文/水新营
中国共产党在新民主主义革命和社会主义革命的历史时期，均设立了军政委员会制度。尽管不同时期的军政委员会制度性质不一，但都在设立期间发挥了应有的作用，为党对人民军队和根据地的领导及新中国的地方政权建设提供了有力的制度保障。
土地革命战争时期的军政委员会
军政委员会制度最初是党的集体领导与部队首长负责相结合的领导组织体制，创设于土地革命战争后期。它设立于人民军队党委制的中断取消阶段，较好地发挥了集体领导作用。
大革命失败后，中国共产党吸取教训，在红军中建立党组织，是为加强党对军队领导而采取的一项重大举措。秋收起义后，中共开始在部队建立了自己严密的组织制度。1927年9月，三湾改编将支部建在连上，确立了党对军队的绝对领导。营、团设党委。党的各级委员会对部队行使完全的领导权，凡是军中的重大事情，均由党的委员会讨论决定，然后经有关干部分工执行。1929年12月，古田会议强调红军必须实行党委制，使党的组织真正成为“领导的中枢”。1929年起，根据中共六大决议和中央指示，红军的党代表制度改为政治委员制度。1931年11月，由于受党内“左”倾错误思想的影响，中央苏区党的第一次代表大会提出“红军中包办一切军队行政的各级党的委员会应即取消”。在1932年10月召开的苏区中央局全体会议（即宁都会议）上，正式决定取消红军中的党委制，以政治委员的个人领导取代党委的集体领导，给党和军队建设带来了严重的损失。
◆位于中国江西省德兴市的红十军团军政委员会旧址。
军政委员会的名称可溯源“军事政治苏维埃”的称谓。1930年7月21日，中共中央147号通知要求“组成工农革命委员会作为红色区域最高级政权组织”，并提出“红军本身的指导机关即由政委、党的书记和军事主官三人组织军事政治苏维埃(即现在的前委)，以政委为主席，决定一切工作”。苏维埃是俄文cobet的音译，意即“代表会议”或“会议”，起源于俄国1905年革命时出现的一种由罢工工人作为罢工委员会组织起来的代表会议。由上可见苏维埃最早就是委员会的一种形式，军事政治苏维埃也就是军事政治委员会的党政军一元化领导的组织形式。苏军建军之初，根据当时通过的《关于在军队中实行选举制和组织权力机构》的法令，也体现了军事政治苏维埃与后来的军政委员会在实质上具有一致性。
红军长征前夕，为了适应战略大转移的需要，各地党和政府系统大都并入军队。军政委员会的“军”与“政”，最早指的是军队系统和政府系统。当时处于战争环境，如果没有红军，党和政府系统就难以立足。因此，相当部分的党政干部只能随军行动。这样一来，出现了党、军队、政权三位一体的体制，军队的主要领导人通常处于核心地位。较早设立军政委员会的红军主力部队是红6军团、红10军团和红军西路军等。
1934年7月23日，中共中央、中革军委发布《给六军团及湘赣军区的训令》中提出：决定红六军团转移到湖南中部创立新苏区。“弼时同志及部分的党政干部应准备随军行动，弼时即为中央代表，并与萧克、王震3人组成六军团的军政委员会，弼时为主席”。这应是目前最早的关于设立军政委员会的历史文献记载。同一时期，党还在其他红军军团设立了军政委员会。1934年11月，中国工农红军北上抗日先遣队到达闽浙赣苏区，与方志敏领导的红10军合编为红10军团。为了统一领导红10军团与创造浙皖赣边新苏区，中央军区决定以方志敏、刘畴西、乐少华、聂洪钧和刘英五人组成红10军团军政委员会，以方志敏为主席。1936年11月11日，为了保证红军西征部队党政军的统一组织领导，中共中央及中革军委决定成立西路军军政委员会，由陈昌浩、徐向前、曾传六、李卓然、李特(以上五人为常委)、熊国炳、杨克明、王树声、李先念、陈海松、郑义斋等11人组成，陈昌浩任军政委员会主席，徐向前任副主席。从上述军政委员会的成立情况看，一般是在远离中央领导且独立开设新苏区的红军主力部队中设立的。从这一时期军政委员会的人员组成看，成员包括部队首长及其副职者等，主席一般由政治委员（或中央代表）担任。由于当时红军部队实行的是政治委员制度，政治委员对红军行动拥有最终决定权，故而政治委员在军政委员会的决策中起着举足轻重的作用。
不过，有的军政委员会的设立并没有经过中共中央。红军主力长征后，红10军团军政委员会的成立就是由留守中央苏区的中央军区决定的。闽西的红军部队与中央失去联系后，根据红8团、红9团在敌后开展斗争的经验，由闽西的同志提议，后经留守的中央分局批准，成立军队与地方党政机关合组的闽西南军政委员会，主席张鼎丞。军政委员会制度在中共领导的红军部队中并不具有普遍性，中共在红军部队中主要是实行政治委员制度。
◆西路军军政委员会成员。
作为领导机构，军政委员会还具有团结改造友军的作用。西安事变后，中共与张学良、杨虎城商定红军与东北军、十七路军组成西北抗日援绥联军军政委员会，以张学良、杨虎城、朱德三人为主席团，张为主席，杨、朱为副主席。尽管因西安事变的和平解决及张、杨的被黜，联军军政委员会没有发挥其应有的作用，但这种功能在以后改造国民党起义部队中得到运用。
全民族抗战时期的军政委员会
全民族抗战时期，中共中央决定在红军改编后的部队中设立军政委员会，以集体领导的方式来代替政治委员制度。同时，在开辟抗日根据地的过程中，八路军、新四军与地方党政部门共同组建的军政委员会，则成为统一领导抗日根据地党政军民全面工作的最高领导机构。
在红军主力改编八路军、新四军之前，1937年六七月间，《中共中央关于红军中党及政治机关在新阶段的组织的决定》颁布，提出“为适应新的条件的变更，确定红军中实行单一首长制，以政治部主任为其政治的助手。同时为健全党的组织，以集体的领导方式来代替政治委员制度，故在师以上及独立行动之部队则组织军政委员会”。这里的“师”应是指红军主力改编为国民革命军的师。之前的3月，国共谈判已达成一致，红军主力改编为国民革命军3个师6个旅。
8月1日，《中央组织部关于改编后党及政治机关的组织的决定》进一步明确军政委员会的性质及职能，考虑到当时抗日统一战线的特殊环境，规定“军政委员会是党的秘密组织，它指导全部的军事和政治及党的工作，并向上级军政委员会或中央负责，由该部之首长及其副者和政治部主任等五人组织之”。
8月下旬，中共中央召开洛川会议，决定组成中共中央革命军事委员会（中央军委)，毛泽东任书记（主席），周恩来、朱德任副书记（副主席）。8月29日，《中央关于前方设军委分会及军政委员会的决定》颁布，在军队前方设党的军委分会(1941年4月后改称华北军分会)，以朱德、彭德怀、任弼时、张浩、林彪、聂荣臻、贺龙、刘伯承、关向应等9人组成，朱德为书记，彭德怀为副书记，受中央军委统辖。八路军3个师分别成立了军政委员会。第115师由林彪任书记，第120师由贺龙任书记，第129师由刘伯承任书记。各师军政委员会均受前方军委分会统辖。
军政委员会是在八路军各师的秘密组织和最高领导机关，实行集体领导与单一首长相结合的领导体制。军政委员会的书记（或主席)由部队首长担任，实行单一首长负责制。单一首长对军政委员会的决定不同意时，则由上级军政委员会或中央解决，但在解决前仍须执行军政委员会的决定。1937年10月，中央军委决定恢复政治委员和政治部制度，主要负责党的工作和政治工作。
在开辟抗日根据地的过程中，八路军、新四军与地方党政组织共同组建了一些军政委员会。如：1938年3月成立的以黄克诚为书记的太南军政委员会；1939年2月成立的以贺龙为书记的冀中军政委员会，以萧克为书记的冀热察军政委员会，3月成立的以罗荣桓为书记的鲁西军政委员会，8月成立的以邓小平为书记的太北（后改称太行）军政委员会，以朱瑞为书记的山东军政委员会等等。这些军政委员会已经不再是原来八路军、新四军主力部队中单纯管理军队事务性质的军政委员会，而是统一领导抗日根据地党政军民全面工作的最高领导机构。
1941年2月7日，中央军委颁发了《军政委员会条例》，进一步明确规定在军、师、旅、团及纵队、支队、军区、分区等成立军政委员会，作为各级部队的集体领导机关，领导部队的军事、政治和党的工作。各级军政委员会，“由司令员、政委、政治部主任、参谋长等主要负责人组成”。4月，新四军经中央军委批准组成了各师军政委员会：第1师由刘炎任书记，第2师由张云逸任书记，第3师由黄克诚任书记，第4师由彭雪枫任书记，第5师由李先念任书记，第6师由谭震林任书记，第7师由曾希圣任书记。新四军军部，因有华中军分会，未再设军政委员会。这一时期的军政委员会向下延伸到团、支队和分区以上的部队。《军政委员会条例》还规定，以前在抗日根据地军队与地方党政合组的军政委员会，一律改名为军政党委员会，以资区别。以后一些地方又改称为党政军委员会。
◆1942年“九一决定”。
抗日战争中后期，在强调党的一元化领导的背景下，各抗日根据地军地共同组建的军政委员会逐渐由党的委员会取代。1942年9月1日，中共中央发布《关于统一抗日根据地的领导及调整各组织间关系的决定》(即“九一决定”)，明确指出：“党是无产阶级的先锋队和无产阶级组织的最高形式，他应该领导一切其他组织，如军队、政府与民众团体。”“根据地领导的统一与一元化，应当表现在每个根据地有一个统一的领导一切的党的委员会(中央局、分局、区党委、地委)。”决定明确规定“取消过去各地党政军委员会”。从此，党委不仅领导地方党，而且成为统一领导一个地区党政军民的最高领导机关了。此后，军队中的军政委员会成为各同级党委(中央局、分局、区党委、地委)一个部门，与其他部门(如组织部、宣传部)有平等的权利和义务，但与其他委员会和其他部门不同的是军政委员会仍保持其上下级直接领导和隶属关系。
根据“九一决定”精神，各抗日根据地党政军委员会（当时仍有称军政党委员会和军政委员会的根据地）陆续取消，确定中共中央代表机关(中央局、分局)及各级党委为各地区党、政、军、民组织的最高领导机关，实行一元化领导。但八路军、新四军主力部队内的军政委员会改设为党委会的时间则比较晚。1947年2月，中共中央发出《关于在军队中组织党委会的指示》，要求在人民军队内部普遍建立党委会。随后，全军团以上各级党委会普遍恢复、建立健全起来，抗日战争期间的军政委员会制度逐步被党委制所代替。
新中国各大行政区的军政委员会
新中国成立初期，中共在西北、华东、中南、西南等新解放区设置军政委员会作为过渡性的政权机关，并吸收大量的国民党爱国军政人员、民主党派人士参与其中，使之成为在中共领导下的具有广泛社会基础的人民民主统一战线性质的政权组织形式。
解放战争后期，中共中央和毛泽东就考虑在新解放地区设立军政委员会，作为人民政府委员会成立之前的过渡机构。1949年6月，毛泽东在给当时在湖南主持军政工作的程潜的电报中，提出要在湖南设立由程潜领导的“中国国民党湖南人民临时军政委员会”临时机构。8月6日，毛泽东致电华中局，明确提出“在将来接收省政府及改编军队时，……其办法为组织湖南军政委员会，由两方面的人成立，以程潜为主席，以我们的人为副主席，湖南省政府亦照此方式组织，成立统一战线的临时过渡机构”。按照毛泽东指示，湖南和平解放后，成立了湖南人民军政委员会。9月19日，绥远和平解放，绥远军政委员会成立，傅作义任主席，高克林、乌兰夫等任副主席。之后，军政委员会正式确立为新解放区的政权组织形式。
随着人民解放战争的胜利发展，解放区的范围不断扩大，原来被分割的各解放区政权亦随之壮大和统一。不过，新中国成立时，尚未解放的地区除台湾省外，还有不少地区。新中国境内既有老根据地，又有新解放区，还有军事行动仍在进行的地区，而且新解放的广大地区的各级地方政权尚未建立。鉴于全国军事、政治发展不平衡的态势，中央人民政府成立后，中共中央和毛泽东拟以军政委员会作为大解放区过渡性的政权组织形式。
早在1949年9月26日，毛泽东在关于解决新疆问题致彭德怀电中就提出，要在原陕甘宁边区政府的基础上成立西北军政委员会，彭德怀为主任，习仲勋、张治中为副主任。10月31日，毛泽东在给林彪等的电报中指出：“华中须准备成立以我党为中心的统一战线的军政委员会，以为管辖六省(指河南、湖北、湖南、江西、广东、广西6个省)军事政治财经文化等项工作的过渡时期的最高权力机关。”11月6日，中共中央致电华东局提出，暂时不建立华东人民政府而建立华东军政委员会以为过渡时期的政权机关，并指出：“建立此项华东临时政权机关的时机业已成熟了。”
◆1952年12月，西南军政委员会第四次全体会议与会者合影。
新中国成立初期，中共面临的任务千头万绪，全国各地的情况千差万别。在这种情况下，建立一个具有较大权力的政权机构，并能代表中央人民政府独立处理一个大行政区范围内的各种事宜，具体贯彻中央人民政府统一的方针和政策是十分必要的。
1949年12月2日，中央人民政府委员会第4次会议讨论并通过了政务院提议的西北、华东、中南、西南军政委员会主要负责人员的任命名单。分别是：西北军政委员会主席彭德怀，副主席为习仲勋、张治中、赵寿山；华东军政委员会主席饶漱石，副主席为曾山、粟裕、马寅初、颜惠庆；中南军政委员会主席林彪，副主席为邓子恢、叶剑英、程潜、张难先；西南军政委员会主席刘伯承，副主席为贺龙、邓小平、熊克武、龙云、刘文辉、王维舟。在军政委员会的人员组成上，中共中央和毛泽东非常注意吸纳党内党外重要人物特别是国民党爱国军政人员和民主党派人士参与政权，并要求军政委员会成员构成为“党员占半数多一点，党外民主人士占比较少数”，从而使各方面的人士均为新政权服务。
12月16日，政务院第11次政务会议通过了《大行政区人民政府委员会组织通则》。规定大行政区军政委员会既是“各该区所辖省(市)高一级的地方政权机关”，又是“中央人民政府政务院领导地方政府工作的代表机关”。与大行政区人民政府委员会不同的是，大行政区军政委员会是人民政府委员会成立之前军事管制时期的过渡机构，代行人民政府委员会的职权，无须经民主选举而直接由中央人民政府任命组成，而人民政府委员会则须经过一定的民主程序选举产生。凡关系大行政区的军、政、党、后勤等一切工作，军政委员会“均可讨论决定”，并拥有“批准干部之升任与调动”之权。
新中国成立之初，全国共分为六个大行政区，即东北、华北、华东、西北、中南、西南。实际上设立大行政区一级政权机构只有五个，即东北人民政府和西北、华东、中南、西南各军政委员会。其中华北大行政区未设立一级政权机构，这是因为华北的情况与其他五大行政区不同。华北人民政府已于1949年10月撤销，其所辖地区归中央直属，另在政务院下设中央人民政府华北事务部。所以，在12月中央人民政府委员会第四次会议上只任命了五个大行政区领导人。1952年11月15日，中央人民政府委员会第十九次会议通过，将大行政区人民政府（军政委员会）一律改为行政委员会，作为代表中央人民政府在各地区进行领导与监督地方政府的机关。
另外，新中国成立初期，中共还在被改编的国民党军队中设立了军政委员会，以利于团结和改造起义部队。1950年 7月12日，毛泽东在致中南、西南、西北中央局等电报中指出：“在起义部队中的领导机关应为军政委员会及军政组制度，不如主力一样为党委制，以便吸引起义将领参加一起工作，利于团结和改造部队。”10月28日，中央军委总政治部发出指示，要求“各军区所属部队中凡有较多起义军官参加的军队，在团以上各级均可组织军政委员会。”根据这些决定，中共在国民党改编的部队中普遍设立了军、师、团级军政委员会，以利于团结和改造起义部队。如解放军第23兵团由绥远起义的国民党军改编而成，兵团军政委员会主席董其武、副主席高克林。待团结和改造起义部队告一段落后，所设的军政委员会先后被撤销。
参考书目：
1、 《军队政治工作历史资料第二册》 解放军战士出版社
2、 《任弼时年谱1904-1950》中央文献出版社
3、 《中国人民解放军军史第1-6卷》军事科学出版社
4、《毛泽东年谱1893-1949下卷》中央文献出版社 1993年
5、《当代中国军队的政治工作上、下册》当代中国出版社 1994年
6、《中国共产党军队政治工作七十年史 1-4卷》解放军出版社 1991年
7、《新四军战史》 解放军出版社 2000年
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