导语

自国务院《物业管理条例》和《物权法》颁布以来，业主大会就成为业主自治的核心制度。业主委员会作为业主大会的常设执行机构，代表全体业主落实业主大会意志、对外开展工作，属于业主自治的重要平台。实践中，业主大会成立、业委会选举往往旷日持久，涉及诸多协调、沟通、通知等细节工作，而最后一道门槛则是业委会备案。本文围绕业委会备案制度及备案撤销之诉，根据法律法规及有关司法实践经验，做如下梳理。

一、业委会备案意味着什么？

国务院《物业管理条例》第十六条第一款规定：“业主委员会应当自选举产生之日起30日内，向物业所在地的区、县人民政府房地产行政主管部门和街道办事处、乡镇人民政府备案。”住建部《业主大会和业主委员会指导规则》第三十四条规定：“业主委员会办理备案手续后，可持备案证明向公安机关申请刻制业主大会印章和业主委员会印章。业主委员会任期内，备案内容发生变更的，业主委员会应当自变更之日起30日内将变更内容书面报告备案部门。”可见，业委会备案是刻制印章的前提，刻章则是对外开展工作的前提。通俗地说，备案是万里长征的最后一步，也是新长征的第一步。

备案从字面意义上来看，指的是记录在案、以备核查。所以就有人望文生义，认为备案行为本身只是一个告知、业委会备案通过只是形式审查。这一理解，已经被司法实践所明确否定。以如皋市某业主委员会诉如皋市城市管理局不履行法定职责一案为例，该案先后由经南通开发区法院一审、南通中院二审、江苏高院再审，上下三级法院一致认为：业委会备案登记是其对刻章、对外开展工作的前提，物业管理行政主管部门对业主委员会办理备案手续应作实质审查，该备案行为是物业管理行政主管部门对业主委员会是否依法成立、是否具备主体资格等一系列事实及法定要件的确认，属于具有监督性、准许可行的行政备案行为。概言之，业委会备案名为备案，但因其关系到业主自治的合法性，实质上更接近行政许可。因此，业委会应当依法申请备案、负责备案的行政部门应作实质审查。

二、如果备案审查不到位，

将面临什么法律后果？

既然是实质审查，那么审查的标准是什么？国务院《物业管理条例》未作规定，由各省《物业管理条例》细化。例如，江苏省《物业管理条例》第二十二条规定：“业主委员会应当自选举产生之日起三十日内，持下列材料向物业所在地的县（市、区）物业管理行政主管部门和街道办事处（乡镇人民政府）备案：（一）业主委员会备案申请书；（二）业主委员会成员名单；（三）业主大会议事规则和管理规约；（四）业主大会会议记录；（五）其他应当提供的材料。”前述材料是否齐备、是否符合法定流程和选举比例等，是备案审查的重点。

实践中，普遍存在着行政机关直接或通过居委会全程指导业主大会成立、业委会选举的情况，其主要考虑是提高工作效率，用行政权威背书，帮助广大业主克服人多口杂、人心不齐的客观困难。但是这样一来，就不可避免地出现了行政机关既当运动员、又当裁判员的局面，业委会备案审查流于形式。

一旦出现业主大会成立、业委会选举过程中损害部分业主合法权益的情况，有心的业主就会要求查阅业委会备案材料、检索其中的违法违规之处，进而提起业委会备案撤销之诉，或通过行政复议，或通过行政诉讼。如业委会备案审查不到位、备案撤销之诉最终获得支持，则业委会备案将被撤销、公章将被收缴，业委会的主体即告消灭，前期所有的工作将归零，不得不一切从头再来，其对外签署的合同等也将面临无效的后果。

三、业委会备案撤销之诉

有没有可能被滥用？

成立业主大会、选举业委会有多周折，有过具体操盘经验的人最有发言权，其中辛苦不足为外人道。如果少数业主一纸诉状递过去，好不容易成立的业主大会、业委会就要推倒重来，那么这显然是对公共资源的巨大浪费，因此，最高院以司法解释的形式对原告诉讼主体资格作了限制。《最高院关于行政诉讼法的解释》第十八条规定：“业主委员会对于行政机关作出的涉及业主共有利益的行政行为，可以自己的名义提起诉讼。业主委员会不起诉的，专有部分占建筑物总面积过半数或者占总户数过半数的业主可以提起诉讼。”行政复议的申请人主体资格审查，同样按照该解释执行。

通俗地说，要想发起业委会备案撤销之诉，行政诉讼的原告或行政复议的申请人要么是专有面积过半的大业主，要么是户数过半的多数业主。这一审查标准，无论是出于案多人少的巨大压力，还是程序先于实体的基本规则，司法实践中往往对主体资格从严、优先审查。也就是说被滥用的可能很小。

反过来说，如果符合法定条件的大业主或多数业主能够站出来维权，法律同样赋予了相应的救济路径。

四、司法审查所关注的具体问题列举

如果符合前述诉讼主体资格，进入行政复议或行政诉讼程序后，则将面临司法的实体合法性审查。结合司法实践代表性案例和代理经验，以下做不穷尽列举：

（1）小区是否进行物业管理区域划分备案？一个物业管理区域成立一个业主大会，一个业主大会选举一个业主委员会。物业管理区域确定并备案，才能确定业主大会、业委会所代表的小区范围。需要说明的是，实践中，小区的天然四至界限未必与物业管理区域完全一致，应以职能部门备案记载为准。

（2）小区是否符合业主大会成立的两项法定条件之一？例如，《江苏省物业管理条例》第十三条规定：“符合下列条件之一的，应当召开首次业主大会或者业主代表大会（以下统称业主大会）会议：（一）物业管理区域内房屋出售并交付使用的建筑面积达到百分之五十以上的；（二）物业管理区域内业主已入住户数的比例达到百分之五十以上的。”

（3）选举过程是否符合《民法典》第二百七十八条规定的“双过三分之二参与”“双过半通过”标准？这里“三分之二”指的是专有面积和户数超过总面积和总户数的三分之二，“过半”指的是专有面积和户数超过参与业主和户数的一半。

（4）业委会备案材料是否完整？例如，江苏地区的业委会备案材料是否符合江苏省《物业管理条例》第二十二条所列举的四大类？

考虑到客观存在的基层行政管理能力和业主权利意识和规则意识等，虽然业主自治的理念提出由来已久，但实践中程序合法、实体合法，并能经得起司法审查的业委会备案可谓寥若晨星。同时，越来越多地包括业委会备撤销之诉、业委会决议撤销之诉等多种类型反对意见表达，也在反向督促业主自治事业依法开展、基层行政机关依法行政。所谓“徒法不足以自行”，良法善治也正是在一个个的司法实践中春风化雨、渐入人心。

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