中央金融工作会议召开后，中央金融工委在11月3日第一次见诸公开报道，中央金融委在11月20日第一次亮相，全国人大罕见地公开发布对金融工作、金融国有资产管理的审议意见。这些，与国家金融监管总局的机构改革落地一起，构成了一幅不同层面、不同方位落实中央金融工作会议精神的图景。

顶层设计清晰可见，一种新的发展格局、监管思维也浮出水面。一言以蔽之，监管新航标是“五大监管”，行业新愿景是“五篇大文章”。打一个比喻，以“五大监管”之箭，射“金融强国”之标的。

本文从这些消息透露的“干货”中，抓取关键词、诠释关键信息，描绘“五大监管”，即机构监管、功能监管、行为监管、穿透式监管、持续监管思路，及其所预示的未来新5年，保险业的轮回和破局。

01

机构监管进化：旧题新做，答案不同

“机构监管”一直是金融监管的主轴，更是微观审慎考虑的主要维度。核心工作按照对持牌机构的资格审批、检查处罚、监测评级、窗口指导展开。而功能监管、行为监管等理念，在理论上提出也就仅仅20多年的事。

所谓“强化机构监管”，就是分清每一类机构的市场定位，建立“上场踢球”资格和裁判“吹哨”“亮黄牌红牌”的系列规则，划定清晰的跑道，让市场机制来定优劣、决胜负。

预计今后几年，机构监管的主要看点：

保险资管，迎来发展新蓝图

本轮改革机构监管领域的最大变化，当属保险资管公司划转，由资管司归口监管各类资管机构。而财产险司、人身险司，变成从委托方的角度开展监管，着重点放在保险资产安全和资金流动性上。

这一调整影响深远。可预期的是，理财、保险资管、相关信托产品的市场规则有望趋向拉平。首先破局的是在销售资质、购买门槛上，一些没有多少实际意义的单项规定会逐步统一，在内控要求方面也会出现一致化势头。

三大类资管机构（信托、理财、保险资管规模分别在22万亿、27万亿、24万亿左右），体量上差别不大，话语权也不太悬殊，长远看，会形成统一的银行保险业资管机构，成为资管市场的有力竞争者，优势在于背靠的母体，是实力强大的资金方。

这对保险资管来说，是一个实实在在的好消息。这几年，由于市道低迷等原因，保险资管公司作为受托方，与保险公司投资部门之间存在角力，有的“母子关系”还比较紧张。资管业务在银行保险业内统一监管，头部保险资管公司可以朝着专业化、市场化的方向走，甚至实现股权多元化，不排除有的保险资管公司“解绑”关系，以更加独立的姿态参与资管市场。

这意味着，具有20年发展历史的保险资管业，迎来重塑和提升的新机遇。有能力的机构将度过青春期，“长大成人”，赢得更大的市场机会。保险资管将出现大分化、大分流。

监管评级，成为监管核心工具

现在，银行业按照全国性地方性机构、城市农村等不同“出身”实行定位监管，不符合定位的跨区域业务，都会要求到期收回或者转让。反观保险市场，目前还没有一家真正的区域性公司、专业性公司，这是保险业发展的最大缺失之一。

除了小众化的非银机构，银行业基本建立了分类型分类监管和评级制度。目前保险业仅有保险资管公司建立了评级制度，这一制度还没有体系化，更缺少约束力。预计保险集团公司、财产保险公司、人寿保险公司、养老保险公司等机构，将分门别类建立分类监管和评级制度。各类型机构的定位会更加明确，健康保险、养老保险公司进一步回归本位。

评级制度根据资本、资产、盈利、风险水平、机构定位和治理、管控能力，给出监管评价，并与机构和业务审批挂钩。分类评级之后，才谈得上对不同发展阶段、不同实力规模、不同管理水平的公司，匹配差异化的政策。

保险中介，迎来入骨入髓的整顿

本轮改革保险领域受冲击最大的，还是保险中介，整个保险中介市场预计面临新一轮的大清理、大整顿。

寿险业务经代渠道的管理还算规范，而财产保险特别是车险，估计会出现相当规模的萎缩。估计新的财产险监管司，出手就要考虑拿掉以开票走费用为主业的经代机构，让整个市场的真实手续费水平下降10%左右。

02

功能监管重构：各环节制度走向统一，促进公平竞争

不同机构的同一类事项，应该使用同一套规则，减少市场套利、监管套利，这是功能监管的主打课题。保险领域有以下看点。

市场入口，将会持续“封印”

严格新机构设立，避免市场供给过剩，成为监管的一种主导思路。未来很长一段时间，设立新的法人保险公司会更有难度。除了批准具有战略性、承担特殊任务的市场主体，预计很少再有增量变化。

背景也不复杂：地方政府主导国企设立的保险地方公司状态不佳，除了有特殊政策支持的极少数机构，经营能力和成果乏善可陈。民营保险公司在如入股资金来源、关联交易受到严格审查和限制后，助融资、加杠杆功能基本丧失，地产系公司整体溃败，降低了民营资本进入的兴趣。

新设法人机构、新的投资入股，将被置于严格穿透之下，排查到股东的最终受益人，并承担相应的责任。

监管规则，进一步分离制定与执行

本轮改革，经营规则制定与执行监督进一步分离，保险业务经营、偿付能力、资金运用等监管制度，以后交给法规司统一负责制订，各机构司分头监督执行。

这样的设计，在业务端有利于财产保险公司、人身保险公司同时经营的互联网业务、短期健康险和意外险、政策性业务等制度实现统一。

在保险市场，原来最突出的问题是“线上线下”标准不一。互联网保险狂飙突进后，各家大厂都通过设立或者收购保险代理经纪公司的方式，实现业务持牌的合规化，起码在形式上看，这个问题不那么严重了。

机构和高管人员的审批，统一到一个部门负责，保险公司从出资入股、发行资本等法人事务，将出现较大幅度的趋同。分支机构、高级管理人员的审批规则，在日渐明确的准入管理下会逐步完善和解决。

03

行为监管迭代：统筹消费者保护下的新课题

有不少人对行为监管有误读，觉得就是消费者保护，或者还包括银行业的传统提法“员工行为管理”。在基层监管部门，大家经常把行为监管理解为处理各种举报和投诉。

按照金融监管理论，除了金融消费者保护，行为监管还包括促进市场公平、合理、适度的竞争，维护市场交易秩序，取缔非法经营保险业务，增加市场透明度。行为监管贴近市场的最微观、最细节的层面，核心指向是交易双方都要公平、诚信。

保险市场行为的症结在于销售行为，金融监管部门几十年如一日关注销售误导，比如在银保渠道将不合适的产品卖给老年人，渲染保险可以“免债免税免冻结”，夸大产品的收益率。

对此，保险业有一系列复杂的投保提示、告知书、录音录像留存备查要求，搞得销售流程很繁琐，实际效果却并不好。有的实际上一纸空文，有的很容易被规避，结果被一些职业投诉的“黑产”钻了空子，只要抓住一个环节上的疏漏，或者有意淡化、混淆的行为，就主张全额退保甚至更高的赔偿。结果，客单金额并不大的保险，成为了消费过程最复杂、投诉纠纷最多的金融业务之一。

十几年前在香港“迷你债”风波，对今天的行为监管很有启发。因为美国的产品规则比较健全，这个产品在本土没有销售，却卖到了香港，引起轩然大波。

金融是强监管、重规则的市场，固然需要“猛药治沉疴”，但以长远看，市场末端的整顿难以“大力出奇迹”。必须从产品端做起，徐徐下手，最重要是参照理财市场“卖者尽责，买者担责”原则，建立适当性管理制度，也就是设计合适的产品、以合适的方式、卖给合适的人，一条条捋顺，改变市场结构下层的土壤。

作为有着刚性兑付保障的金融产品，保险市场行为治理任重道远。新一版的行为监管模式，在金融监管总局统筹金融消费者保护之后，其变化有待观察。据透露，监管部门已不再公开发布保险消费投诉通报，避免引发一些负面效应，监管理念变化的影响还在持续。我们预计，下一步将把投诉处理主动权更多地交给市场主体，建立具有民间性质的调解平台，监管退后一步，集中精力去发现共性问题，完善基础规则。

04

穿透式监管升维：大数据监测金融保险活动

最高层在2019年2月开展集体学习时提出，“管住人、看住钱、扎牢制度防火墙，运用现代科技手段和支付结算机制，适时动态监管线上线下、国际国内的资金流向流量，使所有资金流动都置于金融监管机构的监督视野之内。”可以说，这就是穿透式监管的终极目标。

最早的穿透式监管，是在证券基金领域“看穿”投资底层，掌握真正的资金投向和效益。后来这一概念范围不断扩大。

原来保监会的要求是，对上层层穿透资金来路到股东和实际控制人、控制权结构，对下穿透资产去向直到底层。这成为股权监管、关联交易管理和资金运用的思路，今天也不过时。在偿付能力二期工程中，对资产端偿付能力因子的提取也贯彻了穿透原则。

起初，因为调查权限和数据来源不足，更多地采用承诺书、质询函的方式，对机构施加压力。2017年3月公开质询昆仑健康披露背后实际控制人，是最早的一次应用。

而今，穿透进一步升级为监管基本方法，穿透工具正在发生质变。监管已经拥有颗粒度最精细的检查分析系统，保险业的数据标准化程度快速提高。如果引入外部的企业注册数据、纳税数据和反洗钱数据，基本可以覆盖金融交易的各个环节，对交易实质做出判断，对资金流动全流程追查跟踪。在现有技术条件下，甚至可以对接金融机构的生产系统，实时提取、分析、监测数据变动。同时，随着资管业务管理制度的逐步统一，底层资产会更加透明化。

今后的穿透式监管，不止是对股东股权、底层资产的透析，更是构建未来金融大数据应用的基础。全国人大在对金融工作的建议中提出，“实施在线、实时、动态的全覆盖综合监测监管”，“用大数据平台对融资规模巨大、资产负债率高的企业进行实时监测和综合监管”。通过金融数据监测经济温度变化和大企业经营潜在风险，是防风险的拔本塞源之策。在这个层面实现对保险资金运用和资产质量的全面深入监测，会是未来保险监管技术发展的重要方向。

05

持续监管贴身：从严基调的全面体现

持续监管来源于全周期管理的理念，对行业和市场的治理，需要从系统要素、结构功能、运行机制、过程结果各个层面进行全周期的统筹和全过程的监督。

这是第一次在最高层面提出持续监管的概念，颇有针对性。金融监管领域一度存在的权责不清，重叠监管和真空并存，不愿意主动去碰风险，出现大问题层层“往下推”施压、“往上报”卸责，发生涉众事件才开始灭火，不行就“一刀切”清理整顿，有的地方甚至出现“丑闻推动”，“传感器”成为摆设。

持续监管意味着，一家机构从准入前开始，对其生命周期发展变化、日常经营全过程实施管控，改变那种一批了事，野蛮生长的奇观

举例说，很多保险产品设计上到天、下到地的费率因子和系数，投放后随意使用，审批备案失去把关作用。不少走偏门的产品，在备案审查的时候是难以预见的，之后在市场上通过投保人结构、产品组合退保率等数据才能检验成色，这就需要持续监管理念，对产品进行后续跟踪测评。

一些保险资金投资项目，特别是另类投资，在审批、报告、备案阶段看不出问题，所有的律师意见和财务报告都是做好的，甚至针对监管边界量身定做。如果没有后续的跟进，资产质量就无从保证。保险资金近年在非标投资上损失惨重，不只因为本身非标投资比例高，在投后管理和监管上也是缺位的。

持续监管意味着，监管的颗粒度会更细、更及时

举例说，对高管资格的核准，可能不只设定一个门槛，而是要介入履职行为，评价董事和高管的操守、能力，对在公司治理、业务批办过程中的个人责任进行关注和追究。美国司法部著名的“雅茨备忘录”认为，打击企业违规行为的最有效的方式就是追究应对企业违规行为承担责任的个人的民事甚至刑事责任；通过追究个人责任，使相关人员对自己的行为负责，鼓励企业改变运营方式，防止企业再次出现违规行为。用在金融领域也是成立的。

持续监管意味着，监管活动如影随形

严监管、防风险会是今后金融业的核心叙事。但必须同时考虑，“法网”并非越密越好，法网过密不但加大成本，而且容易激发矛盾。

有效的政府监管，并不在于一味严厉，而在于确保违反制度的惩罚不可避免。这就是所谓“热炉效应”的境界：炉子火红，本身就是警示，违规成本是明示且确定的；只要碰到热炉肯定会被灼伤，有行为必有后果，最坏的市场就是大家都想钻空子捞一把、被查认作倒霉；碰到热炉立即就被灼伤，做了坏事马上惩处，不能有太长的时间差；不管谁碰到热炉都会灼伤，规则不对某个参与者例外。

距离2017年的第五次全国金融工作会议，倏忽已过六年，外部环境、内部情况根本改变，市场也已物是人非。或主动求变，或被变化牵着走，现在已经能够听得见未来新5年，保险市场变化的鼓点。