在清朝，奉天府、顺天府被赋予了“京府”的称号，意味着它们的地位高于一般的省治府。作为这两个京府的长官，被尊称为“府尹”，级别为秩正三品。然而，尽管奉天府和顺天府的地位相同，但清朝的皇帝似乎对前者格外重视。因此，在不同时期，奉天府的官制经历了一些变化，尤其在乾隆以后，奉天府的最高负责人并不再是府尹。

◑ 奉天府的建立

1644年，清军入关建都北京，如同一颗巨石投入了平静的湖面，激起了层层涟漪。当时的形势异常严峻，虽然清军实际占领的区域只是京畿、直隶一带，远远不及大顺和南明，但整个国家都感受到了巨大的不确定性。满洲统治高层以多尔衮为首，对大清的未来心存疑虑，甚至有很多人担心，清王朝可能会被迫退出关外。

因此，在那个时候，官宦们为了确保权力，不得不维持盛京的官制和各类行政机构的运转。虽然八旗驻防的方式使得统一管理变得困难，但为了维护统治，他们妥协了，不设立府、州、县治。

然而，顺治十年，随着中原的逐渐统一，他们终于放下了内心的忧虑，开始在盛京设立辽阳府，以管理当地的民事。到了顺治十四年，清王朝基本坐稳了江山，短时间内被推翻的可能性已经微乎其微。在这样的政治环境下，他们效仿明代的“两京制”，正式确立盛京为“陪都”，同时按照顺天府的制度设立奉天府，最高长官由府尹担任。

经过顺治、康熙、雍正三朝的调整，盛京的行政机构逐渐完善。按照《光绪会典》的记载，盛京下辖京县一（承德县），府二（锦州府、昌图府），厅四（凤凰直隶厅、兴京厅、金州厅、新民厅），州五（辽阳、复州、宁远、义州、岫岩），还有十四个不具列的县。

盛京的府厅州县在此后并没有发生变动，一直延续到光绪、宣统两朝。直到清末官制改革和东北设省的时期，才进行了最新的调整。这一系列的变动，不仅仅是权力的重新分配，更代表着时代的变迁和政治的演进。

◑ 奉天府官制

自顺治十四年开始设立奉天府以来，府尹一职成为最高行政长官，下设府丞、治中、同知、通判等官员协助。然而，乾隆三十年，府尹的地位发生了根本性的改变。乾隆皇帝下旨增设了“兼管府事大臣”，将其权力置于府尹之上。根据制度规定，兼官府事大臣通常由盛京五部侍郎担任。对于了解清朝官制的读者来说，盛京五部的最高长官是侍郎，与京师六部侍郎同一级别。

此次调整具有重大意义，奉天府尹的权限受到了严重冲击，从此成为二把手。那么，乾隆皇帝为何要增设管府事大臣呢？这也有其原因所在。

首先，盛京地区主要以军事管理为主。盛京是满人的兴起之地，是太祖皇帝和太宗皇帝创业的基地，同时也是关外三陵的所在地。其政治地位远高于其他省份，这也是清朝统治者不开设东北省的原因之一。

根据《清朝典章制度》的记载，盛京的管理主要涉及军政和民政两个方面。八旗驻防的盛京将军拥有很大的权力，既负责军政事务，又管理旗人事宜；而奉天府的职责则是管理当地的汉人事务。

然而，这会导致一个矛盾的产生。由于盛京地区旗人数量众多，他们自视为“满洲老人”，经常与汉民发生冲突。一旦出现刑事案件，奉天府尹难以公正审理，因担心盛京将军的势力。对于朝廷来说，维持盛京地区的安定团结，保持满汉之间的协调至关重要。因此，乾隆皇帝根据形势调整了官制，在盛京五部侍郎中选派一人兼管府事。

毕竟，五部侍郎只比盛京将军地位略低，至少在事权上能对盛京将军进行制约。

其次，皇帝要防范奉天府尹的权力滥用。奉天府虽然没有顺天府权限大，但毕竟处于皇帝监督之下，受京城各部的制约，不能掀起大风大浪。奉天府离京遥远，府尹多为“满缺”任命，通常与盛京将军利益相连。皇帝并不担心他们权势过大，而是担心他们联合起来，损害盛京地区的政治稳定，尤其是对汉人的统治会有偏见。

历史上，轻视和对待东北地区汉人引发了许多问题，努尔哈赤时期就是一个例子。因此，乾隆皇帝根据历史教训，任命侍郎兼管府事大臣，作为监督者。这就像设立各省督抚一样。

光绪二年，朝廷对盛京官制进行了重大调整。命盛京将军兼管奉天府事，奉天府尹仍然是二把手。

看到这里，可能会有读者认为奉天府尹受委屈了。然而事实并非如此。无论是乾隆增设管府事大臣，还是光绪朝盛京将军兼管府事，奉天府的正常事务仍由府尹负责。就像大学士兼管某部一样，实际负责部务的仍然是尚书。

自从盛京将军兼管府事后，头衔也发生了变化，一般要加上“兼尹总督”的称谓。同时，奉天府尹的品级也发生了变化，从原来的正三品升为加二品，并且担任兵部侍郎、右副都御使，负责巡抚事务。

可以这样理解，光绪初年对盛京官制的调整，实际上是在逐渐与其他省份趋同，将盛京将军视为“总督”，奉天府尹视为“巡抚”，这也为东北建省的官制奠定了雏形。