图片来源：Solar Power Portal

摘要：

光伏行业不仅过了此前的粗放发展的阶段，以“农光互补”作为“障眼法”的把戏，也渐渐被识破。

撰文 | Shushu

编辑 | Tang

→这是《环球零碳》的第1017篇原创

最近，央视《财经调查》接到群众举报，在湖北的产粮大县，2019年耗资800多万元建起高标准农田，2年后就被光伏电站侵占。

据村民反映，这些项目一开始是以农光互补名义推出，即在搞光伏的同时，还会配套农业种植，但实际情况却是只见光伏，不见农业。

一时间，“光伏非法占用耕地”，“农光互补是骗局”等舆论再起。

一直以来，板上发电、板下种植，一块土地长出两份收入的“光伏农业”，被视为同时解决食物、能源、气候、乡村发展等问题的多赢答案。

因此，过去十多年间，光伏农业在中国实现了指数级的增长规模：从2011年仅有两个项目并网，到2021年已有四百多个拟建或已并网项目遍布全国，装机量超过40GW。

然而近两年，越来越多像湖北这样的光伏项目被曝出，不仅占用原本的农田，还导致农业低产或撂荒，有走偏、变味的嫌疑。

村民反映，光伏农业项目，一亩田稻谷就收300斤，收益很低，同样是这亩田以前都是一千四五百斤。

“食通社”曾调研山东某地，在1000多亩的耕地上建起460个光伏大棚，每年稳定产电上网6000万度，然而只有极少几个大棚被租给村民养家禽或储物，其余全部闲置。

所以，光伏美其名曰绿色发展，实则掠夺土地？

来源：央视财经

这背后，是粮食生产用地和光伏设备占地之间的矛盾。

早年间（2013年），光伏电站以集中式为主，分布在西部大面积荒地上，比如戈壁滩。原则上，政策是非常鼓励利用荒地、荒山、荒坡等地建设光伏项目，这符合土地高效利用原则。

但是，由于消纳不足和输电障碍，在西部荒漠地区建光伏电站并没有得到快速发展，反而出现了“弃光”现象，尤其是新疆和甘肃，曾经的弃光率分别达到了33%和32%。

所以，光伏企业纷纷带着希望看向中部、东部负荷比较高的地区。

当时，不少地方对分布式光伏项目的支持力度极大，不仅补贴项目的土地流转费用，还补贴每度电0.5元-1元左右。

在如此大的补贴之下，哪怕遇到再大的土地问题，光伏企业依然“勇往直前”。光伏发展，必须要土地。

据了解，甚至有一些企业开始不择手段，包括贿赂村镇机构，在收获时节拔掉庄稼、任荒草生长，好将耕地包装成弃田，让光伏项目得以通过审批。期间，强迫村民签订土地租赁合同、直接强占土地的事件也常常发生。

例如，河北省石家庄市行唐县就有村民举报，一些不明身份的外地人强行占用村民的家庭承包地改光伏，将两个村庄的上百亩麦田铲平。

图说：村民与光伏公司发生冲突 来源：网络

在这样“狂飙”之下，“国土三调”发现，最近这10年间，我国耕地减少1.13亿亩，人均耕地面积只有1.36亩，不足世界平均水平的40%。

其中一部分就是光伏电站在中部、东部地区的空间扩张导致耕地减少。

李仲玢等学者研究数据显示，仅2017年一年，中国粮食主产区——华北平原就新建了约100平方千米光伏板，超过北京市东城区和西城区土地面积之和。

于是，国家开始集中调查占用耕地的光伏项目，例如，2023年河北省石家庄市就曾被发现光伏用地违法违规占用耕地4520.84亩。

一时间，无论是存量项目还是新增项目，光伏用地的合规性被推上风口浪尖。

来源：央视财经

不过，对于光伏项目是否违法用地，不少光伏从业人员坚称，土地手续毫无问题。

例如央视曝光的湖北光伏项目，光伏项目工作人员称，他们占用的并非基本农田。当地国土资源部门工作人员也一口咬定光伏项目占用的不是基本农田。

这到底是怎么回事？

“环球零碳”向某地自然资源部门了解到，该事件中的基本农田可能已被调整。在一个地方的基本农田总数不变下，把别的地方调成基本农田来置换光伏所占用的地块。但是，基本农田一般是不能随意置换，该地可能采用了某种方法。

一位长期在湖北负责新能源项目的从业人员向“光伏們”表示，这个地块以前确实是基本农田，但是后续主管部门已经报批将该地块调整置换，但老百姓手中的土地承包证明的土地性质可能还未及时更新。

自2017年以来，国家发布一系列政策收紧光伏项目对耕地的占用。从企业可以占用耕地做“农光互补”项目到不得占用耕地和林地。

与此同时，国土三调的印发，部分“二调”中的可利用土地变成了耕地甚至基本农田。

面对政策变化，光伏企业也表示，用地风险越来越大，电站建设之初，项目所在位置还是一片荒地，为明确土地性质问题，公司通过多种渠道多次向主管部门提交用地申请，但均未得到答复。结果电站建好后，荒地又变成农田，最终只能拆除。

这类事件在2023年以来屡见不鲜。据悉，已经有多个央国企光伏项目发起了电站拆除的招标公告，拆除原因均为违规占地，其中个别项目拆除规模高达6万千瓦。

光伏行业不仅过了此前的粗放发展的阶段，以“农光互补”作为“障眼法”的把戏，也渐渐被识破。

与湖北光伏项目相似，很多以“农光互补”为噱头的项目其实都只有光，没有农，这都违反了“以农为主，以光为辅”的基本原则。

据不完全统计，山东、河北、海南、内蒙古等省份开展“农光互补”类项目土地核查工作中，处罚多起只剩“光”没有“农”的项目，并发布相关文件严禁只光不农的现象。

例如，某地光伏项目最初声称每年计划发电量超过1亿度、棚内种植7万吨蘑菇、饲养15万只鹅、为当地提供稳定就业岗位500多个。但由于设计缺陷，冬季棚内温度不足，无法种植蘑菇及养鹅，造成绝大多数大棚空置。

这其中的原因很简单。光伏企业只是为了拿到光伏指标并网发电，农业并不是这些企业的重点和优势，一旦不能可持续盈利，农业这部分就干脆不干了。

然而，即使不干农业，现在光伏项目也并没有想象中的“大赚”。

没了补贴，电价便宜加上限电，光伏项目效益并不理想。更蹊跷的地方在于，像湖北光伏项目，即便有的一期发电项目运行情况并不理想，但二期、三期却依然在筹备中。

不禁令人产生疑问，这些看似“繁荣”的光伏发电产业，既然效益不理想，又冒着占用耕地的风险，为何还有人要冲进去？未来该如何发展？

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参考资料：

[1]https://guancha.gmw.cn/2024-03/25/content_37224306.htm

[2]https://m.huxiu.com/article/2353359.html

[3]410亩农地荒废！为了电站不择手段！政策收紧下，农光何以互补？

[4]央视“点名”光伏用地违规，企业：手续合法合规，问题出在哪？

[5]光伏扩产遭用地收紧，很多项目停滞，企业将被拖垮

[6]双碳研究丨“农光互补”项目涉及的法律问题研究

[7]中国新毁林调查||浙江金华：盖住一座“荒山”，居然是“农光互补”？

[8]耗资超800万高标准农田变光伏电站，警惕“农光”双重失守

[9]https://mp.weixin.qq.com/s/WzWPkhBS_j9HKRgz5zpB9A

[10]央视曝光！千亩农田改建光伏电站上热搜，多地开始“翻旧账”（附：光伏用地风险如何规避）

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