2022年7月，研究团队在云南D县一户居民家中调研。（受访者提供）
基层治理是国家治理的基石。网格化管理作为一种典型实践，通过细化管理单元，显著提升基层政府对社区事务的响应能力。这项制度实践短短数年间风行全国。
然而，在一些地区，居民之间依赖长期形成的人情关系网络构建生活秩序，与行政主导的网格化治理模式存在冲突，如何协调两种网络之间的关系，需要发挥地方政府的治理智慧。
云南大学特聘教授、博士生导师郭台辉长期关注基层治理，一直谋划在该领域寻找实际案例展开研究。他的团队里有一名成员来自云南D县，便推荐团队关注自己的家乡。
在D县进行了三次实地调研之后，郭台辉的研究团队发现，网格员上报的信息质量比较差，当地村民在解决事务时的积极性也不高。
当地政府一直在寻求对策，直到2022年4月，该县开启了基层治理模式的改革，引入乡村综合治理员来代替网格员。
与后者相比，前者是当地人，有丰富的人情资源和社会资源。这些基层“达人”“能人”迸发出远超网格员的工作热情，使D县的基层治理成效焕然一新。
基于这些研究，郭台辉与他的博士生牛朝佳将研究成果形成学术论文《科层制嵌入“人情网”的基层治理机制创新——以D县为案例》（科层制也称官僚制，社会学术语），发表在《治理研究》2024年第6期。
以下是南方周末记者和郭台辉、牛朝佳的对话。
“快速化解矛盾”南方周末：为什么选择云南省D县作为研究案例？
郭台辉：我们关注到D县的基层治理，和它独特的区位有关，适合用来作为一个案例，反思全国风行的网格化治理模式。
Ｄ县地处世界自然遗产“三江并流”核心区，属于山区农业县，财政高度依赖转移支付，其转移支付水平远超全国和云南省的平均值。这可能反映出当地经济基础薄弱，基层治理在财政支持上面临着较大的挑战。另外，D县的民族文化多样性比较强，且社会人员流动性非常弱，几乎没有外来人口，社会内部的人情关系紧密，形成了独特的社会生态。
我们关注的是，为什么在这样一个资源匮乏、民族文化多样性突出的复杂环境中，D县能够实现比较有效的基层治理。
南方周末：能否简单介绍一下你们的研究方法？
牛朝佳：我们采用定性研究方法，主要通过访谈法和数据收集来挖掘案例背后的治理机制和深层次原因。从2022年6月到2023年2月，我们先后进行了三次实地调研，共访谈了六十多人，涵盖村民、乡村综合治理员、村两委干部、乡镇干部、县级干部以及县委主要领导。访谈以治理机制为主线展开，以非结构化形式为主。这种调研形式，可以让受访者提供很多我们未曾了解的信息。访谈平均时长在人均1小时以上。
南方周末：论文中提到，D县通过结合“人情网”与科层制治理机制，充分吸纳体制外的多元主体。能否简要介绍一下这种多元主体的协同治理机制？
郭台辉：D县开创了一系列新模式，如选聘乡村综合治理员、“一呼即办”小程序等。具体来说，即以乡村综合治理员为治理主体的核心，把行政权力与自然村长期形成的人情关系网络结合起来。
南方周末：这种基层治理创新模式是如何开启的？它是如何在D县逐步形成和发展的？
牛朝佳：大约在七八年前，全国开始大规模推广网格化管理，但D县在实施时，发现这一模式在当地的效果并不是很好，网格员上报的信息质量比较差，当地村民在配合解决当地事务上的积极性不高。这可能与D县的村落关系紧密、地理环境相对封闭有关。
所以D县开始尝试做一些调整。从2022年4月起，D县的县委县政府领导开始推行改革，引入乡村综合治理员制度，希望借助他们的熟人网络和信任资源，弥补通常由行政选拔的网格员在信息搜集和基层事务处理上的不足。
此外，D县面积超过四千平方公里，和内地一些地级市的面积差不多，且山高坡陡，交通不便。通过推广“一呼即办”的手机小程序，D县希望借助数字化手段实现跨空间响应村民诉求，降低治理成本。
南方周末：在这一模式之下，各方主体是如何参与到基层治理过程中的？
郭台辉：乡村综合治理员主动搜集信息。每一个村民小组都有村民自己推荐的乡村综合治理员，他们负责在自己村民小组内搜集问题，上报给村委，如村支书记或村主任。若问题较小，或他们能力范围内可以解决，就不再需通过科层结构上报。
当事人也可以主动上报。他们可以通过一呼即办小程序，直接向县委办公室反映，或联系村民小组的乡村综合治理员协助上报。相关部门收到信息后，联系体制内相关工作人员，再去联系乡村综合治理员前往现场了解具体情况。
南方周末：这种治理方式的优势在哪里？
郭台辉：这种治理方式能够有效吸纳更多社会成员参与到公共事务中，尤其是乡村综合治理员在本地事务处理上具有较高的灵活性，能够及时解决许多零碎的问题。同时，反过来，村民也可以对乡村综合治理员在处理公共事务过程中进行监督，村民的意见和评价是乡村综合治理员业绩评定的重要参考指标。
例如，处理因田地边界不清发生的争执时，乡村综合治理员通常能通过与当事人的私交或协调，快速化解矛盾，不需要诉诸乡村两级，防患于未然。
2024年4月2日，浙江台州路桥区横街镇九龙村的党员和网格员在村里走访。（视觉中国/图）
政府的“代理人”南方周末：乡村综合治理员扮演的角色与村干部有何不同？与传统的网格员有何不同？
牛朝佳：在人情关系紧密的乡村社会，基层治理的日常事务多涉及家庭和邻里纠纷等小事。许多时候，仅凭乡村综合治理员个人在自然村的“人情”“面子”进行柔性协调，就能有效解决这些问题，真正实现“大事化小，小事化了”。
乡村综合治理员并非科层制的成员，他们更像是政府的“代理人”，相当于政府把一些村级的公共事务“外包”给他们。
南方周末：这些“代理人”是如何产生的？
牛朝佳：“代理人”并非由村里或县里直接招聘，而是按照“村民小组自愿报名、村民小组选举、村两委审核、镇党委聘用”的流程进行选聘，要求乡村综合治理员必须对本自然村的情况和民众有充分了解，能够专职工作并全年居住在村民小组内。
村干部主要承担行政职能，如村务管理、政策宣传，而乡村综合治理员更可能是村民的代表，与当地村民是朋友、亲戚的熟人关系，对每家每户的任何信息以及人际关系状况都非常清楚，在人情关系网中扮演协调者的角色。
南方周末：“代理人”和传统的网格员在职能和角色上有什么区别？
牛朝佳：传统网格员通常是外派人员，工作范围广，职责不够明确，且不一定是本地居民，对当地社会不够熟悉。相比之下，乡村综合治理员由村民推选产生，在当地拥有扎实的社交网络与社会威望，能够得到大多数村民的信任。
通过乡村综合治理员这样一个角色，上能对接到政府体制内的人员，下又能融入到村民的日常生活当中，使得国家权力能进一步下沉到村民小组甚至家庭中。
南方周末：乡村综合治理员在地方治理中的具体职能是什么？
牛朝佳：D县一共有四百多名乡村综合治理员，每名乡村综合治理员负责一个村民小组，每个村民小组有三四十人到百余人不等。乡村综合治理员的日常其实就是与自己小组的村民拉家常、处关系，了解村民的需求和情况，并且每天整理这些信息并汇报给系统平台。
根据调研，乡村综合治理员的平均年龄在三十多岁，学历多在初高中。因为信息上报需要使用数字化平台，政府定期组织培训，需要阅读文字材料，熟悉政策文件，所以对年龄与学历有一定的要求。
南方周末：如何对他们的工作效果进行监督？
牛朝佳：乡村综合治理员的工作效果通过多维度的考核体系进行监督。首先，工作考核依赖于数字乡村App的打卡情况。此外，村主任和村支书会定期组织对乡村综合治理员的绩效打分，村民也会对乡村综合治理员的工作进行反馈。这些反馈与日常的绩效评估相结合，直接影响乡村综合治理员的年终奖金和是否继续聘用。
南方周末：如何调动他们的工作积极性？
牛朝佳：关于激励，乡村综合治理员的固定工资每月在1800元至2200元之间，在当地经济条件下已属较高水平。总体来看，固定工资加上与工作成果挂钩的奖励机制，较为有效地调动了乡村综合治理员的积极性。
大多数乡村综合治理员都是党员。很多乡村综合治理员的积极性非常高，除有一定报酬外，还与其党员身份有关。他们主动负责起村民小组里的很多公共事务，发自内心希望共同把社区、村民小组维护、建设得更好。
南方周末：能举例说明吗？
牛朝佳：我对这种奉献精神的印象还是比较深刻。比如打扫村里公共街道，清理垃圾以及村里的红白事，他们都积极参与，而且不计报酬。
“显著降低治理成本”南方周末：县域治理是近年来各级政府重点关注的热点话题。通过对D县案例的分析研究，你认为目前西部地区县域治理的痛点与堵点在哪里？
郭台辉：西部地区相较于东部，内生性发展不足，普遍面临资源匮乏、经济发展有限等问题，高度依赖国家财政转移支付，税收水平较低。这使得基层政府在治理过程中面临资源紧张、人员数量不足等挑战，同时，治理人员的素质和薪酬水平也受到一定影响。
西部地区地理环境复杂，治理成本较高，传统治理模式的效率相对较低。西部地区人口较少，但少数民族众多，各民族有着不同的文化、习俗和信仰，这对基层治理提出更高要求。只依靠刚性治理可能会激化矛盾，造成严重后果。
同时，大多数西部县域的人口流动性较低，社会关系结构紧密，外来人员较少，信息传播通常局限于地方内部。因此，许多在大城市有效的新型治理手段需要经过调整和适配，才能适用于当地的治理环境。
南方周末：费孝通在《乡土中国》中提到，中国社会具有差序格局，深受人情关系的影响。基于D县的案例，你们研究的核心发现是什么？
牛朝佳：费孝通在《乡土中国》中提出的“差序格局”概念其实跟D县非常契合。D县依然存在深厚的人情关系，这对基层治理具有重要影响。
通过D县的案例，我们发现，非正式制度和正式制度可以结合，这在当地做得很好。具体来说，乡村综合治理员和当地干部利用人情关系解决问题时，不仅没有削弱行政权威，反而通过帮助村民解决实际问题，可以增强他们的“面子”和社会关系。这种情感纽带使他们更好融入乡村社会，政策宣传和公共事务处理更有效果。
南方周末：除此之外还有其他的研究成果吗？
牛朝佳：另外一个核心发现是柔性化的治理转型倾向。通过人际关系网络调解邻里纠纷或解决公共矛盾，而非仅仅依赖冰冷的法规和条文，能够更灵活、便捷、人性化地解决问题。
D县以乡村综合治理员作为中介，充分发挥当地人参与公共事务的主动性与积极性，而不只是消极被动听从行政指令。这样可以将行政力量与地方的“熟人社会”结合起来，形成一种有效的信任纽带，使得干部能够更好地嵌入社会，提升治理资源的利用效率，同时避免了对乡村文化习惯的冲击。
南方周末：在D县的基层治理中，“人情网”是如何与国家行政机构的力量结合起来的？
牛朝佳：村民有时候对乡村干部有抵触，不愿意说实话和真话，但长期生活在一起的乡村综合治理员通过与村民们拉家常，可以建立起良好的邻里、亲戚、朋友关系。凭借对民情的掌握，这张“人情网”也成为国家基层治理的前端触角，有利于问题出现时体制内人员的知情和介入。
作为科层制的一员，包组干部，包括村、乡镇、县三级干部，具有一定的官方权威，可以连接乡村综合治理员和更高一级的政府。当问题涉及法律或行政层面时，就需要通过包组干部的权威或人情来解决。
南方周末：“人情网”对基层治理的影响有哪些？
郭台辉：人情网与行政力量相结合，显著降低了治理成本。在熟人社会中，通过人际关系的“情”来调解矛盾，无需诉诸法律或行政程序的正式“理”与“法”，大大减少了治理的时间、财力和人力成本。
这种治理模式有效提升了治理效能，有助于社会整合，促进了村民与政府之间的良好互动和信任，从而增强了社会的凝聚力。
南方周末：这个案例研究能否成为其他地区基层治理创新的参考？
郭台辉：“人情网”的成功运作得益于紧密互动的社会关系。对于联系紧密、人员流动性弱的乡村或社区来说，我们的案例研究或许同样适用；对于大城市圈子很小的部分老社区，如本地居民多或退休老人多的社区，同样有参考价值。
南方周末记者 翟星理 南方周末实习生 杜培
责编 钱炜
