网上有一些说法,中国如果实行省直管县,裁撤地级市这一级的行政建制,把三级行政区划调整为二级行政区划,就能够节约很多行政成本。
今天,我们就以历朝历代行政区划的历史经验为依据,来探讨这个问题。
中国实行郡县制有两千多历史了,我们就从第一个大一统王朝,秦朝说起。
秦朝实行郡县制,境内没有封国。秦始皇初设了36个郡,后来陆续增加,历史学家已经考证出了有48个郡之多,有可能还会增加。秦朝的县,现在确认的有1200个左右。
秦朝是标准的郡县二级管理,郡守由皇帝直接任免,50个左右大的郡管1200县,一个郡一般管理10-20个县。这种两级管理,看来比较合理,但是却不足以说明问题。因为公元前221年,秦始皇统一六国,公元前207年就灭亡,只存在15年时间,还不足够说明是否合理,不能保证以后会不会有变数。
我们还要考虑一个历史因素,秦朝的疆域面积只有350多万平方公里。现在的东北,西北,西南,再加上海南和港澳台等地区,都没有纳入正式管控。
而且,秦朝的郡主要依据开发程度即人口多少而设置,越往南,郡的数量越少。比如,最后征服的两广地区加上越南北部,只设了三个郡;今湖南省只设了两个郡;今江西省和福建省,都只设了一个郡;而北方的郡则密密麻麻,有些郡管辖的范围仅相当于现在的两三个地级市,甚至是一个地级市。
因此,与其说秦朝是实行“省管县”体制,不如说是实行“市管县”体制。
秦朝管理县最多的一个郡,首推直属中央的内史,即咸阳周边的京畿地区,有41个县,这是特例,相当于特别行政区。而在地方,管理县的最多的郡当属于东郡,管理28个县,其次是淮阳郡,管理27个县。秦朝的大部分郡管理的县都在20个以下,一般都是十几个。比较“蛮荒”地区,如岭南的三个郡和辽东郡,只管理两三个县,最少的闽中郡,只管理一个县。
所以,按照秦朝的做法,县的上一级单位,管理的县都不能超过30个,否则会管理不过来。
我们也可以拿现代社会作例子,一个公司也好,一个单位也好,很少有总部直接管辖30个以上的分支机构的,一旦超过这个数,就要分成大部门或者区域进行授权管理。道理很简单,负责人无法了解透和彻底掌控这么多分支机构负责人。
我们接着往下说。
到了汉朝,实行郡县制和分封制并存的体制,实质上还是两级管理:郡(王国),管理县(侯国)。汉初事情不多,还可以正常运转。时间一久,朝廷就觉得对地方的掌控不够,于是,汉武帝即位后,将全国划分为十三州部,每州为一个监察区,设置刺史一人,负责监察所在州部的郡和封国。
这个刺史的作用,主要就是监察州部内各个郡的官员是否有不法行为。刺史并没有固定的办公场所,他们的工作就是每年在自己负责的区域内不断巡视,监察不法行为,并不管理具体行政事务。刺史的俸禄才500石,郡守都有2000石,品级比刺史高的多。因此,这十三州部只能说是“省”的雏形。
不过,从刺史部的设立,我们可以看出,两级管理,确实有点吃力了。
隋朝时间短,我们照样可以忽略不计。
我们再来说说唐朝。
唐朝把郡改为州,实行州县两级。与秦朝相比,唐朝的县只增加300多个,州的数量却狂飙了。
以贞观十四年(640年)为例,全国共设360州(府),下辖1557县。我们现在才293个地级市,唐朝的州(府)比我们现在的地级市还多,平均一个州(府)才管4.3个县,比现在地级市还少。
皇帝直管360个州(府),他怎么管的过来?恐怕连名字都记不住。于是,贞观年间,李世民就把全国划成十个道,唐玄宗时期,又增加到十五个道,到了唐肃宗时期,增加到了四十四道了。
道的权责也逐步加强,道的主官微采访处置使,有了固定治所,除了监察以外,还是相当的人事权。所以唐朝的道已经有了一级行政机构的摸样。但是,因为边境的采访使多由管军的节度使兼任,节度使又兼任了管财的支度使,最终酿成了安史之乱和藩镇割据。
唐朝,已经有明显的“道——州——县”三级管理的倾向。
(宋朝行政区划)
我们再来说说宋朝。
宋朝最开始也是实行“州(府、军、监)——县(军、监)”二级制。做一个说明,宋朝的州一级行政单位有四种:府、州、军、监;县一级行政单位有三种:县、军、监,其中,军一般为军事要冲或者治安复杂之地,而监主要是矿区。
到了后来,朝廷发现,两级制太分散了,管不过来,开始设“路”。北宋设二十三路,路设安抚使司、转运使司、提点刑狱司、提举常平司的官员,已经有相当的行政职能了。有些路的辖区,已经基本和现在的省重合了,如福建路,江西路,广南东路等。
明清两朝,省(布政使司)——府(州)——县,这三级行政区域管理基本成型了,非常成熟了。我们现在的行政区划,也基本上在这个时期定型了。
有意思是,到了民国,偏偏不信邪,重新试验了一下“省直管县”两级管理制度。比如,湖南于1922年,撤销了中间的“道”,实行省直管县两级管理体制,十年之后,又纷纷设立行政督察区,改回了三级管理。
纵观历史,“省——市——县”三级管理体制是在历史实践中慢慢形成的,有一定的科学性。目前,我国的一个省,管理的县都在100个左右,如果省直管县,难度太大。
那么拆省,实行小省制,一个省管30-50个县是否可行?小省管县没问题,但是省的数量又会剧增。如果出现100个省,恐怕省上面又要设大区了,如华东区,华南区等等,由一个区来管几个省,这样又变成三级管理,就没有意义了。
所以现在的行政区划,是比较合理的,没有必要随意改动。