》期刊