承包地“二轮延包”制度下的人地冲突及协调

作者：凌小燕 孟存鸽 摘要:作为农村基本经济制度的重要内容，土地制度关系到乡村振兴和农业农村现代化的进程，如何协调承包地“二轮延包”制度下的人地冲突，是保持土地承包关系长久不变的前提和关键。探索承包地“二轮延包”制度下人地冲突的协调路径，推动更顺畅地实现土地承包关系长久不变，从而维护农民群体的合法权益，这对于实现土地的社会保障功能、健全土地承包的监管与救济、实现乡村振兴战略都具有重大而深远的意义。 一、 问题的提出土地是农业之本、农民之根。土地制度作为农村的基本经济制度，是一切制度之基础，也是我国乡村振兴和发展农业农村现代化的重要制度。关于农村土地制度改革，党的十九大报告提出“要巩固和完善农村基本经营制度，深化农村土地制度改革，保持土地承包关系稳定并长久不变，第二轮土地承包到期后再延长三十年”。党的二十大报告也提出“要全面推进乡村振兴，加快建设农业强国”。 土地“二轮延包”工作涉及1.92亿承包户的切身利益，顺利延包是尊重农民主体地位、充分发挥广大农民创造力的重要举措。至2023年，绝大多数农户的土地承包期陆续到期，累积近40年的人地矛盾也愈发明显。虽然土地小调整在一些地区时有发生，但由于人地不匹配的现象在农村大量存在，面对无地人口的要地压力以及农村社区内部的不公平情绪，土地调整的现实需求不断显现。在这个重要的延包关口期，如何在协调推动二轮到期后承包地平稳过渡的同时，缓解人地矛盾，保持农户依法承包集体土地的基本权利长久不变，最终实现人人共享农地改革的成果，已成为乡村振兴战略实施过程中亟须解决的重大问题。基于此，本文从“二轮延包”制度以来人地冲突现况入手，重点分析当前我国农村人地冲突的根本原因，探索土地承包关系长久不变的协调路径，旨在化解土地关系长久不变的积重，为第三轮土地承包建言献策，以期更顺畅地实现良性发展的土地承包关系。 二、 “二轮延包”制度下人地冲突的现况(一) 乡村治理中的土地承包问题1.户籍认定标准不一致中华人民共和国成立以来，农村土地制度历次重大变革均是与农村户籍制度变革相互关联。户籍制度源于农业户籍人口与非农业户籍人口的分立而治，同时与血缘、亲缘等所形成的复杂社会关系一起强化了乡村治理的难度。面对当前的农村土地制度改革，户籍制度已难以适应农村与农业日新月异的发展，难以满足时代的基本要求。尤其是在以土地流转、资本下乡以及即将到来的“二轮延包”之际，对户籍认定标准的统一已迫在眉睫。对“整户消亡”中“户”的认定，有的地区采取“户籍+承包合同”的认定方法，大部分地区直接以户籍作为认定标准，但简单套用这些认定标准无法解决目前的人地冲突。实践中主要有以下7种情形：(1)户籍户；(2)农村承包经营户；(3)宅基地户；(4)股权户；(5)村民户；(6)联户；(7)家庭户。由于法律、政策未明确对于“户”的认定，结合全国各地对“户”的理解和实践，大部分人认为“户”就是“户籍”,也就是所称的“户口”。如果只是简单地把“户”理解为“户籍”的话，那么会导致现实农村中如“外嫁女”“入赘男”“新生子女”等群体的权益受损。因此，需要结合我国国情，探索出适用于我国农村实际的户籍认定标准。 2.村内纠纷调处难度大土地是一个国家最重要、最持久的财富，土地的社会保障功能，是地权分配中能够满足集体成员生存需要的底线公平原则，[1]基于生存伦理，农村集体经济组织成员对土地有着强烈的诉求。成员权益均等是农村内部集体产权分配的基本原则，从历年土地调整政策看，土地可调整的空间越来越小，自发性土地调整现象屡见不鲜。农民对地权平等的要求与即将到来的“二轮延包”政策在同村内部会形成不可避免的冲突。中央的土地调整政策是为了稳定地权，实现农业可持续发展，这些政策涉及千万农户的利益。然而这类政策不是帕累托改进性质的，不能使得所有农户都受益。[2]田野调查结果显示，在同一村庄内部，人均承包地面积更多的农户更倾向于支持“不得调地”这一政策，因为他们是政策的受益者；男性受访者一般倾向于支持“不得调地”政策，女性受访者则持反对意见，嫁到外村的妇女明显是该政策的利益受损者。[3]此外，村民不仅有对于土地数量公平的诉求，也有关于土地质量的诉求。在2014年湖北沙洋县的土地确权工作中，将农户细碎化、分散化的土地调整为集中连片，实现公共资源的有效供给和土地细碎化的治理，直接提高了土地利用质量，这一制度创新被中央政策部门写入中央一号文件。[4]不同地块的质量、水利条件、交通条件的便利都关系到土地的经济价值与生产效率。因此，细碎化的土地与生产力之间的矛盾，在农村内部是最棘手的问题之一。[5] (二)特殊群体利益分配不均1.“外嫁女”合法权益受限当前，随着我国农村集体产权的制度改革，农村经济大幅度增长，村集体经济组织各成员都成为产权制度改革的受益者，但“外嫁女”这类群体却被排除在外。受传统思想影响，“外嫁女”不受重视最直接的表现，就是农村土地承包经营权证、宅基地使用权证等权属关系证明文本上，基本不登记其姓名，甚至在分配土地征收补偿金时，村集体往往对其拒绝分配。从中国裁判文书网近年来发布的案例看，法院在处理农村妇女权益纠纷案件时，驳回起诉的理由主要分为以下3种：一是确认其是否属于集体经济组织成员，然后才会援用相关法律法规判决如何分配补偿款、集体资产收益等。二是认为该类案件属于村民与村委会之间实施管理集体财产的行为，不是平等的民事主体纠纷，属于村民自治范围，不属于法院的受案范围。三是诉讼时效已过。《中华人民共和国妇女权益保障法》(以下简称《妇女保障法》)第三十三条第二款规定：“因结婚男方到女方住所落户的，男方和子女享有与所在地农村集体经济组织成员平等的权益。”对“外嫁女”利益的忽视，不仅反映出我国农村的性别不平等问题，侵犯了我国农村妇女这类特殊群体的权益，还反映了现有相关法律制度的不完善。惠建利基于女性主义经济学的视角， 提出了明确新时代农村妇女权益保障的新目标是“既追求性别平等，又追求经济增长，实现两者的综合发展”。[6] 2.“衍生人口”成员资格认定不清“衍生人口”主要是指落户本地的女婿、新迁入的户口以及新生儿。目前在中国裁判文书网上关于侵害集体经济组织成员权益纠纷的判决中，出现“衍生人口”的主要原因是“外来女婿”将户口迁至本地，后因拆迁补偿安置利益分配问题而产生纠纷。从发布的案例看，以“侵害集体经济组织成员”和“女婿”为关键词进行搜索，发现不同的地区对同类型案件的判决并不一样。在山东省高级人民法院的判决中，对“外来女婿”是否具有集体经济组织成员资格，从以下6个方面来认定：(1)户口是否迁入本地；(2)是否具有土地承包经营权；(3)生产生活是否在本村；(4)生活保障是否依赖于本村；(5)房屋居住地是否在本村；(6)是否履行了本村村民应尽的义务。福建一些人民法院在判决中对“外来女婿”的资格认定除了以上6种标准，还要看是否符合儿子没有赡养能力或者女儿尽主要义务的情形，若女方家庭若还有成年男丁，则不属于传统意义上的上门女婿。目前，由于没有明确的集体经济组织成员资格认定标准，认定哪些人成为集体经济组织成员的权限，往往由各村委会以及村内2/3以上的村民代表，即按照民主决议的程序进行认定。但由此会产生“法治”与“村民自治”的摩擦，少数群体的利益会受到侵犯。农民家庭在人口上的变动往往是婚嫁、生育等原因，而“增人不增地”政策导致家庭人口的增加与承包地数量的不对等。长此以往，对这部分新增人口而言，没有土地资源作为最基本的社会保障，必然导致村内矛盾激增。 (三) 无地少地农户保障缺失1.影响农户可持续生计根据对S省田野调查数据进行分析。S省位于我国西北地区东部的黄河中游，省内南部、中部和北部地区经济社会发展梯度差异明显。S省中部平原地区土地集中连片，是该省较早进行土地确权的地区，这也是此次调研选择该省中部平原地区的原因。本文所用数据为2022年采取问卷调研方式获得，调研地区涉及S省4个村庄，调研样本基本涵盖村委会提供的全部户数。本文最终获得农户层面的调研样本共计1101户，共收取问卷1101份。其中，A村304户、B村336户、C村221户、D村240户，占比分别为27.61%、30.51%、20.07%和21.79%。从样本农户的农地确权情况看，98.56%的农户已完成土地确权。承包地是农民最基本的生活保障，也是影响农民生计的“最后一道保障防线”。[7]对多数农户而言，承包经营的土地兼有生产和保障的双重功能，承包地的多少极大地影响农户的可持续生计。土地经营极其衍生利益是农民赖以生存和生活的基础，没有或缺少承包地，将直接导致其收益减少。近年来，政府推进的土地规模化经营、征地补偿标准带来可观的土地流转收益，使无地少地农户更意识到这不尽公平合理的人地配置状况。农户补贴按照家庭承包土地的面积发放，无地少地农户则享受不到政策红利。上述原因导致这类群体收入水平普遍偏低，使其参加医疗、养老等社会保障的能力降低，很容易产生村内的“贫困化恶性循环”,导致脱贫农民陆续返贫。这与党的二十大深化农地制度改革、实施乡村振兴战略背道而驰。 2.农户阶层内部两极分化土地承包关系长久不变，涉及两个层面的问题：一是集体经济组织与农户的关系，二是农户与农户之间的关系。[8]所谓农户与农户的关系，主要涉及作为集体经济组织成员的农民能否及如何分享土地收益的问题。自“一轮承包”土地以来，大部分地区没有进行过土地调整，村内人地不均衡状况已十分严峻，由此导致农村出现严重的贫富分化现象，影响村庄内部的稳定。由于土地调整被严格限制，无地少地农户维护自己权益的主要方式，就是加入土地流转。[9]为了实现家庭经济利益最大化，以及随着近年来粮食价格的下跌，不少农民认识到土地产出收益为负，不再以经营土地为主。大量进城落户的农民将自己的土地租赁给无地少地农户，以租金形式分享无地少地农户的收益，或者将自己的承包地流转给大型家庭农场、合作社等新型农业经营主体。这些行为导致农村内部对土地依赖度较高的无地少地农户的基本生存状况与村内其他农户差异越来越大。村民可以忍受城乡差异和地区差异，因为这些差异都发生在村庄以外，是客观事实上的差异，他们无力改变。但村民一般难以忍受村庄内部的贫富差异，尤其是当这种贫富差异是因土地占有不均而形成的。 (四)承包经营权制度不完善1.主体权利实现不畅单方面强化土地承包经营权，不利于农民的权益实现，因此需要厘清农民的土地诉求及明确解决问题的路径。由于近些年来城镇化进程加快，农民在城乡之间的流动更为频繁，农民选择土地流转，以此换得流转金，并约定日后自己返乡时能够继续耕种土地。然而，在流转土地时，土地细碎化对承包者的权利实现存在障碍。因为若将土地承包权与特定地块固定起来保护，虽可保障农民返乡耕地的权利，但会阻碍土地集中流转，不利于实现土地的财产功能；而如果把土地集中连片流转，承包者就会失去自己原来的地块，其继续耕种土地的权利就无法保障，无法兼顾农地制度改革的双重目标。从现实情况看，土地承包经营权实现的障碍除了上述情况，还存在其他因素：一是全国范围内的土地确权颁证工作时间不统一，很多新型农业经营主体没有取得土地经营权证，因此在土地交易和流转方面受到限制，不利于其与现代农业发展进行有机衔接。二是土地承包经营权的法定承包期为30年，土地流转的期限不得超过承包期的剩余期限，而现代农业的投资回报周期普遍较长，这一规定增加了流入方的投资风险，使得一些农业产业化龙头企业、农民专业合作社等新型农业经营主体的投资热情不高。三是缺乏对小农生产的合理性和长期性认识，认为小农生产和小农户与现代农业发展是对立的，认为现代农业发展的过程就是小农被消灭的过程。为了提高农民收入，必须扩大经营规模，鼓励农村土地流转或有偿退出，从而在政策引导上，更偏向用加速农地流转等方式消灭小农户，认为规模经营和土地流转是农业现代化的必要条件，为了完成硬性考核目标，违背农民意愿强行进行土地流转。 2.主体权利退出受限农村土地问题事关国计民生。由于新型城镇化，近郊地区的土地资源带来了可观的升值空间，以及现行法律对土地承包权退出路径的限制，使得农户在土地承包权的退出阶段陷入了结构性困境，这种“弃耕不弃地”“人地分离”的农地资源错配问题束缚着农村集体经济的发展。[10]农村土地承包权有偿退出在全国各试点地区积累了丰富的经验，但由于现行法律法规滞后于农村土地承包权的发展，使得农民参与退地的积极性普遍较低。农户土地承包权退出受限的原因主要有以下几方面：一是现阶段我国的法律法规对农民退出承包地的补偿方式未统一。主要表现为补偿标准不规范、试点地区的退地补偿资金基础薄弱、资金来源不稳定等。二是即使在城镇化高速发展的今天，农民依旧对土地抱有很强的依赖性。目前我国的农村社会保障形式单一、保障体系不合理，不论是在保障水平上，还是在就业、教育、医疗、养老等方面，与城市相比存在较大差异，仍有较大完善空间。三是除相关法律法规的限制，土地承包权退出还受到人们认知因素的影响。对农地的传统认知会降低农户承包权退出意愿，即农户认为承包地是为个人所有，不属于集体。 三、 “二轮延包”制度下人地冲突的原因分析(一)土地调整的理论逻辑1.土地的社会保障效应农地社会保障效应集中体现在农地的社保功能、经济功能和情感功能3个方面。费孝通在1936年提出，中国农村的基本问题，就是农民收入降到了不足以维持最低生活水平的程度。虽然通过土地革命帮助农民获得均等的土地所有权，后转化为现在的集体土地使用权，但我国农民的经济贫困现象仍然普遍存在。随着家庭联产承包责任制的实行，取消农业税，惠农政策以及土地承包经营权“三权分置”的实施，农民的负担逐渐减轻，收入逐渐提高。对农村弱势群体而言，土地的经济功能仍在发挥作用。多数研究对土地功能价值的认识已达成一种共识，认为土地对我国农民而言不仅仅是不可或缺的生产资料，而且还有一种社会保障功能。[11]我国已步入人口老龄化社会，农村青壮年劳动力涌入城市，中老年农民留守农村，年龄分层化加剧了农村老龄化和空巢化。农民在城市不能安居乐业而选择回归农村时，依据身份地位获得的承包地就发挥了极大的社会保障作用。 2.公平观念深入人心自保持土地承包关系稳定并长久不变的政策出台以来，“二轮延包”问题成为民众热议的话题，争议的焦点在于如何解决已累积近40年的农村人地匹配不均的矛盾。我国家庭联产承包责任制度建立伊始，“人人有份”的集体成员权已深入民心，公平享有农村承包地的承包权已被普遍认可，集体经济组织成员都把农地作为基本的生产要素。随着家庭人口结构以及城乡流动的变化，土地和劳动力逐渐不匹配，在“二轮延包”到期之际，无地少地农户要求按照人口分配土地。在全国性就业难问题面前，更是让人们认识到农村土地的重要性，农村土地可成为自己的“退路”。这反映了农民生存权利的平等观念，也是基于血缘和地缘关系形成的共同体存在的一种表现。[12] (二)土地调整的阻力较大1.“不得调整”的法律规定土地调整的阻力主要来源于“不得调地”的法律规定以及地块数量多的既得利益者对调地的反对态度。《中华人民共和国农村土地承包法》(以下简称《农村土地承包法》)第二十八条规定：“承包期内，发包方不得调整承包地。因自然灾害严重毁损承包地等特殊情形对个别农户之间承包的耕地和草地需要适当调整的，必须经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意，并报乡(镇)人民政府和县级人民政府农业农村、林业和草原等主管部门批准。承包合同中约定不得调整的，按照其约定”。上述这些规则被称为“增人不增地、减人不减地”规则。《中华人民共和国民法典》(以下简称《民法典》)第二百六十一条规定“个别土地承包经营权人之间承包地的调整，应当依照法定程序经本集体成员决定”。《民法典》将“小调整”的决定权赋予村集体成员，但要“依照法定程序”,也即是“报两级政府批准”。因此，乡村实践中面对农户调整土地的需求，很难经过复杂的操作程序实现其调整诉求。由于“不得调整”是法律的强制性规定，因而也从根本上决定了当前及今后一段时期农地调整的基调，即不会打乱重分，只是小范围的调整，而具体怎么调整才能兼顾多方利益，这是目前“二轮延包”即将到期而面临的难点问题。 2.农村固有的传统观念农村人口的增减主要分为两方面，增加人口是新生人口以及因婚姻关系而加入的人口，为了获得土地的保障效应，这类群体迫切希望土地进行调整；减少人口是村内自然死亡以及因婚姻、搬迁、教育等原因迁出的人口，其因土地附加的经济价值不愿意放弃土地，这就造成了目前的两难局面。程雪阳曾经从法律规范角度，提出“重建土地财产权是我国改革开放40余年的基本经验，应当将土地承包经营权作为一项稳定、长期的财产权进行建构和发展”。[13]他认为承包地对于农民的意义不仅在于农业生产带来的经济收入，土地开发权带来的经济价值更为重要。村庄内部的农民也因为存在利益的追逐、发展机会的不均衡以及由此产生的观念差异，对土地是否要调整存在完全不同的看法，甚至会有农民要求将土地全部打乱重分。 (三)土地调整的制度滞后1.农地制度改革目标失衡从宏观层面看，社会目标和经济目标是我国农地制度改革的双重目标。对政策制定者而言，首要目标是提升农村的经济水平。我国耕地面积几十年持续下降，农地利用效率的提升受到土地资源不足的挑战。然而，土地的频繁调整可能造成农地利用效率的损失，可能是出于对调整负面效应的担忧，国家的制度安排整体上是稳定土地承包关系，减少土地调整，且近些年为实施乡村振兴战略，促进农业农村现代化，政府出台的政策更偏向于实现土地的经济价值。虽然国家近年来的政策法规一直在限制土地调整，但正式的法律出台较晚且不完全，主要是以政策形式进行的，民间私下的小调整时有发生，这就为土地调整留下了空间。在土地仍然承担着社会保障功能的阶段，应先考虑村民对土地的公平需求，在此基础上再考虑追求经济目标的问题，土地制度改革的目标必须立足于基本国情。 2.村民自治制度弱化长期以来，我国农村从“熟人社会”到“半熟人社会”的现代性特征，相较于城市而言具有更多的复杂性和多样性。符合乡村社会发展规律的“法治”不是理论上的，更不能局限于立法、执法、司法等传统环节，法治应当是一种社会的、实践的概念，[14]因此，村民自治制度结构必须与当前的乡村社会相契合。在农村，不同村组的农民平均承包地面积有明显差异。[15]村内进行民主决议，一般会在村民小组进行民意投票，按照村内民主和多数原则进行决策，但观察中国裁判文书网上关于侵害集体经济组织成员权益纠纷的判决，发现大多数村民委员会在进行征地补偿时，对“外嫁女”“衍生人口”这类群体不予通知，也没有进行民主投票，仅仅是有人提出反对意见而直接不予分配，这也反映了村民自治制度的弱化。因此，村民委员会职能、村民自治事项、村民会议、民主协商、村务公开、村务监督等村民自治制度有待落实和完善。 (四)土地调整的政策制约1.规范性文件的逻辑冲突我国农地制度的变迁来自农民与政府间的良性互动，[16]由村组内的私下调整和政府的政策引导两种驱动力共同发挥作用。我国土地承包经营权期限一共有两轮，第一轮承包期是土地调整政策的初设阶段。1984年中央一号文件明确规定土地承包期限为15年以上，提出“在延长承包期以前，若群众有调整土地要求的，可以本着‘大稳定，小调整’的原则，经过充分商量，由集体统一调整”。第二轮承包期是在土地调整政策成形并法制化阶段，1993年中央十一号文件提出承包期延长30年，农地进入第二轮承包期。该文件进一步明确了土地调整的政策指向，提倡在承包期内实行‘增人不增地、减人不减地’的办法。2002年发布的《农村土地承包法》,规定承包期内发包方不得调整承包地，只有因自然灾害严重毁损承包地等特殊情形才可以进行“小调整”。2018年新修订的《农村土地承包法》依然保持这一规定。至此，承包地调整的政策基本成形并实现了法制化，“‘大调整’不被允许，‘小调整’从严控制”的政策格局已十分清晰。从经济逻辑看，稳定的产权关系被认为是保证生产效率的基础，频繁的土地调整会影响农地长期投资、降低农地生产效率，这与国家保障粮食安全和发展现代化农业的目标相背离；从法律逻辑看，调整承包地要解决的是集体经济组织成员对集体土地承包经营权的公平享有问题，本质上是其对集体所有土地的物权实现问题；从政治逻辑看，依靠经营权来调节农村社会公平和农业生产效率之间的关系难以彻底解决长期累积的人地矛盾。 2.相关配套制度长期缺位从制度构建层面看，2018年《农村土地承包法》修正后新增“耕地承包期届满后，再延长30年；草地、林地承包期届满后，依照前款规定相应延长”的规定，只建立了改革的基本框架，没有确定具体且明确的规则。从法治建设的角度看，还有很多配套性制度需要加强供给。一是目前对于土地承包的规定仅仅停留在政策宣示层面，农民群体本身文化程度不高，加上政策多变以及信息来源渠道闭塞，农民就算接收到了政策信息，也会由于理解不到位而产生误解，因此应当通过行政法规、地方性法规或部门规章等立法的方式加以规定。二是由于村党组织、村民委员会和农村集体经济组织的关系模糊不清、具体管理职责不明，村内事务管理基本上由村支书和村主任等村干部决定，很多村民产生农地纠纷在求助村干部无果后，只能选择前往政府上访。三是土地具有的社会保障功能决定了社保相关配套制度完善的重要性，农村在医疗、教育、养老、基础设施等方面仍与城市有较大差距，国家应当尽快完善可覆盖全体农民的社会保障制度。 四、 土地承包关系长久不变的协调路径探索(一)探索延包制度新方案1.完善承包地有偿退出机制我国人地不匹配现象是常态，匹配才是理想状态。土地承包关系“稳定且长久不变”等政策出台，在人地关系复杂的现阶段，面对部分农户要求调地的诉求，很难推进和实现农地制度的“大幅度”变革，不可能对承包地进行大调整。为了缓解人地矛盾，应探索延包制度的新方案。为此，可探索承包地的有偿退出路径，党的十八大之后，国家开始试点探索土地承包经营权自愿有偿退出。虽然现有法律法规还未明确规定农民以退出土地承包经营权作为进城落户的条件，但本文所指的进城落户农民，是针对已脱离农村户籍，明确不再返乡、有稳定工作且自愿退出的群体。为了缓解人地矛盾，一要协调利益主体关系，完善利益保障机制。在退地过程中，必须关注不同主体间的利益诉求，围绕完善农民、集体经济组织、当地龙头企业、政府多方面的利益保障机制，构建有偿退出机制。二要政府发挥积极引导作用，完善有偿退出奖惩机制，尊重市场客观规律、价值规律与供求机制，总结各试点地区经验，通过策划政策宣传引导系列活动，公开、公平、公正、自愿，有序推进退地流程，积极探索农户顺利退出承包经营权的政策及制度条件。 2.推进承包地股份制改革有序推进承包地股份制改革是农村土地产权新形态实现的现实路径，也是新型城镇化发展的必然选择，可考虑从以下3个方面保障集体经济组织成员的财产性权利。一是分批有序地推进承包地股份制改革。发挥已融入主城区发展的第一批次城市的带动效应，破除制度障碍，利用城市带动农村发展，在第一批次城市完成改革后，经济发展相对滞后的第二批次城市借鉴其经验和做法，结合自身情况进行改革。二是规范承包地股份制度创新的改革程序，注重公平公正。发挥农村基层自治组织在制度创新中的推动作用，村干部协助村小组推行政府设定的改革方案。要从基层群众的实际需求出发，改革方案应由集体成员共同协商制定，避免流程形式化，协调不同集体成员之间的利益关系，在制度创新中要公平公正，坚决维护改革的公正与权威。 (二)加快农村经济组织法制定1.厘清成员资格认定标准实践中，农村集体经济组织成员资格认定纠纷问题是农村集体资产改革中无法回避的难题，保障农民的土地权益是实现乡村振兴的前提。在特殊农民群体成员权益纠纷日渐凸显的背景下，基于特殊农民群体成员资格认定不统一的现状，可从以下两个方面入手，明晰特殊群体成员资格认定的规范路径：一是赋予特殊群体诉讼主体地位。此处的特殊群体除上述的“外嫁女”“衍生人口”外，还包括全日制大中专学校在校学生、服役人员、空挂户、退休回乡人员、服刑人员等特殊群体。当村民民主决议作出的资格认定结果，违反法律、行政法规和政策规定，侵害主体的合法权益时，人民法院应当依法审理并认定案涉主体的成员资格。二是建立集体成员身份数据库。依据相应的集体成员身份认定标准，召开村民大会，充分接收群众意见，由乡镇人民政府组织相关部门共同审定，从而建立一个基础的、灵活性较强的成员数据库，根据村中的人口变动及时调整修正，高效便捷地进行管理，保障集体成员身份认定程序的顺利完成。 2.落实集体收益分配权农村集体经济组织收益分配，事关集体所有权落实和成员权享有，体现农村集体经济组织特别性和最终目的追求。目前的相关法律涉及收益分配的规定过于简单，应予以进一步完善。具体而言，应规定收益分配的原则、主体和客体、依据、分配程序及具体的分配比例和顺序。一是从收益分配的原则看，明确优先保护集体利益、兼顾个人利益为首要原则，以具体落实农村集体经济组织发展集体经济、管理和服务成员的社会功能性，同时，立法应突出“无收益不分配”原则，避免实践中的投机取巧。二是从主客体看，明确收益归属农村集体经济组织成员集体，农村集体资产折股量化后形成的集体资产股权或份额为分配依据，此举符合政策意旨和地方实践，也揭示了集体资产股权的工具性。三是从程序看，收益分配需具备民主决策、备案监督等环节，实现内生于民、实惠到民，外察于人、监督到位。 (三) 完善土地承包经营权机制1.积极推进土地流转制度试点地区的研究表明，土地流转市场的出现将会显著调节土地调整的发生概率，但受制度安排、社会环境、农户资源等因素的影响，目前土地流转市场的发育尚不成熟。因此，要积极稳妥地推进土地流转制度改革，发挥市场的主体作用来破解公平和效率的难题。一方面，政府部门应加大对农村土地流转的宣传引导，并有效采取减免税收、加大财政补贴、农业贷款贴息等一系列激励措施，鼓励新型农业经营主体、信托公司大力开展土地流转，减轻其税费负担，减少农民专业合作社出售农产品的增值税，对种植大户采取水电费优惠政策，以此来激励、吸引新型农业经营主体进驻村庄，与农户进行合作交流。另一方面，政府应加大对土地流转各环节的监管力度。一是政府应对从事土地流转交易的信托机构进行专业培训。有效避免土地流转中普遍存在的交易双方信息不对称及交易流程不规范问题，节约谈判成本，提高土地流转效率。二是发挥信托机构作为金融机构的强大资金优势，促进信托机构大力开展土地信托业务、丰富土地信托产品、提供土地信托咨询等金融服务。 2.构建多层次社会保障体系随着我国城镇化进程加快，乡村人口流动规模持续增加，土地类冲突由土地实物转变为土地的“社会保障效应”。党的二十大报告提出，要构建与乡村振兴有效衔接的社会保障体系，因此应健全安全规范、公平统一、可持续的多层次社会保障体系。一是应建立安全规范的法治体系，加快社会保障体系步入法治化轨道，积极出台农村社会救助法、农村养老保障法、农村医疗保障法和农村社会福利法等基本法律，深入开展法制宣传教育，强化农民群众的法律意识。二是面对日益严峻的人地冲突，不仅要重视社会保障发展的规模和水平，也需坚持公平观念，加快统一各村组社保制度、政策、筹资以及待遇水平，实现社会保障均等化发展，促进机会公平，正确处理好效率与公平的关系。三是要坚持社会保障高质量、可持续发展。规范农村养老保险体系发展，优化构建“多层次、多支柱”养老金，积极发展商业医疗保险，加快构建覆盖全面、分层分类、综合高效的社会救助格局。在总结、归纳我国社保改革成功经验和规律性认识的基础上，立足人口老龄化的时间节点，进行前瞻思考，科学谋划未来的农村社会保障发展道路。 (四)健全土地延包的监管和救济1.规范村规民约的制定和监督“村规民约”是我国传统文化的重要组成部分。当前我国农村正处于传统农业向现代农业转型的关键时期，乡村社会结构和利益关系发生了深刻变化，应有效地发挥村规民约制度在实现乡村振兴中的作用。一是必须完善村规民约的制定程序。村规民约具体的内容和实施形式，由村委会组织全体村民经过反复公开讨论后，协商一致确定。村民会议的召开不能形式化，在村内也不能搞“一言堂”,要提高村民的参与度，使村规民约能够有效传承并在村民行为规范中起到积极作用，推动乡村振兴有序开展。二是建立完善的执行机构和监督机构。村规民约的具体实施由村民委员会来完成，村民委员会作为村规民约的执行机构，应当对村内事务有明确具体的分工，依法履行职责，自觉接受群众监督。 2.明确司法介入的必要界限为妥善解决特殊群体成员资格认定问题，有效化解特殊农民群体成员权益纠纷，需要平衡司法裁判与成员自治的关系。充分尊重农村集体经济组织成员的自治权，发挥司法机关的裁判作用，从而切实维护特殊农民群体的合法权益。为此，应当明确司法介入成员自治的必要限度，划定司法机关审理特殊农民群体成员资格纠纷案件的权限范围。一是在人民法院的受案范围上，应明确侵害特殊农民群体集体经济组织成员权益纠纷具有可诉性，法院对涉及的集体经济组织成员资格认定纠纷应一并予以处理，不可以将其认定为村民自治的范畴而不予受理。二是在审查范围上，人民法院应当重点审查成员村内民主决议的内容和程序，即决议内容是否违反法律的禁止性规定，是否违背国家的相关政策，决议程序是否合乎法律规定等。三是在裁判约束力上，农村集体经济组织成员资格的司法认定法律效力仅及于案件本身，不发生成员权永久确认的效果，在涉及征地补偿款、集体收益分配、土地承包经营权等成员权益纠纷时，仅具有特定的个案约束力，并不能普适于其他案件或当事人的其他纠纷。 参考文献：略基金:陕西省哲学社会科学研究专项“宅基地有偿使用制度完善研究”(2023HZ1450)； 作者简介:凌小燕，西安财经大学法学院硕士研究生。 孟存鸽，法学博士，西安财经大学法学院副教授。 来源：《科学发展》期刊