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山东问题是中国参加华盛顿会议的关键性问题。自巴黎和会后，日本政府曾于1920年1月24日通知北洋政府，表示愿意与中国直接交涉，解决争执。

1、山东问题

北洋政府迟至5月22日始复文称：

中国因未签对德和约，不能根据该约与日本直接交涉。且中国全体人民对这一问题均抱敌视态度，是以此时不便作答，惟中国人民与政府甚盼日本早日撤退在山东省境内之驻军，使胶济铁路恢复战前之状态。

驻京日使小幡于6月14再致复文，催促开议山东问题交涉，谓中国政府早已正式承认战后对德国在山东权利之任何处置，此种处置已在凡尔赛和约中规定，至于日本在山东之驻军，其撤退问题应与全部山东问题同时解决。北洋政府以其缺乏诚意，遂置不答。

1921年9月7日，日本政府以太平洋会议即将召开，重新照会北洋政府外交部，提出直接交涉山东问题，并附处置大纲九点。

大纲虽将胶州湾归还中国，但要求山东铁路及附属矿山，作为中日合办组织。

10月5日，徐世昌请外交部按吴佩孚意见备文答复，拒绝直接交涉，并逐条驳斥其对山东问题的处置大纲。10月19日，日本公使又发照会，再次要求直接交涉鲁案。11月3日，北洋政府外交部再次回复拒绝。

山东问题既然为中日之间重要争执，华盛顿会议不得不设法解决。但日本坚决反对将山东问题列于会议中讨论，以免英、美干涉；英国因受签订凡尔赛和约的牵制，也不愿在会议中讨论山东问题；美国虽然不受凡尔赛和约的束缚，但深知曾经签订和约的与会六国必将在会议中继续维护该约中有关山东问题的规定，恐将引起会议决裂，也不主张将山东问题在会议中讨论。

英、美代表向中日两国代表建议愿出任调停，美英两国各派两人参加。这样一来，既迁就日本把会谈与华府会议分开的建议，又兼顾了中国坚决反对直接对话的立场。

有鉴于此，中国代表不仅迟迟未将山东问题提出，且于11月14日电告北洋政府：

“观察重要各国代表态度及藉询洋顾问意见，似如大部来电所言，在会提出，难望他国相助，政府如拟会外解决，宜从速决定进行。”

于是，外交部决定由拒绝直接交涉转趋而为会外解决，并针对日本两次节略，制定了八条对策：

(1)胶州湾租借地及中立地带，完全交还中国。

(2)中国政府将胶州湾全部，自行开作商埠，承认各国人民有居住及经营工商业之自由，并尊重德国人管理时代外人之既得权，但在日军占领期内外人取得之权利，应由中国另行查核办理。

(3)胶济铁路管理权，应完全归诸中国所有。该路之资产，由中日两国折半均分，其中日本所占半额，得由中国定期分年赎回。至沿路德国人已办矿山，可按照中国矿律办理。

(4)德国前在山东所有条约及合作上一切权利利益，日本均不为何等之要求。

(5)济顺、高徐两铁路之权利，日方均允抛弃。如中国欲利用外资建筑，得向各国适当投资机关商借。

(6)青岛海关，完全归还中国。

(7)租借地官有财产，应均交还中国。

(8)山东境内驻扎日军，克日赦退。所有铁路沿线警务，由中国迅派路警接管。

11月28日，北洋政府又提出山东问题交涉的四项先决宗旨：

(1)解决鲁案，纯从亲善起见，非认日本继承德国权利；(2)专就事实立论，与无论何项条约、协定，毫无牵涉；(3)如主张不能一致，保留用别种和平方法解决之自由；(4)本案文件，一律公开。

北洋政府的对策和宗旨同样立场坚定，问题关键突出。中国代表团正是基于这一态度，开始了“边缘”会谈。

2、中日的“边缘”会谈

中日会外谈判自1921年12月1日开始。经商定以谈判方式进行，无论结果是否达成协议，形式上均须提交大会。其谈判程序，先议易于解决者，再及于双方争执的困难问题。

12月5日，双方举行第三次会谈。日本代表在会上宣布放弃中德1898年条约中规定的用人、投资、供给物料等的优先权。事实上，由于中国对德宣战，中国早已不再承担中德条约所规定的任何义务，因此说日本这样做只不过是故作姿态罢了。

第三次会议讨论的中心是海关问题，这是仅次于铁路问题的复杂问题。日本代表币原表示希望中国收回海关后仍承认日语为海关的正式语言之一，并多用通晓日语的人。

中国代表拒绝了其要求，但同意日本商人致税务司的信件，可准许使用日文书写，并训令海关总税务司“于选用青岛海关适宜职员时，酌加考虑，俾于该海关任用规则范围内，兼顾青岛商务各种之需要”。

最终双方达成协议，中国收回了青岛海关权。

12月6日至9日，双方讨论了官产和公产问题。关于德国租借时和日本占领时获得或营造的一部分财产，日本要求索偿归还，中国则要求无偿归还，最终在英美代表调停下，决定日本不明提赔偿原测，中国也不追论海关津贴。

中国酌价付给日本占领时获得和建造财产的若干成。就官产问题，双方达成如下协定：规定道路、自来水、公园、卫生等设施在中国收回后，在管理和维持这些设备时，允许外侨预闻。

就青岛开埠问题规定：

(1)德国租借地日本占领期间，外人合法公道取得之物权，概尊重之。

(2)凡关于此项登记之法律上地位及效力问题，由中国日本合组委员会规定之。

12月13日，中日讨论铁路问题的谈判开始。日本一反长期以来将山东主权交还中国的论调，坚持胶济铁路由中日合办，只有在其他问题都解决后，日本才放弃合办要求。日本这一态度遭到中国代表的坚决反对，也引起了列席会议的英美代表的严重不满。

14日，日本提出三条赎路办法，经双方讨论，最后确定前两条为：

(1)山东问题议定后，日本于几个月内将青济干支路与附属财产商议清楚，其附属矿山另行计议。

(2)中国偿还5340余万金马克，即德人遗留铁路财产之估计。

此外，并偿还改良添置等费，而除去折旧。至码头货栈等，如经日本改良添置者，亦应偿还费用，亦除去折旧。以上由中、日合派委员会估计其改良添置之价值。至遇有争执时，再将前员判决一层，尚能商允。

日本提出的所谓第三条，主要是胶济铁路的管理问题。日本坚持在最初中德铁路协定的同样基础上解决胶济铁路，并于16日的讨论中，提出中国向日本银行界签订为期20年的贷款合同，在偿清贷款前，由日本银行界推荐日籍总工程师、车务长、会计长各一人，中方照聘。

日本之所以提出“合办”或借款赎路，其目的是长期控制胶济铁路，从而以青岛为基地将其侵略势力渗入整个山东乃至中国腹地。

对于日本的这一无理要求，中国代表团坚决反对。因为1918年中日密约并没有经过中国国会的批准，而且中国自拒绝签署凡尔赛条约以来也没有承认过允以该路让与日本。

因此，中国代表指出：

“中国准备偿还贷款，任何坚持让别国接受不需要的贷款都是不合情理。”“中国既不需要借款，也无须用钱的时候，日本似乎急于让中国充当日本的债务人。”

从而提出了自筹资金、现款赎路的主张，并拟定了一项自筹资金赎路的方案：

中国以现款存入第三国银行，分3期交清，不骋日籍技师；或者用中国国库券，分12年摊还，3年后得一次赎清，选聘日籍工程师一名。

然而就在此时，中国国内发生了内阁风潮，新上台的梁士诒在北京答应日驻华公使小幡“借款赎路自办”。这一消息传到华盛顿，使中国代表团处于十分尴尬的境地，谈判陷入僵局。

与此同时，中国国内已掀起了群众性反对借日款赎路的浪潮。美国为了自身的利益，也反对日本继续占领山东。

3、山东问题的“解决”

1922年1月18日，美国务卿休斯向日本代表币原提议：

中国付给日本以为期15年的国库券，5年后得一次赎清；任命日籍车务长、会计长各一名，受中国局长管辖，并迫使日本接受了这一提议。

但中国代表坚持车务长和会计长正职由华人担任，日人可任副职。为了使中国接受日本的让步方案，休斯、贝尔福声明“此项调停案，系最后之提议”，“无可变更，中国允则照办，不允即作罢论”。

25日，美国总统就胶济路用人问题存在的分歧也表示：

北洋政府在美日双重压力下，又鉴于华盛顿会议即将结束，山东问题不容拖延，只得于27日训令中国代表团接受英美调停，即行签字。

徐世昌认为：

“虽不能完全满足国人之望，但亦能为国人所接受。迨真相宣布后，国内明达，必能谅解。”

中日关于山东问题的会外谈判，自1921年12月1日起，至1922年2月4日中日双方签署《关于解决山东问题悬案条文》结束，前后共会谈36次。

《条文》内容主要包括：

日本将胶州德国旧租界地归还中国，中国付给日本53406，141万金马克相等价的国库券，日本将胶济铁路移交中国，中方选任日籍车务长一人；中国开放胶州德国旧租界地供外国人自由居住，经营工商业；淄川、坊子及金岭镇三矿由日本投资而不超华股的特许公司开采；日本军队撤出山东。

1922年2月6日，华盛顿会议通过并公布了《关于中国事件应适用各原则及政策之条约》，即“九国公约”或“华盛顿公约”。这个条约肯定了门户开放、机会均等的原则和中国在战争时期的中立地位。同日，华盛顿会议闭幕。

这次会议，在军备问题上决定了英美日三国海军吨位5：5：3的比例，在中国问题上国际共管的局面代替了一国独占的局面，在国际事务上英日同盟的局面转为英美合作的局面。

在华盛顿会议期间，北洋政府的行为体现了平等、开放的外交方针。

4、华盛顿会议对中国的意义

在山东问题上，北洋政府更表示了坚决收回主权的决心。

11月中旬，北洋政府拟定了六条解决山东问题的方案：

(1)日本交还继承在山东的一切权益；(2)胶州湾租借地连同租借地内官有财产完全交还中国；(3)青岛海关权交还中国；(4)胶济铁路由中国分期赎回，自行管理；(5)济顺、高徐两铁路之权利归还中国；(6)山东境内的日军全部撤退。

中国代表正是根据北洋政府的这一训令，同日本展开了长期的、艰苦的谈判，最终迫使日本将胶州租借地完全归还中国；青岛海关完全归中国管辖；德国在山东的优先权日本一律放弃；租借地内公产原属德国及中国者，无偿归还中国；胶济铁路沿线日军在3个月内撤尽，由中国军警接防；青岛海关守备队应于移交后30日内撤尽；青烟、青沪海底电缆，交还中国等等，从而解决了长期以来悬而未决的山东问题。

山东问题的谈判与解决，是中国代表团在华盛顿会议期间取得的一项重大成果，是中国外交史上取得的一个重大胜利。

历时8年的山东问题，终于因华盛顿会议“边缘”谈判而将“中日民四条约”、“中日山东问题换文”以及对德和约关于山东问题的条款统统推翻。

综观华盛顿会议结果，各项条约的基本点是朝着中国恢复主权的方向迈进，它迫使日本有条件地吐出一部分已吞下的“战利品”。如果说巴黎和会是中国收复主权的开始，那么华盛顿会议则是中国迈出收复主权并取得成果的坚实的一步，自由、平等、独立、开放的外交政策开始实行。

当然，在华盛顿会议上，北洋政府的外交也存在着妥协和失败的一面。由于当时的国际外交，唯强是视，咸以本国利益为重，无复伸张正义之可言。

“列国仅作壁上观，无助中国者…故遇讨论中国提案时，一国以有利害关系，起而反对，他国之微有关系者和之，其无关系者漠视之”。

致使中国所提租借地案、二十一条案毫无结果而终。

其他提案虽有相应的规定，却只是一纸空文。更为可悲的一点，是中国并没有完全收回山东主权。“以铁路产业及进款作抵”，“中国政府应选一日本人为车务长，并选任一日本人为会计长”的条文，使胶济铁路仍然在日本的控制下，为日本保留其在山东的势力留下可乘之隙。

同时，“中国政府亦声明将胶州德国旧租界地全部开为商埠，准外人在该区域内自由居住并经营工商业及其他合法职业”的条文，也使胶州湾由日本独占变成为各帝国主义共管的商埠。

这些都说明，“中国不富强，就无法做到真正地‘外争国权’，只能是列强利益天平上的一个砝码，把自己的国运寄托在别国的喜怒哀乐上，依赖英美外援及承受某些不合理的义务等方面，这是中国对外关系的特点和悲剧”。

（正文完）

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