关东军自成立以来一直是日本侵略中国东北地区的“先锋”，九一八事变后，其侵略势力从“关东州”、满铁及其附属地，直接扩大到了整个东北地区，加之“其继续不已之消灭义军行动”，关东军“四头政治”之首的地位“有渐臻巩固之余地”。这时的关东军可谓日本在东北的“天之骄子”，气焰万丈，恃功凌人，外交、财阀无不为之屏息。

在这样的情况下，关东军向日本政府提出将“四头政治”统一于军权之下的要求，强调军权高于一切。不甘人下的其他“三头”自然不会同意，竞相提出“各偏重于自己机关职权之特别扩张”的统一方案，其中内涵“不但未提高军权，且抑止军权”，这与军方之统一意见大相径庭。

日本国内犬养毅内阁也不以为然，认为关东厅、满铁会社、领事馆三者之间本有其统一联络之办法，即谋关东厅与领事馆警察行政之统一，可使领事兼任关东厅之事务官，为谋领事馆与满铁行政之统一，亦可使领事兼任满铁地方事务所长。另外，也有主张在此四机关上设一统治机关者，以“混淆视听及防遏国内不统一之暴露耳”，日本内阁便尝试以“专管进取满蒙之事务”的拓务省代之，但在实际运行中其仍不能实现实际统一的愿望，只不过就像是一仲裁机关而已。上述办法并未使关东军司令官获得统辖其他三机关的权力。

军部为实现他们的目的，开始逞志于日本国内。1932年5月的犬养毅首相被刺身亡便是在军部指使下所为，其在当时的日本国内引起了强烈震动，同时也昭示了军权的极度膨胀以及政治不能领导军事之事实。在这样的情势下，日本国内逐步形成了“惟仰军阀皇息的超然内阁”，并使一切对内对外政策只能“惟军部之马首是瞻”。

乘此机会，日本军部在1932年5月跟6月分别炮制了《对满蒙方策（第四次方案）》《满洲国指导要领（草案）》，再次向内阁提出统一四头政治的意见，大致内容为“设驻满全权府，以陆军大将任之，下设一政务总监，以文官任之，管理外交、关东厅及满铁附属地行政，至关东军以及在东北之日军，统归全权统制”。迫于日本国内的实际形势，同年7月，刚成立的斋藤内阁通过阁议采纳了军部的大部分建议，修正后予以通过，遂成《满洲四头政治统一案》，其主要内容如下：

（一） 关东军、关东厅、满铁公司及领事各机关照旧存在；（二）任关东军司令官为关东厅长官、军司令官，管辖关东军、关东厅及满铁公司……任关东军司令官为临时全权特派大使；（三） 特派大使之随员、首席随员以外交次长资格待之；（四） 关东厅及总领事馆仍存置，故不置事务总长或政务总监，又不必分内务、外务、警务各局；（五） 在满领事本归驻华公使馆管辖，今后改属特派大使；（六）满铁总裁须受特派大使指挥，满铁附属地之行政权归关东厅。

根据此案，日本大将武藤信义便是以关东军司令官一人之身兼关东厅行政长官及全权大使三位之职，使得日本在东三省的政治、外交、产业、行政、警察等一切权柄，归日军部掌控。于是，四头政治转变而为军部独裁的“三位一体”，完成了四头政治统一的第一步。