从高标准农田角度，优化国土调查农村线状地物分类和标准的探讨

优化国土调查农村线状地物分类和 标准的探讨 郭 云 乡村面积占我国国土面积的92%，2023年全国耕地面积19.29亿亩，绝大部分分布在广袤农村地区。为保障粮食安全，确保耕地数量，将绝大部分耕地划为永久基本农田在一定时期内实行特殊保护，有效遏制了耕地“非农化”，防止耕地“非粮化”。但在空间上实行静态管理的永农，因国土调查分类及标准，在永农管控过程中难以动态区分“非粮化”与高标准农田建设等改善农业生产条件的行为。笔者认为，耕地是一个系统，由土地、农田水利、田间道路、农田防护林等组成的耕地系统，也是土地能按耕地利用的必备条件，而并非独立存在。如何准确区别“非粮化”与改善生产条件，化解永农管控难题，笔者从高标准农田设计和水利的角度来分析农村土地利用现状调查与管理所面临问题和建议。 01 分析 “二调”2009年成果显示，全国农村道路面积7678.13万亩，沟渠6354.22万亩；田坎12328.05万亩。以“二调”为基础的2016年年度变更数据显示全国农村道路面积7707.70万亩，沟渠6270.50万亩；田坎12017.00万亩。在同一调查成果基础上，2016年较2009年农村道路+29.57万亩，呈每年递增态势；沟渠-83.72万亩，呈每年递减态势；田坎-311.05万亩，呈每年递减态势。 “三调”2019年成果显示，全国农村道路面积7147.56万亩，沟渠5276.27万亩；田坎未知。以“三调”为基础的2023年年度变更数据显示全国农村道路面积7661.84万亩，沟渠5244.14亩；田坎未知。在同一调查成果基础上，2023年较2019年农村道路+514.28万亩，呈每年递增态势；沟渠-32.13万亩，呈每年递减态势；田坎未知。 从“二调”为基础2009-2016年的7年间与以“三调”为基础2019-2023年的4年间，农村道路分别呈递增态势，沟渠呈递减态势。但以“二调”为基础的2016年与以“三调”为基础2019年的3年间，农村道路-560.14万亩，呈递减态势，明显与逐年递增的实际情况不相符合。而沟渠-994.23万亩呈递减态势，虽其趋势走向相符都为递减，但递减幅度明显过大。（上述数据来源于国土调查成果共享应用服务平台）。 依据《第二次全国土地调查技术规程》（TD／T1014—2007），农村道路是指公路用地以外的南方宽度≥1.0米、北方宽度≥2.0米的村间、田间道路（含机耕道）。沟渠是指人工修建，南方宽度≥1.0米、北方宽度≥2.0米用于引、排、灌的渠道，包括渠槽、渠堤、取土坑、护堤林。田坎是耕地中南方宽度≥1.0米、北方宽度≥2.0米的地坎。 依据《第三次全国国土调查技术规程》（TDT1055-2019），农村道路是指在农村范围内，南方宽度≥1.0米、≤8.0米，北方宽度≥2.0米、≤8.0米，用于村间、田间交通运输，并在国家公路网络体系之外，以服务于农村农业生产为主要用途的道路（含机耕道）。沟渠是指人工修建，南方宽度≥1.0米、北方宽度≥2.0米用于引、排、灌的渠道，包括渠槽、渠堤、护堤林及小型泵站。田坎指梯田及梯状坡地耕地中，主要用于拦蓄水和护坡，南方宽度≥1.0米、北方宽度≥2.0米的地坎。 综上，“二调”与“三调”对农村道路、沟渠、田坎地类包含内容和地类认定标准上并没有多大不同，而两次调查中为何面积差异大且农村道路增减态势相反，笔者认为：一是调查底图遥感影像的分辨率与辨识度。“二调”采用影像分辨率优于2.5米，“三调”采用影像分辨率优于1米，在辨识精度上产生的差异。农田、土质路面和泥结石或砂砾石路面、土质沟渠在低分辨率影像上难以区分，所以“二调”很多道路旁边有稍宽点渠道的路渠都调为了沟渠。分辨率低于1米的影像对土质线状地物难以达到1米精度，而调查规程明确耕地中农村道路、沟渠、田坎均按1米标准分类。二是农村建设形成的线状地物影像差异更加明显。2003年，国家提出“修好农村路，服务城镇化，让农民兄弟走上油路和水泥路”，实施“东部地区通村、中部地区通乡、西部地区通县工程”和“通达通畅工程”。在中部地区很多通乡镇公路都是在2006-2008年期间，通村公路实际很多到2008-2012年期间，通组很多到2017年左右才实现水泥砼硬化路面。在“二调”时，绝大部分乡道、村道、组道都是土路面或砂砾石路面；到“三调”时，通乡、通村、通组公路绝大部分实现路面硬化。砼路面在遥感影像上反射率最高，分辨最为明显。三是技术规程不同。“二调”对8米以下农村道路均以线来表示，村庄内部均计入线状地物面积；“三调”对1米以上农村道路均面来表示，村庄内部道路不计线状地物面积。 笔者所分析上述数据和原因，只想说明农村线状地物随调查底图的清晰度、调查技术规程等多方面影响，不同调查底图、技术规程其面积也不尽相同，并不能精准全面反映地表实际。所以就完全可以理解实地原来就有的土路基田间道路，砼硬化后出现卫片图斑的问题。 02 问题与建议 调查底图分辨率及建库精度要求难以达到地类分类的界限标准，而又以此为底版划定的“三区三线”和编制空间规划。随着卫星遥感技术不断提升，在管理中又以高精度遥感影像（优于0.75或0.5）为底图，以地类界限的分类标准来管理土地的利用行为，就不断涌现一些现实问题。 1. 土地分类不够合理而导致以此为基础划定的永久基本农田空间布局限制了改善农业生产条件的土地利用行为。譬如：实施“小田改大田”的高标农田建设项目，重新规划布局格田、田间道路、沟渠、防护林而涉及永久基本农田的问题；旱地群众挖沟抬地蓄水灌溉的问题。而这些问题，不仅群众不理解，基层实施高标农田项目的农业农村部门都不理解。耕地是一个系统，不仅是一块土地。 笔者建议：适当优化调整线状地物的土地分类，解决高标农田建设项目优化沟渠和道路布局、国省重点线型工程改水改路调整永久基本农田问题。 一是将现二级分类农村道路按其功能和用途分解为农村道路（连结乡道或乡道以上等级公路的通村道路或村与村之间道路、村与组或组与组之间的道路，）与田间道路（连接村组道只通田块道路）。 二是将现二级分类沟渠分为干支沟渠（包含干渠、支渠、干沟、支沟）与田间沟渠（斗渠、农渠、斗沟、农沟）。 三是将田间道路、田间沟渠列入耕地二级类，用以解决田间沟渠、路占用永久基本农田调整或永农划在田间沟渠、田间道路非耕地上的问题。干支沟渠与农村道路分类不变。 理由： 一是耕地、园地、林地等从用途上是平行，从功能上是独立的。而田间道路路、沟渠就用途上是从属于耕地、园地、林地，从功能上是服务于耕地、园地、林地。譬如人体是由肉体、血管、骨骼、器官组成。耕地是由田块或旱土、田埂与田坎、土壤分层构建体系、灌排水体系、农资农产品运至田间与农机耕作的田间道路体系、防风防沙的农田防护林体系、农资农药面源污染回收体系、水生物生存体系等构建组成的耕地系统。而灌排水体系、农资农产品运至田间与农机耕作的田间道路体系就如同人体中的血管与骨骼，应是耕地的一部分。在过往，老百姓会在田埂上种些蚕豆黄豆。 二是在耕地占补平衡“大占补”新政下，将田间道路与田间沟渠纳入耕地管理，能有利于耕地保护。从占的角度，占用的建设单位要将这部分纳入补充耕地数量，如不能补充，这部分同样需要缴纳耕地开垦费。从补的角度，补充水田同样也需要建设田间道路和沟渠。 三是用地分类应以功能划分，而不应以路面硬化来区别。《国土空间调查、规划、用途管制用地用海分类指南》中，农村道路一级类为农业设施建设用地，三大类为农用地。三级类分为村道用地和田间道，村道用地是指用于村间、田间交通运输，服务于农村生活生产的硬化型道路（含机耕道），不包括村庄内部道路用地和田间道；田间道是指用于田间交通运输，为农业生产、农村生活服务的非硬化型道路。区别在于是否是村与村之间、是否硬化等。在农村，跨镇道路一般列入县道、跨村道路一般列入乡道，跨组道路列入村道。田间道路宽度与路面是否硬化，与农产品的规模、销售市场、经营模式、运输成本比较有很大关系。如果是规模化产业化集中化经营直销外地的蔬菜，几十吨大货车要能直接开到田间地头上货，这样能节省大量的人工和二次转运费，就会想方设法筹资硬化。如果是农户小规模经营，再由合作社或公司汇聚后再销往外地，一般是从田间挑到拖拉机上，再由拖拉机送到合作社汇聚，再大货车运往外地，这样硬化的需求就小很多。 四是能有效解决主管部门设定的静态管理永久基本农田问题。永久基本农田划到图斑后，在空间上实行静态管理，就是说我不扰动这个图斑，就不会涉及基本农田。但我们现在这个扰动，不仅是非农建设，还包括改善农业生产条件的高标农田建设项目，群众自行改善生产条件，还有国省重点线性工程的改水、改路等，而这样就可以动态的解决改善农业生产条件和必须的改水改路行为。 2. 现状数据库中以面来表示线状地物，其地类分类界限标准导致以此为基础划定的永久基本农田空间布局难以适应当前和未来农业产业化经营的需要。从土地详查以来，均以1米为界限来区分沟渠、农村道路等线状地物与耕地分类，从八十年代的牛耕人作到现在的机械化耕种，从人挑背扛到现在的机械化运输，生产方式发生了根本性变化。现在种粮大户经营集中流转所种水稻，按湿谷每百斤90多元的价格，从田里用收割机收割后直接卸到拖拉机或小四轮上拉走，稻谷根本不落地，所以农业机械化后就是机械能下田，这才是农业的未来。 笔者建议：国土调查以及以此而设定的管控措施，要适应当前农业机械化产业化经营的需要，同时国土调查成果中线状地物要满足于分析耕地系统的要求。譬如：农田灌溉系统要从水源→干渠→支渠→斗渠→农渠→田块，在调查成果上有清晰的层次和逻辑，不能是这里有一节沟渠，后面又没有了，那水流到哪里去了。 一是优化调查程序与思路。对于农村土地的调查，要先调骨干灌排水体系和骨干路网。以灌区为单位，从国土调查成果中要能看出灌溉单元与灌排水体系，就是水从哪来，能灌到哪里去，能灌到哪些范围；以村为单位，从国土调查成果中要能看道路交通体系，就是这个村的现状路网。 二是从农业生产的角度调整地类分类界限标准。建议将沟渠与耕地的区分界限按地形地貌区分调整，平湖区按5米，丘陵山区按2米。农村道路与耕地的区分界限按3米。 理由： 一是保证国土调查与空间规划的衔接。空间规划均以国土调查成果为底版，没有水系，以水定田就没有基础，耕地潜力分析、耕地保护目标、永久基本农田划定没有支撑；没有路网，空间规划中农村居民点布局没有支撑。 二是沟渠分类界限标准。从高标农田设计的角度，灌溉体系是从水源→干渠→支渠→斗渠→农渠→田块，排水体系从田块→农沟→斗沟→支沟→干沟→河流或泵站。按照水利设计经验，泵站出水1m³/s灌溉1万亩，平湖区沟渠纵向坡降小于1/3000，坡降小，在渠道允许不淤流速，为了抑制渠床的杂草生长，一般要求渠道流速不小于0.3米/秒，平湖区底宽2米，深1.4米（安全加高按0.2米计算），坡比1：0.75，面宽4.1米的梯形土质沟渠可以满足流量要求，加两侧护堤占地6米左右，这是接水源的土质支渠的标准。平湖区斗渠灌溉1000亩，在硬化边坡情况下，2米面宽渠道可以满足灌溉要求，而直接向田块输水农渠面宽一般在1米左右。实际满足灌排水流量需求其沟渠断面尺寸要求并不是很宽，但是有的沟渠为了降低地下水，有的沟渠多年不断淤积和多次机械清淤的情况下，土质沟渠的实际宽度往往超过实际流量需要，一般不会超过5米。在平湖区，大中型排灌骨干沟渠一般由水利部门或灌区负责建设，而农业农村部门的高标农田建设项目只负责中小型支斗农渠建设。而丘陵山区地质较硬，坡降大，斗渠一般在1-2米左右，农渠一般0.7-1.2米左右。 三是农村道路分类界限标准。《农村公路建设管理办法》（交通运输部2018年第4号令）明确，县道是指除国道、省道以外的县际间公路以及连接县级人民政府所在地与乡级人民政府所在地和主要商品生产、集散地的公路。乡道是指除县道及县道以上等级公路以外的乡际间公路以及连接乡级人民政府所在地与建制村的公路。村道是指除乡道及乡道以上等级公路以外的连接建制村与建制村、建制村与自然村、建制村与外部的公路，但不包括村内街巷和农田间的机耕道。《农村公路建设暂行技术要求》规定：新建公路路基宽度，单车道不应小于4.5m，双车道不应小于6.5m；改建公路路基宽度无法满足上述规定时，可保持原路基宽度不变。单车道路面宽度不应小于3.0m，双车道路面宽度不应小于5.5m。农村道路受路基宽度限制，通村公路硬化路面一般宽3米-5.5米左右，大多为3.5米。在二OO几年国家实行“村村通”工程时，3.5米宽通村公路造价每公里22万，财政补贴12万，村组自筹10万。 在行业主管部门的规范中，村道不包含田间机耕道。从土地详查开始的1984年到2017年开始的第三次土地调查，农村道路与耕地的界限都是1米。但从八十年代到现在，耕种方式和运输设备发生了较大变化。八十年代生产资料运送田间和农产品运出均靠人挑、独轮车、双轮板车，那1米宽道路就足够。而在农业机械化的现在，1米宽生产路难以满足机械下田和农资农产品运输。而且在水稻品种多样的情况下，播种、生长期与收割时间均不相同，机械借田下田也明显不适合当前农业生产的实际。所以在高标农田建设中，一般采用3米宽泥结石或砂砾石、碎石路面。在没有进行高标农田改造的丘陵区，笔者帮护对象家庭的水田流转每亩100斤干谷，换算价格130元左右。而笔者老家田块90年代搞过农业综合开发，水田流转每亩200元。土地流转价格与田间道路、水源保障密切相关。 3. 以分辨率优于1米精度遥感影像难以辨识精确到1米的土质线状地物，一些1-3米土质沟渠和道路没有按线状地物调查而调入耕地图斑并划入永农，从而导致这些土质线状地物硬化后出现违法用地图斑。 笔者建议： 一是对田间线状地物采取线来表示。如果不能按照上述调整分类和调整分类界线标准，建议参照“二调”做法，对田间线状地物采取线来表示，只在图斑中扣除面积，而在空间上不落实位置。 二是控制上限。高标准农田建设以项目为单元，田间线状地物宜控制在5%以内。现目实施后在土地利用现状库相应图斑属性中增加扣除面积，减少地类面积。 理由： 一是管理上宜粗不宜细。在调查成果难以达到精准的条件下，在管理上应该宜粗不宜细，才能有效解决调查与管理的冲突。 二是“大占补”新政下纳入了平衡管理。如果耕地图斑中新增了线状地物，在数据库图斑属性中，图斑面积不变，扣除面积增加，地类面积减少。在占补平衡新政下，实际纳入了耕地年度平衡管理。 三是按线管理，控制线状地物占比。耕地套养稻虾，稻蟹，稻鱼的沟坑比限定是10%。而对于标准格田按田间道间距每200米划分田块，以沟渠（宽2米）+田间道（宽3米）为标准，比例约为2.5%，加之斗沟、斗渠、农田护防林比例按5%控制。 综上三种调查方式，即可复合采用，也可只选其中一种方式，均能有效解决线状地物调查和永久基本农田划定与高标准农田建设项目和国省重点工程改沟改路等涉及永久基本农田调整的问题。