ＤＯＩ:10.13219／ｊ.ｇｊｇｙａｔ.2023.02.002
2013年版《北约术语与定义汇编》将军事机动定义为，军队从一个地点移动至另一个地点且具有遂行主要任务的能力。从外延上讲，军事机动涉及兵力与技术装备的运输、后勤保障、法律支持、海关规则、跨境许可、外交通关以及陆海空跨境相关法律程序。欧盟将军事机动能力视为建设“欧洲防御同盟”的基本条件。
1 北约与欧盟重视军事机动的背景
冷战以后，原华约国家纷纷加入欧盟与北约，北约与俄罗斯之间也建立了战略合作关系，军事机动问题对跨大西洋防御大局的影响日渐势微。北约将安全重点转向巴尔干地区、中东与阿富汗，把军事机动需求调整为远征反恐维稳；因防务经费削减，各成员国愈加忽视欧洲战场基础设施建设问题。
2014年俄罗斯“吞并”克里米亚，是北约调整威慑防御态势的分水岭。北约认为，随着国际安全形势的迅速变化，欧洲面对的防御态势更加严峻，为有效应对俄罗斯从数个区域发起的多个方向威胁，要进一步增加部队战备水平和部署能力，实现危机期间军队的快速跨境投送。军事机动的地位和作用更加凸显。2017年6月，荷兰国防部长致信北约秘书长和欧盟外交与安全政策高级代表，提出必须消除欧洲跨境军事机动障碍，敦促北约与欧洲加强军事机动方面的合作。2017年10月，欧洲理事会和欧盟外交与安全政策高级代表发表改善军事机动的联合声明，明确了目前的障碍壁垒，提出了可能的解决方案，标志着欧洲正式启动了军事机动研究。
2018年北约布鲁塞尔峰会上，各国首脑认为:“北约要继续保护所有盟国的安全，加快反应速度、提高战备水平、改善兵力增援，这对保持可信灵活的威慑防御态势具有极端重要的意义。”北约近年来在欧洲举行的“三叉戟结合”“军刀卫士”“坚定防卫者”等大规模军事演习，已经暴露出部队机动速度不快、跨境投送不畅的问题。随着美国战略重心进一步向印太地区转移，欧洲以非常复杂的心态与美国进行战略对表，对这一“欧洲的可靠伙伴”亦步亦趋；同时又强调欧洲的战略自主性，以欧盟2021年11月17日新公布的《战略指南针》草案为标志，欧盟首次迈出军事上独立自主的实质性一步，各成员国同意于2025年前组建一支5000人的“欧洲军”，力图不靠美军而独自应对危机，这也要求欧洲必须拿出真金白银和实际举措，打造与之相称的军事机动能力。
2 北约与欧盟加强军事机动的重点内容
2018年北约布鲁塞尔峰会期间，各成员国将改善军事机动确定为一项重要承诺。欧盟委员会和欧洲议会外交事务与安全政策高级代表陆续发布了《关于改善军事机动的联合声明》《关于军事机动行动计划的联合声明》和《2020年10月至2021年9月军事机动行动计划》，明确了影响军事机动的主要方面是基础设施、法律规则和跨境程序，列出了具体任务与改善措施。为积极推动军事机动行动计划的落实，自2019年以来，欧盟委员会和欧洲议会外交事务与安全政策高级代表已定期发布2份进展报告。
2.1 建设军民两用交通设施
欧盟的基本思路是在互联互通、接轨兼容的前提下，投资兴建军民两用交通基础设施。欧洲推出“连通欧洲”计划、西巴尔干地区经济与投资计划、三海倡议以及跨欧洲运输网计划，鼓励欧盟各成员国以打造交通运输走廊为重点，加快实施重点军民两用设施项目。欧盟有关成员国将充分利用欧盟“复苏与韧性”基金以及2021年至2027年多年度预算框架划拨的16.9亿欧元军事机动基金，向军民两用基础设施投资。2021年8月5日，欧盟通过了《连通欧洲多年度工作计划》，规定自2021年至2023年，欧盟每年征集军民两用项目申请“连通欧洲”基金的提案，截止2022年1月19日，2021年度共有22项军事机动提案通过第三方专家、欧盟委员会运输总司、欧洲对外行动署的评估，经费总额3.39亿欧元。
2.2 协调对接各国法律规则
军事机动涉及兵员和装备跨境防护、数据保护、军队进入别国领土的法律责任、危险品运输等法律问题。欧盟在尊重各成员国主权的前提下，依照欧盟各项条约和立法，协调各国对接各自法律框架。欧洲防卫局、欧洲理事会、欧洲对外行动署一直为此努力，并在水陆和航空两项技术安排的框架下加强合作，推动欧盟各成员国法律实践的统一，为兵员和装备运输提供充分的共同法律基础。在危险品运输方面，欧盟正充分考虑在必要的场合将地方规则与北约标准化协定AMovＰ6《盟国危险品多式联运指令》结合起来，从法律层面打通军用危险品从发运国、过境国到接收国的运输流程，尽量消除危险品运输批准上的分歧。
2.3 优化简化跨境投送程序
优化简化跨境投送程序主要涵盖输送审批、海关通关和审批时限。在跨境输送审批方面，北约与盟国以及参与“和平伙伴”项目的伙伴国签订了两项技术安排，欧盟实施了“军队欧洲跨境输送许可程序优化”项目，各成员国承诺制定欧洲内部相互协调的输送审批程序；在通关过程简化方面，欧盟与北约计划共同制定一套完全相同的302表格，实现欧盟成员国所有跨境运输的无缝衔接、公平对待和快速处理；在审批时限压缩方面，对表北约战役规划时限，欧盟计划调整成员国批准周期至3d，建立形成整建制快反部队3d内预先批准机制。
3 欧洲交通基础设施建设情况
欧洲交通基础设施的建设重点是满足军事机动需求和民间交通出行要求的基础设施，跨欧洲运输网就是军民两用基础设施建设的基本支撑。
跨欧洲运输网是由欧洲铁公水空交通设施组成的网络，包括2030年前竣工的核心网和2050年前开通的综合网，目的是将欧洲136706km公路、138072km铁路、23506km内河连成一体。综合网是连通欧盟各区域的运输网；核心网是综合网中战略价值最大的部分，与欧洲铁路交通管理系统、海上高速路共同构成多式联运网络的基础。欧盟委员会估计，2014年至2020年跨欧洲运输网的资金需求为5000亿欧元，而核心网经费约占一半。核心网共包含以下九条运输走廊:
（1）大西洋走廊。欧盟中部与欧洲西南地区之间的通道，穿越西班牙、葡萄牙、法国和德国四国，涉及铁路7800km、公路4400km、港口12个、机场7个、陆路交通枢纽10个，重点打造铁路轨距标准统一、运输方式衔接顺畅的高效联运通道。
（2）波罗的海—亚得里亚海走廊。欧洲重要的陆路走廊，穿越波兰、捷克、斯洛伐克、奥地利、意大利和斯洛文尼亚六国，涉及铁路4227km、公路3600km、港口10个、机场13个、陆路交通枢纽24个，重点建设跨境铁路公路，畅通奥地利阿尔卑斯山过境点，提高交通基础设施质量和标准，打通港口最后一公里，连接城市节点，推广欧洲铁路运输管理系统标准。
（3）地中海走廊。跨欧洲运输网的东西向主轴，穿越西班牙、法国、意大利、斯洛文尼亚、克罗地亚和匈牙利六国，涉及铁路4700km，公路5700km，港口17个、机场16个、陆路交通枢纽20个，重点实施铁路电气化改造，32％的铁路升级为欧洲铁路运输管理系统标准。
（4）北海—波罗的海走廊。位于欧洲北部，穿越芬兰、爱沙尼亚、拉脱维亚、立陶宛、波兰、德国、荷兰和比利时八国，涉及铁路5000km、公路4000km、港口31个、机场16个、陆路交通枢纽24个，重点建设走廊东北段的跨境铁路，完善主要港口与内陆的交通，应用智能交通系统，加强城市节点的互联互通。
（5）北海—地中海走廊。穿越比利时、爱尔兰、法国、卢森堡、荷兰、英国六国（2020年12月31日后剔除英国），涉及铁路6486km、公路4210km、港口37个、机场21个、陆路交通枢纽12个，重点改造铁路和内河，完善港口进出航道。
（6）地中海—远东走廊。从欧洲中部延伸至北海、波罗的海、黑海、地中海，穿越德国、捷克、斯洛伐克、奥地利、匈牙利、罗马尼亚、保加利亚、希腊和塞浦路斯九国，涉及铁路5800km、公路5400km、港口28个、机场15个、陆路交通枢纽22个，重点改善走廊南段的铁路线路与站场技术条件。
（7）莱茵河—阿尔卑斯走廊。位于欧洲人口最密集、经济最发达的地带，穿越比利时、荷兰、德国、法国、意大利和瑞士六国，涉及铁路3000km、公路1500km、港口23个、机场11个、72个陆路交通枢纽、13个城市节点，重点解决部分铁路区段通过能力不足、欧洲铁路运输管理系统标准不一、城市道路拥堵、基础设施养护不善等问题。
（8）莱茵河—多瑙河走廊。连接东欧的中部与南部地区，穿越法国、德国、奥地利、捷克、斯洛伐克、匈牙利、克罗地亚、保加利亚、罗马尼亚九个国家，涉及铁路5800km、公路4500km、航道3900km、港口26个、机场10个、陆路交通枢纽20个，重点解决车站到发线长度不足、铁路轴载和运行速度不高、欧洲铁路运输管理系统应用不普及等问题。
（9）斯堪的纳维亚—地中海走廊。为九条运输走廊里最长的一条，连接北欧、西欧和南欧，穿越芬兰、瑞典、挪威、丹麦、德国、奥地利、意大利七国，涉及铁路9277km、公路6279km、港口25个、机场18个、陆路交通枢纽45个、城市节点19个，重点修建费马恩海峡大桥铁路和岸布伦纳基线铁路隧道，推广欧洲铁路运输管理系统，分步实施人工智能等数字化解决方案。
4 欧洲兴建跨欧洲运输网的主要做法
代表欧盟的欧洲防卫局、欧盟委员会、欧洲对外行动署与代表北约的欧洲盟军最高司令部积极协调各自立场，主要从以下四个方面推动跨欧洲运输网建设。
4.1需求牵引
军事机动需求包括交通基础设施建设标准和满足欧洲内外军事机动需求的地理数据。2019年5月8日，欧盟政治与安全委员会邀请欧洲对外行动署（与欧盟军事参谋部合署办公）调整军事机动需求。在欧洲理事会各部门、欧洲防卫局、欧盟各成员国的配合下，欧洲对外行动署以北约军事需求为基础，修改了军事机动需求，并于2019年7月15日通过了政治与安全委员会的审批。欧盟与北约共同军事需求的确立，为军事机动行动计划的下步落实和欧盟各成员国拟制各自军民两用交通基础设施改善计划奠定了坚实基础，推动了交通基础设施差距分析以及军民两用交通基础设施申请“2021－2027连通欧洲基金”的适用性研究。
4.2工作统筹
欧盟工作统筹体现在具体实施、国家立场和协调机制三个层面。在具体实施层面上，跨欧洲运输网的每条运输走廊均指定了一名协调员，由其起草走廊工作计划，监督实施情况，检查运输服务需求，撰写年度进展报告。2006年，欧盟委员会成立了负责技术与财务管理的跨欧洲运输网执行局，2014年改称创新与网络执行局，专门落实“连通欧洲”计划。在国家立场层面，鉴于土耳其、塞浦路斯、奥地利、爱尔兰等国对军事机动建设态度消极，尤其是既是欧盟核心国家又是非北约成员国的奥地利，出于地理条件复杂和奥土关系紧张的考虑，对按军事用途改造交通基础设施犹豫不决，欧盟正积极协调欧盟和北约各成员国的立场，推动奥土关系改善，为欧盟与北约顺利合作创造条件。在协调机制层面，针对目前工作人员对工作人员的非正式协调机制所带来的会议议题重复、牵涉精力大、效果不明显的现状，欧盟准备建立一个涵盖所有参与方、与“军事机动结构性对话”模式相仿的战略磋商论坛。
4.3分步推进
欧洲交通基础设施面临的主要问题是技术条件难以适应军事装备输送标准，如桥梁和铁路线路承载能力不足、涵洞净空不够、铁路轨距不统一。为解决这些问题，欧盟分步推动跨欧洲运输网建设:第一步，2018年11月前，完成各种运输方式和多式联运节点的军事需求论证。第二步，2018年底前，欧盟委员会与各成员国、欧洲对外行动署合作，将军事需求与当前跨欧洲运输网的指标参数进行对比，明确民用基础设施与军事需求间的差距。第三步，2019年底前，发布《军事机动行动计划》落实情况和欧盟成员国提高运输投送效率措施的第一份进展报告，明确军民两用项目资金渠道，由“连通欧洲”基金承担因建设指标超出民用设施所增加的费用。第四步，由欧洲议会和欧洲理事会协商确定“连通欧洲”基金经费预算，设置专门的军事机动板块，2021年进行第一次军事机动项目征询。第五步，2023年前，修改相应标准或采纳军民两用要求，对跨欧洲运输网的框架进行调整。
4.4经费支持
跨欧洲运输网建设经费来自欧洲地区发展基金、团结基金、2020远景基金、跨欧洲运输网计划基金、马克波罗计划基金等。2021年1月1日起生效的欧盟“2021年至2027年多年度预算框架”，首次安排了安全与防御经费，经“2021－2027连通欧洲”基金渠道拨出军事机动经费。2021年7月14日颁布实施的《2021－2027连通欧洲实施章程》，明确了军民两用交通基础设施需求，为基础设施项目申请“连通欧洲”基金军事机动经费预算确立了适用标准，也成为欧盟成员国制定未来基础设施建设计划的参考依据。只有满足该章程规定的军民两用要求的交通基础设施，才有资格申请欧盟共同投资。如果一个建设项目的标准高于军民两用要求，也可申请共同投资，但条件是经费只能用到与军民两用要求相符的合理支出上。为支持欧盟各成员国的改革与投资计划，欧盟“复苏与韧性”基金以贷款和政府拨款两种形式安排了6725亿欧元经费，各成员国均可使用“复苏与韧性”基金的划拨款项，对军民两用交通基础设施投资。
5 对我军的启示
为有效履行新时代军队使命任务，拓展巩固我国海外利益，我军可借鉴欧盟和北约加强军事机动特别是交通基础设施建议方面的对策措施，提前谋划，加强统筹，快速提升与我国国际地位相称、与建设世界一流军队相称的运输投送能力。
5.1构建海外投送支撑体系
借力国家大力推进“一带一路”合作倡议，按照“民建军用、以民掩军”原则，推进海陆空通道走廊的支撑点建设，打造国家陆路和海上国际运输通道主轴，构建陆海空梯次衔接、境内外策应互补的海外投送网络。建立完善统一高效的海外投送组织指挥体系，加强军兵种间沟通协调，确保境外运输投送顺利有序实施。紧前出台有关法律法规，明确任务范围、职责权限、领导体制、指挥关系、保障原则、协调机制、流程方法等，形成我军海外投送的坚实法律基础。
5.2关注基础设施标准差异
了解掌握相关国家交通基础设施建设现状，基于其铁路、公路、机场、港口的现有标准条件和技术状况，结合我军装备的可投送性，科学合理地选择运输方式和输送径路。条件具备时，方可加固、整修、拓宽境外公路通道和桥梁隧道，适应性调整铁路通行能力和轨道承载能力，提前预置港口机场卸载条件手段，想细想全各种意外情况，制定海外投送特情处置措施和善后保障办法。
5.3加大军民融合发展力度
抓住我国“交通强国”战略实施的有利时机，论证确定我军近中远期运输投送能力建设需求和分阶段建设目标，积极依靠和主动协调交通运输部门，提出新改扩建滚装码头、增强铁路装卸站作业能力、建设军用运输机保障场地等军事需求，通过贯彻国防要求的形式，纳入地方基础设施、交通装备、科技创新、安全保障等建设计划中，实现军民交通的一体规划、一体设计、一体建设、一体维护，充分发挥国家交通运输体系的国防功能。
6 结束语
欧洲以军民两用基础设施建设为支撑，以九条运输走廊为重点，着力构建完善顺畅、寓军于民的跨欧洲运输网。欧盟与北约合作确定共同军事需求，分层面、分步骤推动跨欧洲运输网建设成果落地，通过不同经费渠道为军事机动项目提供资金支持，在保障经济发展、服务民众出行的同时，实现作战力量及装备在欧洲大陆的快速投送。
我军可参考欧盟发展跨欧洲运输网的思路做法，立足海外投送能力的短板弱项，突出海外投送支撑体系建设、投送设施标准对接匹配、交通军民融合发展等内容，为我军遂行海外军事行动任务、保障军事力量走出去提供有力支撑。
