2014-2016年，国家在新疆启动了棉花目标价格补贴政策取代棉花临时收储政策的试点工作，并于2017一2019年深化了新疆棉花目标价格补贴政策改革。

从实施效果看，棉花目标价格补贴政策为稳定棉花生产、推进市场化改革、保护棉农收人发挥了重要作用，达到了政策目标。然而，作为一项实施面较广的产业惠农政策，其公平性、普惠性以及能否促进小农户充分发展也是评价中需要考虑的重要方面。

2014年新疆棉花目标价格补贴试点政策方案中明确规定，谁种植补贴谁，在补贴对象中区分为基本农户和农业生产经营单位。

由于新疆土地面积较大，如果棉花收益稳定，生产规模越大，预期的收入水平就越高。而新疆棉花目标价格补贴政策实施方案并没有对种植规模、产量或者经营主体做限制，那就存在1个现象，种植规模较大的农户和生产经营单位能够有充足的资金进行再生产，从而获得更多的收入。

从这几年新疆棉花生产实际看，这种趋势较为明显。部分资金实力雄厚的农业生产经营单位通过各种方式从普通农户手中流转土地进行规模化生产，从而获取更多的收入，而小规模农户却只能获取土地流转收入或者少量补贴，且基本被排除在现代农业之外。这显然与国家财政政策向小农户倾斜、助力脱贫攻坚、促进社会公平的方向不一致。

棉花目标价格补贴促进了棉农收入的提高。然而，棉农个体之间存在差异，其种植规模的差异会导致棉花目标价格补贴政策对棉农收入影响程度的差异。

首先，棉农的棉花种植行为通常是由产前收益预期所决定的。对于小规模种植棉农而言，享受的棉花目标价格补贴数额相对较低，如果流转出土地取得的收益小于种植棉花的收益，小规模种植棉农则会选择维持生产或小幅扩大生产(由于资源约束，小规模种植棉农不会大幅扩大生产 );如果流转出土地取得的收益大于种植棉花所取得的收益，小规模种植棉农则会选择流转出土地，从而缩减棉花种植规模或退出棉花种植。

对于大规模种植棉农而言，种植规模的扩大可以带来规模效应，且能够带来更高的棉花目标价格补贴数额，有利于大规模种植棉农收入的增加，因而大规模种植棉农更倾向于转入土地扩大再生产。

其次，不同种植规模的棉农对棉花种植的风险抵抗能力是有差异的。相对于大规模种植棉农而言，中小规模种植棉农的棉花种植面积较小，面临的生产风险和市场风险较低，可以更加灵活地调整生产决策，从而有效地规避棉花种植风险。棉花目标价格补贴主要是为了防范棉农种植棉花的市场风险，因而对中小规模种植棉农的影响程度较小。对于大规模种植棉农而言，棉花目标价格补贴政策能够增强其抵抗风险的能力，并且能够增强其市场预期，有利于其做出扩大棉花种植面积的决策。因此，棉花目标价格补贴政策对大规模种植棉农的影响程度较大。

从研究结果来看，享受棉花目标价格补贴数额高的棉农的收入高于享受棉花目标价格补贴数额低的棉农，即棉花目标价格补贴政策会促进棉农收入提高，存在收入效应。

然而，对于不同种植规模的棉农而言、棉花目标价格补贴政策是否存在一致的收人效应，即对于不同种植规模的棉农，其收人受棉花目标价格补贴政策的影响程度是否一致?

经测算，棉花目标价格补贴政策对不同种植规模棉农的棉花种植纯收人均有正向影响，且在1%水平上显著，这进一步表明了棉花目标价格补贴政策对棉花种植纯收入效应的稳健性。进一步对比不同种植规模棉农的回归系数可以发现，棉花目标价格补贴政策对小规模种植棉农和中等规模种植棉农棉花种植纯收入的影响程度较低，对大规模种植棉农的影响程度较高，即棉花目标价格补贴政策对不同种植规模棉农棉花种植纯收入的影响程度存在差异。

棉花目标价格补贴对不同种植规模棉农棉花种植纯收人的影响程度不同，对小规模种植棉农的影响程度较低，对大规模种植棉农的影响程度较高。而棉花目标价格补贴政策、特征变量对棉农棉花种植纯收人影响的贡献率具体为多少，哪些因素是影响不同种植规模棉农棉花利植纯收入的关键性因素，棉花目标价格补贴政策敢人效应有多大，这都有待进一步测算。

从小规模种植棉农来看，影响其棉花种植纯收人最大的因素为土地面积，贡献率高达79.49%.而享受棉花目标价格补贴数额的贡献率较低，仅占1.89%;从中等规模种植棉农来看，影响其棉花种植纯收人最大的因素也是土地面积，贡献率为62.06%，棉花目标价格补贴数额的贡献率仍然较低，占3.19%;从大规模种植棉农来看，影响其棉花种植纯收入最大的因素为享受棉花目标价格补贴数额，贡献率为40.80%。

可见，棉花目标价格补贴政策对于大规模种植棉农的棉花种植收入效应大于中小规模种植棉农的收人效应。可能的原因是，对于中小规模种植棉农而言，其棉花种植面积较小，对棉花生产投入不足，棉花单产低于大规模棉花种植者。由于棉花目标价格补贴政策主要是按照产量进行补贴的，单产越高，获得补贴越高。另外，对于大规模农户来说，在节本增效方面明显优于小农户，因此从政策效果看，棉花种植面积越大，棉花目标价格补贴政策对于棉花种植纯收入的影响越大。

从理论上来说，棉花目标价格补贴政策对棉农收人的影响主要体现在收入效应，可以直接提升棉农的收入，且棉农个体间的异质性导致棉花目标价格补贴政策对不同棉农收入的影响程度不同。此外，不同类型的棉农对产前收益的预期和风险抵抗能力的差异也会导致不同种植规模的棉农受棉花目标价格补贴政策影响程度的差异。

经分析结果表明，棉花目标价格补贴政策对棉农收入具有显著的促进作用;同时，棉花目标价格贴补政策对不同种植规模棉农收入具有不同的效应，对中小规模种植棉农的影响程度较低，而对大规模种植棉农的影响程度较高。

鉴于上述结论，今后应该在保持棉花目标价格补贴政策延续性的基础上，从公平性和促进小农户发展的角度对棉花目标价格补贴政策作如下改革:

第一，现行棉花目标价格补贴政策对于中小规模种植棉农的收入影响程度较低，对于大规模种植棉农的收入影响程度较高，在一定程度上造成了财政分配的不公平，并且容易刺激市场主体过度扩大生产规模，影响生态环境。

借鉴国际经验，可以对补贴主体、补贴上限进行限制，规定基本农户和经营单位能够享受补贴的最大规模的产量和面积。

第二、该政策执行方案中应进一步向小规模农户倾斜，提高对小规模农户单位面积补贴的标准。

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