作者：李晓飞
摘 要：乡村建设的初衷是保障农民的基本生存权利。作为乡村建设的关键行动者，村干部的行为逻辑尚未获得已有研究的充分关注。采用内容分析法、参与式观察法和深度访谈法，对中部地区M镇农村低保动态管理的案例研究结果表明，村干部在道义逻辑——“安全第一”的农民生存伦理驱动下成为守义人。面对基层政府避责行为，村干部坚守道义方式升级加码，并在基层政府政绩追求转向助推下，迫使基层政府承认并顺应道义逻辑，进而形成代理倒逼行政机制。“村干部的道义驱动”是对中国基层治理研究领域的理论增补，更新了村干部角色与行为逻辑微观理论，扩充了乡村社会自我保护理论，修正了“‘双轨政治’转向‘单轨政治’”的学理判断，改进了对基层政权运行状态的理论描摹，但适用范围仍有待进一步实证检验。
一、 背景与问题
作为近代以来“民族—国家建设”的战略选择诉求之一，中国的乡村建设已历经百年，成为重构国家与基层社会关系、复兴中国传统精神和重启现代化进程的突破口，应验了梁漱溟先生的经典论断，即：乡村建设，意在整个中国社会之建设。进入新世纪，因应社会主义新农村建设和美丽乡村建设的“资本下乡”和“项目进村”，构建了村社经济体、更新了村貌并唤醒了乡愁。然而，乡村建设的初衷既非催生城市中产阶层的乡愁记忆，更非制造地方政绩，而是保护农民的基本生存权利，保障农民可支配收入的稳定性，最大限度地减轻各类风险对农民基本生产生活秩序的侵蚀。正如米格代尔所言：“在一个充满不安全感的世界里，农村社会制度发展的目的是确保生存。”在中国面临不平衡不充分发展的现实情境下，保障中西部欠发达地区农民基本生存权利的乡村建设尤为重要。正是在这个意义上，党的十九大提出的“乡村振兴战略”并非锦上添花，而是雪中送炭，着力为欠发达地区农民的基本生产生活保底。此后，党的十九届五中全会首次提出“实施乡村建设行动”并将之作为全面推进乡村振兴战略的抓手，而加强普惠性、兜底性、基础性民生建设则成为乡村建设行动的重点工作，意味着乡村建设的新时代意涵是回归初心，即：保护农民的基本生存权利。
谁来保护农民的基本生存权利？中国乡村社会“双轨政治”治理结构决定了作为基层政权的乡镇政府和作为地方权威的村干部是农民基本生存权利的共同保护人。然而，一方面，官僚机构倾向于控制而非履责的“反功能”致使其不愿主动关注公众利益，当农村税费改革将乡镇政府形塑为与农民关系更为松散的“悬浮型政权”时，科层组织的“反功能”进一步加剧。另一方面，村干部的“官僚化”堵塞了自下而上的利益传输通道，“双轨政治”呈现出向“单轨政治”转变的趋势。面对如此情境，保护农民基本生存权利似乎陷入僵局。
令人欣慰的是，脱贫攻坚的决定性胜利宣示了僵局的破解。随之而来的问题是：僵局是如何破解的？谁是“破局”的关键行动者？当科层组织的“反功能”由于体制惯性而无法发生突变时，关键行动者便锁定为村干部。那么，村干部是如何保护农民生存权利的？究竟是何种驱动机制祛除了村干部的“官僚化”并将其“拉拽”回乡村社会？尤为重要的是，村干部的行为逻辑之于新时代乡村建设行动有何深意？中部地区M镇低保动态管理事件为解答上述问题提供了实证素材。对案例的“深描”有助于构建新的村干部角色与行为逻辑微观理论，拓展基层治理研究知识图谱并赋予“双轨政治”理论新的场域意涵。
二、文献回顾与理论支点
（一）乡村建设者与村干部角色研究进展及拓展空间
1.谁是乡村建设者：乡村建设的集体行动论
在以梁漱溟和晏阳初为代表的先驱者们看来，乡村建设是通往文化自觉和民族自救之路，其核心是将平民教育引入乡村这一依循“自生秩序”的“天然共同体”，启发民智，培育“新民”，知识分子和乡村居民将成为主导力量。这种原初观念将乡村建设视为自下而上的自发过程，但它必须借助自上而下的政府触媒方能接受现代性洗礼。当中国进入现代化阶段之后，政府以一种新的方式重新嵌入乡村社会并成为乡村建设的积极行动者，而农民逐渐成为被建构的对象。近年来，随着农民主体意识的复苏特别是积极公民的不断涌现，以及企业、公益性组织和新乡贤等社会力量的勃兴，乡村建设呈现出鲜明的集体行动特征。更重要的是，尽管可以划分出政府主导、农民内生和社会援助三个基本类型的乡村建设，但行动者之间的边界逐渐模糊而互动日益凸显，进而将乡村建设构筑为一个集体行动场域。
2.村干部代表谁：村干部角色的“三分法”
早在20世纪中叶，费孝通先生就曾深刻分析了士绅在形塑中国传统社会结构中的作用，而著名汉学家孔飞力先生在考察中国近代社会结构变迁时进一步指出，中华帝国的衰亡并未导致中华文明的陨落，因为旧秩序的基础——地方士绅的权威并未动摇。这些经典启蒙为研究当代中国社会结构变迁提供了一个基层行动者视角，士绅的现代版本——村干部成为基层政治社会治理不可或缺的研究对象。不过，关于村干部角色与行为逻辑的研究始终无定论。早期研究以“双轨政治”为理论观照，以村民自治为现实观照，提出对应“乡政村治”的村干部“双重角色论”，即代办乡镇政府交付任务的“代理人”和负责管理村庄大家庭日常事务的“当家人”。然而，有学者指出，“双重角色论”只是一种理想类型或应然状态。在动态的乡—村互动关系中，村干部往往由于难以兼顾或平衡政府利益和村庄利益而陷入角色与行为 “双重边缘化”的困境，只能疲于应付，成为村庄秩序的“守夜人”和村政治理的“撞钟者”。除此“无为论”外，有研究者借鉴杜赞奇的“经纪模式”——“保护型经纪”和“赢利型经纪”，对“双重角色论”予以修正。村干部通常在保护村庄集体利益的掩护下，通过各种方式巧妙地保全并延续自身利益，成为“精致的利己主义者”，这就赋予了村干部一个新角色，即：理性人。
可见，“双重角色论”是对村干部角色的“二分法”，作为“代理人”的村干部代表上级政府，作为“当家人”的村干部代表村庄。“经纪模式论”是对“双重角色论”的增补，村干部还可作为“理性人”代表自己。“无为论”中的村干部虽然不是积极的能动者，但其消极无为也是为了保全自身利益，由此形成村干部角色的“三分法”，即：代理人、当家人和理性人。
3.已有研究的未尽议题
作为“双轨政治”的中介，村干部的枢纽作用在乡村建设的集体行动论中尚未得到充分关注。诚然，村干部也是农民，但与普通农民不同之处在于，村干部在乡村治理中身兼多重角色。村干部扮演何种角色与其动力机制密切相关，而村干部角色“三分法”对此之描摹仍有遗缺。尤其是将村庄作为一个整体来界定村干部“当家人”角色，遮蔽了村庄集体行动的逻辑。集体行动中少数“剥削”多数的倾向导致即便是在最小的集团里，集体物品的供给也不会达到最优水平——最符合集团的整体利益。保障农民基本生存权利作为乡村建设的初衷，要使其最符合村庄的整体利益，村干部就必须精准识别并及时剔除“剥削者”，但后者同样是村庄这个集团的成员。此时，“当家人”角色便难以充分刻画村干部的动力机制及其行为逻辑。这些未尽议题，提供了深化研究的空间。
（二）权力的文化网络、行政吸纳代理与农民的道义逻辑
作为国家政权建设的根基，乡村建设在不同时期皆尊奉一个同质主题——建构与巩固国家在乡村社会中的基础性权力。然而，国家双重权力的共生性决定了专断性权力将伴随基础性权力的巩固而增强，进而侵蚀甚至牺牲地方的集体权力。此时，扎根于乡村社会之中并为其成员所认同的象征和规范将相互交错影响的正式组织和非正式相互关联网集结在一起来抵御和消解国家权力的冲击，杜赞奇称之为“权力的文化网络”，它是国家权力力图“去乡土化”情境下乡村自我保护的重要屏障。
但是，国家政权建设的步伐并未由于“权力的文化网络”的限制而停滞。通过培育和支持地方精英，使他们得以借助官方权威获得荣耀进而成为国家在乡村社会的代理人，国家开辟了一条向乡村社会下渗意志的新通道。可是，这条新通道的延展并不顺利，因为无论是传统士绅还是现代村干部，只有与地方体内部利益关联融为一体时，其权威才会有意义和被认可，而地方体内部利益时常与国家意志相抵牾。为了实现两者的整合，尤其是强化地方权威的代理人角色，近代以来，国家通过一系列精密设计的“治理术”，将地方权威纳入官僚系统并赋予其公务身份，形成地方权威的“官僚化”或曰“行政吸纳代理”。作为国家政权建设的新机制，“行政吸纳代理”有助于扩大政权的组织边界、巩固政权的社会支持基础并提升政治认受性。然而，在信息不对称情境下，代理人的“道德风险”无可避免，由此形成了两个与机制设计本意相悖但却相互关联的结果，即：地方权威逐利性的增强及其与地方体共同利益的分离。为了修复地方权威的利益整合功能，国家尝试在科层体制内采用各种治理技术来约束地方权威的“实际控制权”。但是，科层制内的技术治理改革只触及行政系统的工具层面，难以调整权力布局，无法改变国家对地方权威的“反向依赖性”，而乡村社会的文化网络也在现代性特别是快速推进的城市化冲击下独木难支。此时，乡村社会的道义逻辑被激活，成为自我保护的底线机制。
乡村社会的道义逻辑，就是以“安全第一”为核心准则的农民生存伦理。它与文化网络一样，深深扎根于乡村社会之中并为其成员所认同，但与文化网络侧重于表达乡村社会各种象征性价值不同，道义逻辑聚焦于影响农民基本生存权利的各种实质性风险——农业的商品化和官僚机构的勒索。当这些风险强大到足以威胁农民的生存安全而农民又缺乏社会表达方式时，反抗便在所难免。在传统农业社会，农民的“生存理性”往往能够超越“经济理性”进而主导他们的行为，这在中国历史上的农民抗争运动中已得到充分验证。在当代中国的乡村建设中，对于尚不富裕的农民来说，帮助他们抗御风险、安定收益就是安定他们的生活。国家的惠农、支农和反哺政策，极大降低了农业商品化对农民生存安全的威胁，农村税费改革切断了官僚机构勒索农民的渠道。但是，保障农民基本生存权利的资源供给分配不公尤其是“少数剥削者”的存在，依然触及农民尤其是接近生存边缘线农民“安全第一”的伦理准则和平等发展的社会公正观。
尽管生存安全受到威胁，但农民并不缺乏社会表达方式。他们可以依赖于同强有力的保护人的联系来降低风险、加强生活稳定性。在乡村社会，强有力的保护人无疑就是作为地方权威的村干部。面对行政吸纳代理导致的分离效应，道义逻辑能否引发村干部的共鸣并将其“拉拽”回乡村？对M镇低保动态管理案例的“深描”将予以解答并提炼道义逻辑生效的助推机制和运行机制。图1展示其理论支点及由此衍生的理论问题。
图1 乡村建设的演进逻辑与村干部的角色变迁
三、研究设计与案例背景
（一）方法与架构
内容分析法、参与式观察法和深度访谈法是本项案例研究中具有递进关系的方法。在研究起始阶段，运用内容分析法从地方政府官方文件、会议纪要、地方官员讲话稿以及农民上访信件等内部资料中最大限度地还原事件真相，发掘村干部角色与行为逻辑演变的涓滴细节和时间轨迹。然后，进入案例所在地，参与低保动态管理实际工作，观察、记录集体行动的真实场景，汇集村干部与村民和基层政府互动的一手资料，着重观察村干部在“应保未保”“应兜未兜”和“应退未退”对象清（复）查工作中的行为选择及其变迁。进一步地，通过对村干部、村民和基层官员深入细致的访谈，洞悉村干部行为选择的驱动因素、村民和基层官员对村干部行为选择的认知，进而完成对村干部角色和行为逻辑的刻画。在此基础上，提炼出村干部行为逻辑演变的驱动机制、助推机制和运作机制等微观理论，以实现与既有理论的对话。图2展示了本文的研究架构及与既有理论的对话路径。
（二）M镇低保动态管理梗概
M镇是中部地区一个典型的农业镇，以种植业（主要包括烤烟、水稻和林木种植）为支柱产业，下辖18个行政村，133个自然村，225个村民小组，总人口约3.7万，常住人口约2.06万。2005年10月，M镇依据县政府印发的《农村居民最低生活保障制度实施暂行办法》，开始为全镇符合条件的农村居民发放低保。自此之后，尽管M镇民政办每年都会对农村低保户是否仍然符合低保救助条件进行年度审查，但仍难以消解低保错位分配问题。一方面，不符合低保救助条件的村民应退未退且数量逐年攀升；另一方面，符合低保救助条件的村民应保未保，特别是居于生存线边缘的村民应兜未兜，在让县乡两级财政不堪重负的同时，引发村民强烈不满。
图2 村干部新角色和行为逻辑的理论建构路径
为应对这一困境，从2010年开始，除常规年审之外，M镇按照市县两级政府指示启动了农村低保动态管理工作。通过开展数次集中清查和专项整治农村低保对象的“阳光行动”，M镇力图建立农村低保动态管理长效机制，确保农村低保“合格率”长期稳定在96%以上。然而，“阳光行动”的效果并不理想，往往起伏不定，尤其是应退未退现象时常反弹。2017年，为贯彻党的十九大提出的“坚决打赢脱贫攻坚战”和“兜底线、织密网、建机制”的社会保障体系建设新论述，按照上级政府要求，M镇加大了农村低保动态管理工作力度。除了推进农村低保制度与国家扶贫政策有效衔接，实现农村低保与扶贫标准“两线合一”之外，更重要的是，农村低保和兜底保障对象清查整顿工作较之以往成效显著。2017—2018年，M镇开展了“‘漏保’和‘错保’‘回头看’”“应保未保”“应兜未兜”“应退未退”对象全面复查等工作。同时，利用“互联网+监督”技术建立了农村低保对象动态管理月报告制度，并进一步加强村级民主评议对低保申报对象的监督。截至调研结束，M镇农村低保保障人数（占比）锐减，人户比明显提高，且期间未发生较大反弹。M镇低保动态管理工作得到了县政府主要领导的肯定，也获得了绝大部分村民的认同。
四、坚守道义：村干部在低保动态管理中的行为驱动
低保动态管理的目的是确保低保对象的精准识别。表1展示了2013—2020年M镇农村低保动态管理效果评价若干指标（内部资料：20200910）。从表1中可以发现，2013—2016年，M镇低保户数、低保保障人数及其占比逐年攀升，2016年达至顶峰。然而，到2017年，上述三项指标均骤减，尽管此后有所反弹，但幅度较小且相对平稳。对于“为什么会出现反弹”这一问题，M镇民政办J民政员认为：
“2017年全面清查之后，不符合低保条件的基本得到清理。但是，在2017年之前就符合低保条件的贫困户还没有进来，直到2018年才把他们纳进来，所以，2018年的低保户数多了一些。你看2018年之后，我们镇每年新增低保户数也就十几户，平均到18个行政村，每村一户都不到。在我看来，这是正常现象，不能叫做反弹。”（访谈记录：20200913，M镇民政办，M镇J民政员）
J民政员这段话透露出的信息是，在2017年之前，“应退未退”和“应保未保”的“存量”都很多。2017年基本清除了“应退未退”户，2018年把“应保未保”的“存量”容纳之后，新增低保户数开始呈现常态化的边际增长。更为重要的是，“人户比”这一核心指标已从2013年的1.24提升至2020年的1.81，这也是M镇低保动态管理工作得到县里肯定的原因。以此为依据，可将M镇低保动态管理工作划分为两个阶段：2013—2016年为第一阶段，2017—2020年为第二阶段。显然，第二阶段的效果远超第一阶段。那么，村干部在其中扮演了何种角色呢？
（一）村干部在清理“应退未退”户中的行为选择
M镇“应退未退”户大致有两种类型：一种是已经死亡的，另一种是生活水平高于低保保障标准的。从低保动态管理工作启动伊始，村干部就不遗余力地向镇政府上报，请求镇政府确认并核减本村不符合条件的低保户，但结果却并不理想，“应退未退”户“存量”相对较大的Y村E干部对此至今记忆犹新：
“2015年的时候，我向镇民政办上报请求核减一个低保户，原因是我看到他买了车在村里开。镇民政办核实后说那辆车不是低保户本人的，是他姐姐的，其实我们都知道那辆车就是低保户本人的，但镇民政办不认可，最终这个低保户没有被核减，事情不了了之。”（访谈记录：20200925，Y村村委会，Y村E干部）
在B村，Z干部曾多次上报本村已死亡但仍占用低保的“应退未退”户，但他同样感到很无奈：
“不是我们村干部不报，而是我们上报了，上面也不取消。经常是我们报了一次又一次，那些违规享受的人还是照样在发放名单中。面对这种情况我们其实也没有什么办法，只能一次又一次地上报和反映。”（访谈记录：20201015，B村村委会，B村Z干部）
直到2017年低保动态管理进入第二个阶段之后，为数众多的“应退未退”户才得到清理。不仅如此，2017年之后，村干部向镇政府反映“应退未退”户的行为也更加积极。对此，与上述两个村庄面临相似情境的L村C干部坦言：
“以前上面就不怎么管事，不把我们上报的情况当回事，也不取消。当时面对那种情况，我心里好恼火。我们跟上面提了好多意见也反映了好多次，但是没用。不过现在不一样了，从2017年下半年开始，我们把资料交到镇里，镇里都会按政策核减。”（访谈记录：20201011，L村村委会，L村C干部）
同时，在第二个阶段中，村干部与镇民政办的联系也更加频繁，经常向民政办咨询和确认低保动态管理的范围和需要核减的条件。同时，还邀请驻村干部和镇民政员一起到村里入户核查低保对象是否符合准入条件。J民政员表示，自己能够非常明显地感受到村干部积极性的提升：
“从2017年全面清查到现在，我能明显感觉到村干部积极性、主动性和责任意识的增强。我印象最深刻的一件事情是，2019年5月，有个村支书跑到我这里，说他刚看到村里某低保户在外打工的儿子开车回来了，他觉得这个低保户家里的生活条件变好了，让我去核查一下是否需要取消低保。虽然村干部们以前也会经常向我们反映违规占用低保的情况，但这么‘即时’上报也是最近几年才有的。”（访谈记录：20200920，M镇民政办，M镇J民政员）
可见，在清理“应退未退”户时，村干部的行为选择是主动上报信息并协助政府核减。尽管在低保动态管理的第一个阶段中，部分村干部或是碍于情面或是担心因政策把握不准在村里引发不必要的矛盾而有所隐瞒，但当低保动态管理进入第二个阶段之后，村干部消除了顾虑，甚至可以“即发现、即上报”。
（二）村干部在帮扶“应保未保”户和“应兜未兜”户中的行为选择
除了“应退未退”户之外，M镇各村还普遍存在众多“应保未保”户和“应兜未兜”户。2010年低保动态管理工作开展之初，他们就开始申请低保资格。然而，与“应退未退”户得到清理的坎坷经历一样，直到2017年之后，这部分群体才陆续获得低保资格，Z干部对此印象非常深刻：
“我村4组一低保户是帕金森病患者，他和他老婆只生有一个儿子，是1986年的，至今单身未婚、精神异常，全家只靠他老婆一个人到外面打工赚钱养家，生活极其贫困，当时是符合低保准入条件的。2017年之前，该户就多次申请低保但始终没能通过审批，直到2019年才获得低保资格。”（访谈记录：20201015，B村村委会，B村Z干部）
与该户相比，L村另一低保户生活境遇更加糟糕，C干部至今仍唏嘘不已：
“我们村6组有一户村民，户主只有一只眼睛，其妻子腿骨头黑化导致瘫痪，现在夫妻两个都有70多岁了，没有任何经济来源。他们虽有四个女儿，但是早就外嫁了且生活条件都不好。大女婿得了胃癌，二女婿已经去世，三女婿身体不好不能做事，四女婿年纪轻轻就中风瘫痪了。他们的低保申请搞了好几年，但是都没有批下来，一直到2017年才成功，现在这对夫妻都在享受低保待遇。”（访谈记录：20201018，L村村委会，L村C干部）
在调研的其他村庄，类似于上述情形的低保户还有很多，他们的共同特征是：罹患重病或丧失劳动能力导致基本生活难以维系，完全符合低保的“兜底性”。他们最终能够获得低保资格，与村干部始终未曾间断的帮扶密切相关。C干部对此的态度非常坚决：
“当我了解到这对夫妻的生活状况时，我就有一个想法：一定要让他们获得低保。一些村民也来找我们说，这样的家庭应该要享受低保待遇。我和其他村干部主动到他们家，帮他们填写低保申请资料、复印相关证明材料。虽然申请了几次都没成功，但每次认定的时候我仍然会帮助他们申请。”（访谈记录：20201018，L村村委会，L村C干部）
相较于C干部，F村W干部认为，不仅要帮助这部分群体申请低保，还应进一步帮助他们提升保障待遇：
“我们村有一个低保户单身未婚，无子无女，无依无靠。之前一直在外务工，一年前被检查出肺癌晚期，住院治疗花费了好多钱。他现在每隔一段时间就要到县医院进行化疗，也没有任何经济来源，基本生活都无法维持。我们知道这个情况后，马上就组织召开了群众会议评议，帮他向镇民政办申请了低保。本来想帮他申请五保待遇的，但是他的年纪还没有达到要求。等过两年他到年龄了，我一定会帮他申请获得五保资格。”（访谈记录：20201025，F村村委会，F村W干部）
村干部的说法也得到了低保户的认同。在B村，一户于2017年10月获得新增低保资格的村民认为，正是由于村干部的主动帮扶，他才得以享受低保待遇：
“我家里条件一直不太好。2016年我老婆因为突发脑溢血，住院治疗花了10多万元钱。那年刚好在广州打工没有购买合作医疗，所有的药费都是自己出的，导致生活陷入困难。后来我老婆虽出院了但是生活一度不能自理，需要人照顾。当时，我不了解政策，没有找村干部提出低保申请，是我们村的一个老干部知道情况后主动帮我申请低保的，还和其他村干部一起帮忙准备表格和资料。没有他们的帮助，我肯定不能获得低保。”（访谈记录：20201105，B村低保户家中，B村低保户）
L村一户于2019年5月获得低保资格的村民则直接表达了对C干部的感激之情：
“我家是纯二女户，我老公患有癌症前两年去世了，我患有子宫癌。我的两个女儿都外嫁了，生活条件也都一般。我现在没有劳动能力，不能做事，没有什么经济来源，你看我住的房子都看得出来。C干部一直帮我申请低保，去年5月通过了。其实，不光是低保这个事情，在我生活的其他方面，C干部也帮了我很多，我真的很感激她。”（访谈记录：20201107，L村低保户家中，L村低保户）
可见，村干部对“应保未保”户和“应兜未兜”户的帮扶同样是自发、主动的，且在低保动态管理的两个阶段始终如一，这与其在清理“应退未退”户中的行为选择是一致的。正因如此，从2018年开始，M镇将农村五保和优抚等基本公共服务对象认定一并纳入低保动态管理工作，成效同样得到县政府肯定。
（三）村干部行为选择的驱动机制
促使村干部做出上述行为选择的驱动机制是什么？在这一驱动机制下，村干部扮演了何种角色？村干部角色的“三分法”无法给出合理解释。首先，村干部自发主动的清理和帮扶行为并非由自上而下的政府指令驱动，代理人角色失效。其次，村庄并非“铁板一块”的整体性场域，村干部清理的“剥削者”——“应退未退”户同样是村庄这个集团的成员，生活水平并不高（几乎所有被清理的“应退未退”户皆深感不满），当家人角色因遮蔽村庄集体行动的逻辑而失效。再次，尽管村干部对“应保未保”户的帮扶可以维系声望，但对“应退未退”户的清理却折损甚至破坏了“人情”和“面子”等乡村熟人社会根深蒂固的非正式关联网络，无助于增进他们的社会性收益。更重要的是，村干部并不会由于积极的清理和帮扶行为而获得镇政府额外的经济奖励，基于自利驱动的理性人角色亦失效。
那么，究竟是什么动机让村干部的行为如此坚定且执着，以至于在帮扶“应保未保”户时产生“我一定要让他们获得低保”的想法？从前文展示的村干部访谈记录中可以发现，他们的帮扶对象，都是基本生存权利难以维系且抗风险能力极其脆弱的村民，正如Z干部所言：
“我当了一届村支书，一直坚持原则，工作做到了问心无愧，从来没有优亲厚友过。我那个自然村这几年新增的两户低保，都是家里困难得让人没话说的人。”（访谈记录：20201015，B村村委会，B村Z干部）
Z干部口中的“原则”，不仅指涉“无徇私”的工作作风，更重要的是凸显乡村社会的底线逻辑，即“安全第一”的农民生存伦理——“家里困难得让人没话说”，这才是评判能否获得低保资格的核心标准。正是依循这一标准，C干部向镇政府上报，经由镇政府核查后取消了与自己共事多年的原村主任的低保资格，C干部认为自己问心无愧：
“虽然我们共事多年，但我认为他家的条件也不算差，村里有条件比他还差的都没有享受（低保）。他心里肯定是恨我的，但我不怕，也不在乎。只要我知道有人违规享受（低保），即使村民不跟我反映，我也会跟镇里反映。”（访谈记录：20201018，L村村委会，L村C干部）
在村干部看来，“安全第一”的生存伦理比乡村熟人社会的文化网络更重要。不仅如此，保障农民的基本生存权利是乡村建设的基础，也是实现乡村振兴战略的关键，W干部对此有非常清晰的认知：
“前两天我到县里培训的时候就讲到了乡村振兴战略。按政策来说的话，肯定能给农民带来好多好处，像产业振兴、人才振兴、农业振兴这些，但我觉得最重要的还是保障农民的基本生活，基本生活都保障不了怎么谈富裕。”（访谈记录：20201025，F村村委会，F村W干部）
由此可见，农民的生存伦理——道义逻辑，是村干部行为选择的驱动机制。它可以抵御官僚制惰于履责的“反功能”，消解地方权威的自利性，形成地方权威在集体行动场域中识别并剔除“剥削者”的评定依据。更重要的是，道义驱动赋予村干部一个不同于代理人、当家人和理性人的新角色——守义人，即：坚守乡村社会的底线逻辑，以保障农民基本生存权利为行为准则的地方权威。这一新角色有助于缓解国家政权建设与乡村善治之间的张力，让村干部成为“去乡土化”情境下乡村社会自我保护的重要屏障。
然而，问题在于，尽管村干部始终坚守道义，为何低保动态管理直到2017年之后才奏效？一个可能的解释是，村干部的道义逻辑必须借助“外力”方可生效。换言之，守义人角色的履行需要助推机制。
五、基层政府的政绩追求转向：村干部道义逻辑的助推机制
在低保动态管理的两个阶段中，相较于村干部行为选择的持之以恒，M镇政府的行为选择呈现出鲜明反差，即：在第一阶段中“无为”，在第二阶段中“积极作为”。M镇政府行为选择的变化同样与其驱动机制密不可分。如果说村干部的行为选择是道义驱动的结果，那么，M镇政府的行为选择则是政绩驱动使然。M镇政府绩效考核方案以5年为周期，表2展示了2012—2016年的绩效考核核心指标设置。
在表2展示的政府绩效考核5类项目中，经济建设类项目分值最高。农村低保动态管理工作属于社会建设类项目，尽管其实施效果涉及对“重点民生实事”“扶贫工作”和“民政事业发展（含社会救助）”三个核心指标的考核，但整个社会建设类项目的分值仍低于经济建设类项目分值。可见，2012—2016年，M镇政府的政绩驱动是典型的经济性政绩追求。然而，这一情境在从2017年开始的下一个周期中出现变化。表3展示了2017—2021年M镇的绩效考核核心指标设置。
从表3中可以发现，2017—2021年，M镇政府的政绩追求与上个周期相比发生了较为明显的变化。首先，在考核类目中增加了“公众评议类”，社会公众满意度成为其他5个类目建设绩效的重要评价指标。其次，在社会建设类项目中，将上个周期的“扶贫工作”改为“脱贫攻坚”，分值由4分提高至5分，“民政事业发展（含社会救助）”由1分提高到2分，同时增加了“服务型政府建设”指标并赋值5分，针对这些指标的考核结果都会受到农村低保动态管理工作实施效果的影响。再次，与社会建设类项目“加分”形成鲜明对比，经济建设类项目出现“减分”迹象，作为核心指标之一的“招商引资”，分值由4分减为3分。最后，尤为重要的是，一增一减的差异导致社会建设类项目分值超过经济建设类项目分值，两者差距高达9分。由此可见，M镇政府的政绩追求开始发生变化，呈现出由以GDP增长为核心的经济性政绩追求向以民生建设为核心的社会性政绩追求的转变。
始于2017年的“民生100项目”，是M镇政府政绩追求转向的“风向标”。“民生100项目”是对“重点民生实事”这一政绩考核指标的操作化，明确规定了M镇政府2017—2021年必须完成的100项民生工程。在2017年的“民生100项目”实施意见中，农村低保动态管理包含于“服务惠民”项目中。从2018年开始，农村低保动态管理变为单列项目，并在2020年的“民生100项目”实施意见中位列100项民生项目之首。更重要的是，在M镇政府连续三年（2018—2020年）的年终工作总结中，农村低保动态管理始终被视为第一民生工程——脱贫攻坚的核心工作：
“坚持把脱贫攻坚作为头等大事和第一民生工程来抓，在扶贫领域开展以农村低保动态管理常态化为核心的‘扶贫对象动态调整’工作，确保把真正困难的群众增进来，把不符合条件的人筛出去。”（内部资料：20201118）
同时，从2017年开始，“民生100项目”实施意见中就明确规定了考核计分细则（加扣分）、表彰和追责依据等。不过，相较于加分或表彰，扣分乃至追责更是常态，这在M镇政府与县政府签订的农村低保动态管理工作责任书中可见一斑。责任书对M镇政府的总体要求是做到包括“应保尽保100%”和“应退尽退100%”在内的“七个100%”，并非常明确地规定了三项责任追究事宜：
“首先，对整体工作进度和准确率不达标进行责任追究。对经抽查错保率或漏保率超过4%的，分别追究镇党政主要负责人、分管负责人和民政员的责任。其次，对问题处置不及时进行责任追究。对错保、漏保等违规办理处置不及时，全镇超过6户的，追究分管镇领导和民政办负责人责任；超过10户的，追究镇长责任；超过15户的，追究镇党委书记责任。再次，对违规办理进行责任追究。对入户调查不实、审核把关不严、工作不力、应付了事等，除追究镇相关人员责任外，镇驻村干部必须承担村民冒领低保金的30%。”（内部资料：20201120）
如此严格且明细化的追责机制，让M镇分管民政工作多年的V官员感到前所未有的压力：
“现在确实更加注重基层民生建设。不过，我觉得虽然民生指标的权重增强了，但幅度也没有那么大，更多的是责任追究带来的威慑，这是以前没有过的。”（访谈记录：20201204，M镇民政办，M镇民政办V官员）
在M镇所在的A县，负责全县农村低保工作多年的民政局P官员对此的认知则更进一步：
“不知道你注意到没有，从十九大之后，国家对民生这块越来越重视，考核也越来越严格。我们县的低保标准一而再再而三地提标，每年的民生项目像民生100中各项指标考核越来越严，以前考核都没有像现在这么麻烦。”（访谈记录：20201210，A县民政局，A县民政局P官员）
两位基层政府官员的表述透露出两个相互关联的信息，即：M镇政府政绩追求转向是宏观政治环境变动使然，责任追究则是政绩追求转向得以实现的凭借机制。不可否认的是，在压力型体制下，基层政府对社会性政绩的追求的确受到宏观政治环境驱遣，但问题在于，与基层政府政绩追求转向相伴而生的负向激励机制——追责，是科层组织设计的官僚“避责”治理术，其目的是克服基层官员的经济性政绩依赖，防止由于将民生建设视为非常态化且难以“邀功”的政绩指标而催生的官员“避责”倾向。然而，究其本质而言，追责仅是一种负向弱激励机制，它或许可以减弱基层官员的经济性政绩依赖，却并不足以支撑基层官员的社会性政绩追求。唯有在正向强激励机制或负向强激励机制的驱动下，基层官员方可成为民生建设中“主动的”战略群体。
基层政府的政绩追求转向与村干部的道义逻辑无疑是匹配的，它为村干部履行守义人角色提供了自上而下的助推机制。与此同时，守义人行为逻辑与乡村社会秩序的联结成为基层政府社会性政绩追求趋于常态化的负向强激励机制。
六、代理倒逼行政：村干部道义逻辑的运作机制
在M镇低保动态管理的第一阶段中，无论是对“应退未退”户的清理，还是对“应保未保”户和“应兜未兜”户的帮扶，村干部始终不遗余力。然而，C干部口中的“上面不怎么管事，不把我们上报的情况当回事”却是政府行为选择的常态，这也引发了部分村干部坚守道义方式的升级。
（一）激进型守义人与基层政府的“警戒线”
尽管M镇两类“应退未退”户或多或少都存在于各行政村，但在K村尤盛。2013—2015年，在K村所有低保户中，上述两类“应退未退”户比例始终维持在半数以上，尽管彼时低保动态管理工作已经开展了5年。从2014年中旬开始，时任K村G干部便多次向镇民政办上报本村不符合条件的低保户名单，但始终未得到回应，引发村民强烈不满。面对镇政府的无为甚或避责，2015年10月，G干部亲自撰写并向镇民政办提交了两份反映材料，请求镇政府一定要取消民愤最大的两户低保。现将反映材料择要摘录如下。
材料一：已经死亡及生活条件超过低保保障标准的占用低保
“M镇K村7组村民邹××在2013年已经死亡，一定要取消。另外，他和他的弟弟原来是一个户，分户后又给他弟弟办了一个户，他弟弟有儿有女，生活很好，所以，他弟弟的低保也一定要核减。”（内部资料：20201022）
材料二：使用假孤儿户口占用低保
“M镇K村5组村民农××的父母一共生育了三儿一女。为了逃避计划生育重罚，他们把农××的户口办到了她早已死了多年的叔叔的户口里，所以她是一个假孤儿。2013年低保名单公布后，全村村民民愤极大。村委会和评议小组一直上报要核减，可到现在还未核减。现我们又呈文请求上级领导重视，给我们一个满意的答复。”（内部资料：20201022）
在这两份反映材料的结尾，附有包括G干部在内的村委会成员和评议小组成员的签名以及村委会盖章。面对如此情境，镇政府感觉“事关重大”，迅速核查确认后即上报县民政局核减了这两个低保户。彼时直接经手此事的J民政员至今仍心有余悸，同时也暗自庆幸：
“我是2015年9月份新入职的公务员，刚到民政办就碰到这个事情。我当时第一反应是这个事情是不对的（指违规占用低保，笔者注），所以立刻就跟分管领导汇报了。领导非常重视，第二天就带着我和另外一个民政员去村里核查了，然后立刻上报了县里核减了。”（访谈记录：20201028，M镇民政办，M镇J民政员）
显然，彼时作为一名体制“新人”，J民政员匮乏的职业经验使其难以估判此事可能对M镇政府产生的重大影响，但分管领导的行为选择却彰显出基层官员的敏感。彼时的分管领导、现任A县民政局R官员忆及此事时态度仍很凝重：
“说实话，小J跟我汇报时，我还是蛮惊讶的，因为村干部和村民共同签字的反映材料我也是第一次见。我当时想的就是要赶快处理好这件事，包括低保在内的民政资金一直都比较敏感，如果处理不及时造成了不好的影响，我作为分管领导有不可推卸的责任。”（访谈记录：20201030，A县民政局，A县民政局R官员）
在R官员看来，如果处理不及时，不仅自己要承担“不可推卸的责任”，更重要的是“政府维稳的压力”，这在基层政府政绩考核中具有“一票否决”意义，是对基层官员更具威慑力的负向强激励机制。一旦触碰这条“警戒线”，后果不堪设想，而撰写两份反映材料的G干部对此事的态度也颇耐人寻味：
“对我来说，没有什么好顾虑的。我是主动的，不是村民逼我签的。我们村委会与村民的意见一致，也认为不符合条件的应该退出来，而且要取消的人在此之前也上报过，但一直没有回应，于是就写了那两份材料。不符合条件的人享受低保是不对的，是不公平的。”（访谈记录：20201025，F村村委会，K村G干部）
虽然G干部对于是否会继续上访未置可否，但其“没有什么好顾虑的”坚定信念表明上访是有可能的。G干部是一名典型的激进型守义人，即以道义逻辑为本心、必要时采取强硬甚或越轨行为维系农民基本生存权利的地方权威。激进型守义人在乡村社会中极具威望，也极富感染力，是“双轨政治”体制中乡村社会自我保护的坚强壁垒和推进乡村善治的内生性中坚主体。正是由于意识到G干部的行为选择可能产生的“涟漪效应”，R官员对K村“应退未退”户的即时核查、上报及核减化解了一场可能发生的危机，M镇政府也得以避免触碰“警戒线”，但此事却对M镇政府在农村低保动态管理中行为选择的变化乃至政绩追求转向均产生了极为重要的影响。
（二）“代理倒逼行政”机制的生成逻辑
“K村事件”无疑为M镇政府敲响了警钟。R官员的及时应对只是暂时平息了风波，“涟漪效应”依然不可避免地发生了。从2016年开始，村干部向民政办上报本村“应退未退”户和“应保未保”户的行为日益频繁。尽管再未收到类似的联名书面材料，但举报信越来越多。尤为重要的是，村干部越发“刚直”的行为选择呈现出“温和型守义人”向“激进型守义人”的角色升级迹象（如C干部）。村干部坚守道义方式的不断“加码”迫使M镇政府意识到，如果再无实质性作为，“K村事件”重演只是时间问题。为免重蹈覆辙，M镇开始主动寻求包括农村低保动态管理工作在内的民生建设的突破口，这一转向在2016年M镇政府工作报告对2017年重点工作的安排中初现端倪：
“突出抓好民生民本。全面完成各项民生100工程项目建设任务，不断增进民生福祉……切实做好农村低保、五保供养等工作，更加关注低收入群体生活、因病致贫和因灾返贫等问题。”（内部资料：20201123）
如果说“民生100项目”是M镇2017年民生建设工作的“重中之重”，那么，农村低保动态管理则是“重中之重”的“抓手”。于是，便出现了前文在案例背景部分述及的“两线合一”“回头看”和低保对象月报告制度等幅度和力度相较之前均有明显增强的新举措。更重要的是，从2018年开始，M镇政府将农村低保动态管理从“服务惠民”项目中单列出来以彰显其“兜牢底线”之意涵，并在2020年将之列为“民生100项目”之首。
然而，农村低保动态管理得以成为M镇政府绩效考评核心指标，并非由于其本身具有表彰和追责等激励效应，关键原因在于，与“警戒线”的挂钩使其间接成为负向强激励机制。已在一线锤炼数年的J民政员对此的认知也逐渐清晰：
“从我刚开始负责民政工作到现在，除了那两份反映材料之外，不断有村干部来民政办反映村里存在‘应退未退’和‘应保未保’的情况，要求镇里进行清理或增补。村干部在开展农村低保动态管理工作时是站在公平正义的一方，而且态度越来越刚，他们的反映肯定会给政府带来压力。如果不是村干部一次次反映，这项工作的力度肯定不会像现在这样大。”（访谈记录：20201028，M镇民政办，M镇J民政员）
相较于J民政员，R官员更是洞若观火：
“政策的宣传和把握主要还是看村干部，他们是一线的执行者啊。一旦村干部把群众的意见反映到省市县必然会引起上面的关注，这可是大事，到时我们就会很麻烦。”（访谈记录：20201030，A县民政局，A县民政局R官员）
从两位基层官员的表述中可知，作为关键行动者，村干部的行为选择随时可能让基层政府触碰“警戒线”，进而迫使基层政府做出了改变。换言之，M镇政府看似主动的行为选择实则是村干部愈演愈烈的“逼迫”所致。一方面，面对基层政府的无为甚或避责，村干部坚守道义的方式不断升级加码；另一方面，面对村干部日益“刚直”的行为方式，基层政府出于对触碰“警戒线”的畏惧而妥协。自下而上的执着与自上而下的妥协交互，催生出国家政权与乡村社会互动的新机制——代理倒逼行政。
代理倒逼行政，意指坚守道义的地方权威迫使基层政权出于对治理秩序崩坏的畏惧而承认和顺应乡村社会生存伦理。它是道义逻辑的运作机制，也是行政吸纳代理的反触机制，旨在刻画农民生存伦理对“双轨政治”结构中自下而上利益传输轨道的修复。它的生成逻辑是（见图3），乡村社会边缘者的生存风险，激活了作为农民的村干部天然具有但长期被遮蔽的道义逻辑——“安全第一”的生存伦理，进而驱动村干部成为守义人。面对基层政权的避责行为，村干部坚守道义方式的不断升级加码使其进化为激进型守义人并产生“涟漪效应”，诱发基层治理失序风险进而形成对基层政权的负向强激励，最终迫使基层政权承认并顺应乡村社会生存伦理，代理倒逼行政机制由此得以生成。一旦激进型守义人渐成规模并产生集体行动，代理倒逼行政机制将更具韧性。
图3 “代理倒逼行政”机制的生成逻辑
七、结论与讨论
加强普惠性、基础性和兜底性民生建设，切实保障农民基本生存权利，是乡村建设的初衷。作为核心行动者，村干部的角色和行为逻辑对于实现乡村建设的初衷至关重要，但已有研究对此之关切尚不充分，村干部角色“三分法”亦难以提供恰切的刻画。本文以M镇低保动态管理事件为切口，通过对案例的“深描”，展示了村干部在乡村建设中的道义逻辑。基本结论是，“安全第一”的农民生存伦理是村干部在乡村建设中的驱动机制。面对基层政权的避责行为，村干部坚守道义方式的不断升级加码形成对基层政权的负向强激励，并借助科层组织自上而下的政绩追求转向趋势，迫使基层政权承认并顺应乡村社会的“底线逻辑”，由此催生出代理倒逼行政机制，修复了“双轨政治”体制结构中自下而上的利益传输轨道。那么，本文研究发现相较于已有研究有何不同之处呢？
（一）村干部道义逻辑与村干部角色“三分法”之比较
将本文研究发现与村干部角色“三分法”进行明细比较，有助于进一步彰显本文独特之处，并回答搁置在图1和图2中的遗留议题（见表4）。
1.村干部行为驱动机制与角色差异。村干部角色取决于其行为驱动机制。在村干部角色“三分法”下，当其行为遵循政府指令时，村干部成为基层政权的代理人。当其行为遵循自利诉求时，村干部成为谋求经济社会收益的理性人。在实现村庄福利的驱动下，村干部成为村庄的当家人。相较于“三分法”，道义逻辑之要义在于凸显村干部对“安全第一”的农民生存伦理之坚守，由此赋予村干部守义人这一新角色。道义逻辑既非来源于政府指令，也无法给村干部带来任何经济社会收益，故而守义人与代理人、理性人的差别无需赘言。当家人对村庄福利的追求遮蔽了集体行动中的“剥削者”，守义人对农民生存伦理的坚守则有助于识别“剥削者”。这是因为，道义逻辑并非“弱者的武器”，而是乡村社会“边缘者的生命线”。
2.村干部行为助推机制差异。作为基层政权的代理人，村干部对政府指令的执行要借助自上而下的国家政权建设这一体制推力。同时，作为村庄的当家人，村干部需要借助扎根于乡村社会并为其成员所认同的象征和规范等文化网络来消解体制压力与乡村善治之间的张力。作为谋求经济社会收益的理性人，村干部在“项目进村”和“资本下乡”等诸领域谋利需要借助基层政权经济性政绩追求。尽管更加注重民生建设的社会性政绩追求尚不足以对基层政权产生正向或负向强激励效应，但它与道义逻辑的匹配使其成为守义人保障农民基本生存权利的助推机制。
3.村干部行为运作机制差异。基层政权将村干部纳入官僚体系，赋予其公务身份，这一“官僚化”过程即行政吸纳代理机制得以确保代理行为有效运作。作为村庄的当家人，在文化网络助推下，村干部依靠乡规民约治理村政。由于基层政权对村干部的“反向依赖性”， 作为理性人的村干部得以在村庄发展诸领域中运用公务身份经营私务来谋取经济社会收益。道义逻辑能够消解村干部的自利倾向和体制依附性，将村干部“拉拽”回乡村社会。更重要的是，道义逻辑对“剥削者”的识别和对“边缘者”的深刻关切让村干部成为激进型守义人，形成对基层政权的负向强激励效应，进而催生出道义逻辑有效运作的代理倒逼行政机制。
（二）理论对话与政策涵义
“村干部的道义逻辑”是中国基层治理研究领域的理论增补，它与已有理论的对话可以展现其边际贡献。
1. 更新了村干部角色与行为逻辑微观理论。村干部角色“三分法”的场域背景是体制压力与乡村善治的交互，但对两者之间的张力刻画得并不充分。代理人角色侧重于村干部的体制依附性，当家人角色聚焦于村干部的乡村归属性，理性人角色则着墨于村干部的个体功利性。相较之下，守义人角色对村干部道义驱动的刻画，描摹出体制压力与乡村善治之间的牵引与角逐，重在凸显后者对前者的反触。在科层组织愈发强烈的社会性政绩渴求下，村干部的守义人角色将日益稳固。
2. 扩充了乡村社会自我保护理论。权力的文化网络对于国家政权建设背景下乡村社会自我保护逻辑的提炼无疑具有开创性贡献，但它对于象征符号和非正式关系网的强调遮蔽了乡村社会的底线逻辑。在自上而下的国家政权建设与自下而上的乡村自我保护这一“双向运动”中，村干部在权力的文化网络影响下成为“保护型经纪人”，但“安全第一”的农民生存伦理则进一步驱动村干部坚定保护信念并消解经纪色彩，进而蜕变为守义人。因此，道义逻辑与文化网络一起，构成了乡村自我保护的坚实屏障。
3. 修正了“‘双轨政治’转向‘单轨政治’”的学理判断。由于行政吸纳代理机制导致地方权威支持系统上移，堵塞了自下而上的利益传输通道，进而引发了对于基层治理结构由“双轨政治”向“单轨政治”转变的忧虑。然而，这一学理判断忽略了农民生存伦理对地方权威的“反吸”效用。尽管受到行政吸纳代理的影响而“官僚化”，但权力的文化网络让作为地方权威的村干部始终不曾完全“离场”。更重要的是，村干部对“边缘者的生命线”的珍视和坚守足以将其“拉拽”回乡村社会，修复被堵塞的利益传输通道并形成对行政吸纳代理的“反触”机制——代理倒逼行政。
4. 改进了对基层政权运行状态的理论描摹。“悬浮型政权”对于描摹税费改革之后基层政权的运行模式无疑具有开创性贡献。但是，基层政权的“悬浮”并非静止状态。随着科层组织政绩追求转向日趋明朗，特别是在代理倒逼行政机制的“反触”效用下，基层政权愈发关注政绩合法性的社会性来源，“置空”高度逐渐回落，成为介于“汲取型政权”和“悬浮型政权”之间的“贴地型政权”。
尽管脱贫攻坚已取得决定性胜利，但中国城乡和区域间不平衡不充分发展格局依然严峻，乡村则是不平衡不充分发展的重点场域，这也是新时代乡村建设行动不同以往的显著标识。村干部道义逻辑及由此催生的代理倒逼行政机制，对于进一步推进乡村建设行动以及实现脱贫攻坚与乡村振兴有效衔接的政策启示是：一方面，加强对乡村建设行动中资源配置的审计监督，确保资源配置首在保障“边缘者”的基本生存权利；另一方面，加快村干部“去代理化”进程，让他们完全回归乡村社会，更好地履行守义人职责以进一步疏通自下而上的利益传输通道。同时，为避免代理倒逼行政机制可能诱发的基层治理失序，科层组织需要重新调整政绩考评体系，在提高民生指标权重之外，将民生项目绩效与基层官员晋升而非表彰或追责挂钩，形成对基层官员的正向强激励效应。
尽管本文在案例选取中遵循了“典型性”原则，但区域差异决定了道义逻辑和代理倒逼行政机制是否存在于其他地区的乡村仍有待实证检验。同时，虽然有一线工作者协助，但毕竟不熟悉当地方言，对村干部和村民的访谈可能会遗漏一些较为重要的信息，这难免会影响研究效度。此外，由于一手资料仍不充分，对道义逻辑的诠释可能存在偏差。特别是，中国农民的道义逻辑是否有别于斯科特对东南亚农民道义逻辑的解读？代理倒逼行政机制能否对村干部“去代理化”产生某种影响？这些皆是有待未来研究考证的未尽议题。
作者简介：李晓飞，中南大学公共管理学院副教授、博士生导师。
来源：《理论与改革》期刊
参考文献：略
基金资助：国家社科基金青年项目“城市社区群租风险的包容性治理研究”(19CZZ019)；
