对逐步划牢划实永久基本农田的思考

郭云

年度国土变更调查耕地流入与流出的动态变化，对以某年度国土变更调查为底版而划定与之密切关联的永久基本农田产生直接影响。既有已划为永久基本农田的耕地流出，也有其他农用地复垦为耕地的流入。如何解决耕地流入与流出的动态变化与静态永久基本农田布局的矛盾。笔者认为应通过耕地动态流入与流出的管控，通过一定期限内动态永久基本农田的调入与调出逐步划牢划实永久基本农田，并实行永久特殊保护。

一、准确把握永久基本农田内涵。

永久基本农田是指一定时期不得擅自占用或改变用途并实行特殊保护的耕地，也就是“饭碗田”。之所以划定基本农田，就是严格用途管制不得随意占用永久基本农田进行非农建设的“非农化”，不得随意占用永久基本农田发展挖塘养鱼或林果业将耕地改为其他农用地的“非粮化”。永久基本田的概念中，“一定时期”、“不得擅自占用和改变用途”、“实行特殊保护”是永久基本农田的核心要义。

1. 统一调查与规划期限，解决规划底图底数的问题。调查与规划期限不同，调查成果的变更而导致以调查成果为底版划定的永农布局必须调整。而当前，主管部门在划定永久基本农田的思路上，把“一定时期”设定为“每轮规划的规划期15年”，数量上以规划基期年国土调查土地利用现状库中的耕地数量为基数，空间布局上以规划基期年国土调查土地利用现状库中的耕地布局为限定。国家规定每10年进行一次全国国土调查，而空间规划的规划期为15年，也就意味着规划期内最少有两次国土调查数据。以上轮土地利用总体规划为例，上轮规划期为2006-2020年，而2010年前是“一调”数据，2010年后是“二调”数据，也就存在规划编制时是以“一调”成果为底版，到2010年后，“二调”与“一调”地类布局发生较大变化。

所以就存在，一是国土调查耕地布局的变化导致永农布局必须要调整。而国土调查不要求上轮调查与本轮调查的关联、与永农等规划的关联、与征转审批等管理数据的关联，也就是说新一轮国土调查与上轮国土调查没有关联性和延续性，是重构性调查，但规划在规划期内必须要有延续性。二是“三调”后以“所见即所得”为调查规程的国土年度变更调查，不断更新的年度变更调查中耕地流入与流出，直接影响到永农的布局。对规划中已划定为永农的耕地，在年度国土变更调查中又流出到了其他农用地，是要求整改恢复还是隔年又调整永农布局？或实地明显是因误调为耕地而又误划为永农所形成的划定不实，是要求就地整改还是调整布局？而按照现行的国土调查方法，实地耕地流出到其他农用地被监测后在本年度变更调查中就按实流出，隔年后整改恢复为耕地后又从该年度变更调查中流入为耕地，这种动态管控的调查规程让静态管理的永久基本农田无所适从。

2. 永久基本农田数量与布局受制于国土调查中耕地的数量和布局，从而实行特殊保护的部分耕地并一定是优质农用地。法律对永久基本农田实行特殊保护，即占用永久基本农田进行非农建设必须由国务院批准。永久基本农田要划定在耕地上，也就是说在划定时明确以哪年度的国土变更调查数据库为底版，数据库中是耕地的才能划入。而这样就存在了两个问题。第一个问题耕地数量与永久基本农田划定比例的问题。如果在国土变更调查中，一个县有100万亩耕地，其中：平原区有80万亩，丘陵和山区山上和林中有20万亩。不稳定耕地有5万亩，城镇开发边界内耕地有2万亩，生态保护红线内有3万亩。按照永农划定“三线不重叠”和划入耕地必须是稳定耕地的原则，这个县符合划入永农要求的就只有90万亩。如果划定比例为90%，丘陵和山区山上和林中的耕地，除去上述三种不能划入的情形外，其他耕地是不是要全部划为永久基本农田。第二个问题就是国土变更调查数据库中耕地与实地一致性直接关联永久基本农田划定的问题。譬如一个县土地利用现状数据库中有100万亩耕地，而实地有5万亩是非耕地了，那划定时上级分解下达的永久基本农田面积是确定的，如果划定比例是88%，划定面积要达到88万亩以上。但有5万亩为非耕地，实际只能从95万亩的耕地中划88万亩，那划定比例就达到了92.63%，再除去城镇边界内、生态红线内、不稳定耕地等不能划入的因素，那划定比例就可以达到95-98%，那就没有多少划与不划的选择空间了，基本上都是要划入了，不管山上还是林中。

而山上林中的耕地，其自然立地条件、生产条件等都比山下要差很多，弃耕和摞荒的可能和概率远远超过山下。“二调”后因农业产业结构调整从耕地变更为园地和林地的这部分土地，与现有耕地集中连片，无论在立地条件、生产条件、道路通达、灌水保证、机械化耕种、群众愿意耕种的意愿，都要比山上林中的耕地要好很多。把山上林中这一部分耕地划入永久基本农田实行特殊保护的意义不大，社会和群众也不很理解，与群众心中认为永久基本农田一定是好田的认知有差距。所以我们不妨解决思路上的问题。允许把山下与现有耕地集中连片的现状园地或林地，之前是耕地且列入恢复计划的这部分划入永久基本农田的储备区，按照永久基本农田的管制要求进行管控，这部分潜力耕地保护的意义比山上林中的耕地意义要大，就是未经国务院批准，不得占用于非农建设。未经地方政府同意，不得改变现有地类，按照林木或者作物的自然规律，留出一定的过渡期。明确该地块只能复垦为耕地，而不能再变更为非耕地的其他农用地。落实到丘块、到承包经营权的具体农户和期限，并建立与之相对应的置换山上林中耕地的区域和地块。所以这就需要我们做到对每一块基本农田的情况都要非常清楚，承包经营权人也要清楚，更要建立哪些是优质耕地，要实行永久保护的丘块，哪些是要逐步退出且要安排退出的优先序。这样才能通过时间逐步划牢划实永久基本农田。

2025年3月4日，《中国土地》发表了湖南省自然资源厅党组书记、厅长李全胜撰写的《大食物观视角下的湖南耕地布局政策》文章，文中提到“湖南省现有耕地5499.94万亩，占全省总面积17.31%。全省15度以上耕地占比达9.35%（面积约514.25万亩）。从稳定利用情况来看，全省河湖管理范围、生态保护红线范围等仍存在特殊耕地约300万亩，且随着城镇化进程的推进，山区劳动力逐步转移导致部分耕地退耕或长期弃耕抛荒，最终使其自然流失”。国务院批复的《湖南省国土空间规划(2021—2035年)》中明确：规划期末耕地保有量不低于5372.66万亩，永久基本农田底线面积4804.12万亩，永久基本农田比例为89.42%。2020年规划基期耕地面积5431.71万亩，划定永久基本农田比例为88.45%。从上述数据可以看出，湖南省稳定利用耕地面积约5199.94万亩（5499.94万亩-300万亩），要求划定永久基本农田面积4804.12万亩，全省15度以上耕地至少118.43万亩要划入永久基本农田，如果再除去城镇开发边界内和其他一些不能划入的因素，15度以上耕地划入永久基本农田比例更高。文中提到：“新时期新形势下，湖南省耕地保护面临“稳总量、提质量、优布局”的多重压力。采取“山区”换“湖区”、“山上”换“山下”、“不稳定”换“稳定”、“小田”换“大田”、“低质”换“高效”等措施，协同推进汛旱并防与耕地开发复垦恢复，实现稳定耕地总量、提升耕地质量、优化耕地布局的总目标。

二、分类确定和划定永久基本农田，设定保护等级实行分类管控。

按照耕地存续时间，对耕地的稳定性进行甄别，并结合规划，划定永久基本农田、储备区，并设定永久保护、一定时期内保护等属性，将永久保护地块公示公开，并落实到土地的所有权人和承包权人。

上图为某村一调、二调、三调数据套合农经权发证数据。从上图可以看出，从一调到三调几十年间，只有图2和图3红线标出的位置地类发生了变化。而对于一、二、三调都是耕地的区域，通过时间可以检验都是稳定利用的优质耕地，划为永久基本农田实行特殊保护，并设定为永久保护。对于图3中右侧的水塘，在一调、二调时均为耕地，而三调变为了坑塘，虽不能划为永农，但可设定为一定时期内保护，限制其不再流向其他农用地或建设用地，用于恢复为耕地。（卫星底图为2022年同一底图）

1. 把“一调、二调、三调”都是耕地部分挑出来。用“一调”数据库与2009年“二调”库与以“三调”为基础的2024年年度变更数据库进行比对，这部分耕地是多年来历史耕地。去掉因规划不能划入的区域，其余均划为永久基本农田，设定为永久保护。

2. 把“二调”和“三调”都是耕地部分也挑出来。用2009年“二调”库与2024年年度变更数据进行比对，这部分2010年前就已开垦的耕地，经过最少14年的耕种到2024年仍还是耕地，也是非常稳定的耕地。去掉因规划不能划入的区域，其余均划为永久基本农田，设定为永久保护。

3. 把“二调”不是耕地，“三调”是耕地这部分也挑出来。用2009年“二调”库与2019年“三调”库与2024年年度变更数据进行比对，这部分2010年后开垦的耕地，经过最少5年以上耕种到2024年还是耕地，经现场核实仍按耕地耕种，且与现有耕地集中连片，通过现场确认后，去掉因规划不能划入的区域，其余均划为永久基本农田，设定为永久保护。经现场核实虽数据库中为耕地，但现场已没有按耕地耕种的，且已划为永久基本农田的，设定为一定时期内保护，允许逐步置换调出。

4. 把“一调”和“二调”是耕地，“三调”不是耕地这部分也挑出来。用“一调”库与2009年“二调”库比对后，再与2019年“三调”库进行比对，这部分在2009年前都是历史耕地，在2010年后流出，根据地形坡度、灌排水条件、与现有耕地集中连片程度，通过现场确认后，划为永久基本农田储备区，设定为一定时期内保护，限时恢复，用于置换。

上图为某村2022年划定的永农套合农经权发证图，从上图可以看出，一是划定为永农的每个丘块都对应了相应的承包权人，二是右侧沟渠旁耕地地类界线与农经权发证的边界明显不一致。

对划为永久基本农田且设定为永久保护的，结合农经权发证，把农经权发证证号、地块编码、面积，四至保护信息确定到村组、到承包人，并把信息在所在村组进行公示，并对集体土地所有权人、承包权人下发告知书，把保护责任和主体固定下来。

对设定为“永久保护”与“一定时期保护”的永久基本农田实行分类管控。一是对设定为永久保护的永久基本农田，在日常管控中，坚持“零容忍”，对“非农化”“非粮化”坚决复垦，拆除后恢复原状并处罚款。二是对设定为一定时期内保护的永久基本农田，允许在已划入永久基本农田储备区并已设定为一定时期内保护的非耕地中，将其复垦为耕地后置换。

从九十年代开始划定基本农田实行特殊保护的二三十年间，笔者经历了彩笔手绘基本农田到基本农田数据库管理。我们一直按照传统的思维在耕地上划定基本农田以满足数量和比例为主，在布局上思考不够。也因二维平面图不能直观反映耕地的竖向标高，不能准确判断是否在同一平面，把一些山上林中的耕地，划为基本农田实行特殊保护是不尊重客观事实的，但又为满足数量和比例又不得不将国土调查数据库中位于山上的耕地大部分划入。每一次永久基本农田的调整优化也都是为了保证数量，这样就导致了原来山上的耕地在下一轮永久基本农田划定时也仍旧划为了永久基本农田，或者这一部分耕地退出了没有划为永久基本农田而又把山上另外的耕地又划为永久基本农田。而永远在为了数量而划定，在质量和布局上难以划牢划实，所以每次划完后都是这个问题而产生社会反响和质疑。只有通过一定的择优方法，将优质耕地划牢划实落实到丘块和落实责任到所有权人和承包经营权人，通过一定时间采取优进劣出的倒逼机制，划定一块就划实一块，通过优化划定方法和未来10年的长期坚持，最终逐步划牢划实永久基本农田。把这些确定到丘块的优质耕地永久保护起来，才是保障国家粮食安全之根基。