从抗日战争全面爆发至1938年10月广州、武汉失守，为中国抗战的战略防御阶段。

日军挟其战争利器，赢得了每一次中日军队会战的成功，占领了它企图占领的城市。

但是，令日军大本营惶恐的是，日军虽在战争中节节胜利，却无法达成其战争目的，即决定性地毁灭中国军队的抵抗能力，迫使中国政府崩溃或屈服。

特别是日军占领广州、武汉后，日本国内愈发意识到，结束战争的可能性越来越渺茫。

由于兵力不足，日军即使在占领区，也不过控制点线而已。八路军、新四军已在徐州、武汉会战期间，成长壮大起来，迫使日军将主要精力转入沦陷区，使之不得不在正面战线上，停止全面、大规模的战略进攻。

因此，战争已不可避免地趋于持久化，这也一直是中国所期待出现的局面。

早在1938年5月，毛泽东在《论持久战》中，就已预见到武汉失守将迎来漫长的抗日战争的战略相持阶段。

1938年11月，蒋介石在第一次南岳军事会议上确认，中国的守势时期已告结束，已进入积蓄力量、准备反攻的阶段。

日军无法速战速决，这意味着国民政府军事委员会的持久消耗战略，取得了一些效果。但是，中国为此却付出了惨重的代价。

截至广州、武汉失守，中国沿江、沿海各工商业中心城市尽被日军占领。至1939年年初，沦陷区的面积占全国领土的23%，而且，这些地区均属中国政治、经济和文化的发达地区。

这时，国民政府已退至离海岸线遥远的西南、西北的内地省份，陕西、甘肃、宁夏、四川、广西、云南、贵州、新疆等边陲和内地省份成为支撑中国抗战的后方基地。

这些省份虽然疆土辽阔，但是，除四川盆地有较发达的农业、手工业外，其余省区都是中国经济比较落后的贫困地区。

同时，日军侵华战争还使中国失去了91%的关税、97%的机器制造工业、75%的面粉工业、75%的纺织工业。

由于丧失了大量土地、人口，因此，政府财政收入锐减，而且，中国沿海、沿江地区的现代工业也被日军摧毁殆尽，坚持抗战的中国，几乎完全倒退到农业时代去。

尽管这对持久抗战并无致命妨碍，但要积蓄能够用于反攻的力量，却极为困难。

就交通而言，日军控制着津浦、正太、同蒲、京沪、沪杭、江南(南京至芜湖)各铁路干线及平汉路北段(新乡以北)，约占中国铁道长度的84%。

交通命脉被日军掌握，沦陷区被分割成条条块块。日军兵力不足，但这一缺陷，因其转运兵力方便快捷，而得到一定的弥补。

而在中国大后方，内部交通甚为不利，崇山峻岭虽构成大后方的天然屏障，但也使各战区间，转运兵力、协同作战颇为困难，特别是后勤补给极为不易，几乎处于各自为战的状况。

所以，正面战场上的中国军队处于战略防守尚有余勇，战略反攻则力不从心的状态，从而形成了在华北以包头、大同、运城、博爱、开封、淮阳、亳县之线为作战线，在华中及华东以合肥、黄梅、信阳、岳阳、宁武、芜湖、杭州之线为作战线的敌我战略相持态势。

1938年底形成的这一对峙格局，维持了很长时间。其后，虽不断有局部性的变化，但到1944年日军发动打通大陆交通线的豫湘桂作战时，才发生重大的改变。

武汉失守后，国民政府军事委员会为应对新的战争形势，在南岳、西安、武功等多地召开军事会议，目的在于总结从抗战全面爆发至武汉、岳阳失守时期的得失教训，确定以后的战略方针与军事部署。

1938 年 11 月 25 日至 28 日，蒋介石主持的第一次南岳军事会议在圣经学校召开。

这次会议是在抗战初期的防御阶段结束，向第二期抗战的相持阶段转变的关键时刻召开的，也是国民政府军委会改组以后，在南中国战场举行的第一次高规格、大规模的军事会议。

此时，正是国共两党合作抗日，团结御侮的最佳时期。

南岳军事会议旧照 图片来自网络

早在11 月 5 日，蒋介石在磨镜台的何键别墅，召开第一次南岳军事会议的预备会。

出席会议的有军委会各部、 厅首要何应钦、会、徐永昌、白崇禧、陈诚、俞飞鹏、钱大钧、张群、贺耀祖以及陈布雷、戴笠和湖南省政府主席张治中等，周恩来、郭沫若也于 8 日从长沙前来参加会议。

磨镜台位于南岳七十二峰之一的掷钵峰下，为佛教南禅七祖怀让大师以“磨砖不能成镜，坐禅岂能成佛”的禅理悟化马祖道一而得名，史有“祖源”之称。

何键任湖南省政府主席期间，在此专门修建了一座双层楼房，作为消夏别墅。1938 年秋，为躲避日军飞机轰炸，还特地在屋后修筑了坚固的混凝土防空洞。

与其对峙的南面山头上，何键的女婿、时任第70 军军长的李觉，也修建了一座双层楼房别墅。

为确保这两处别墅的防空安全和军事警戒，专修的警卫瞭望楼就矗立在掷钵峰的半山腰。

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预备会对大会的日程安排，军委会各部、 厅和各战区、会、各机关部队的出席人员名单，会议的警卫计划等具体事宜，逐项进行了议决。

面对政局动荡，人心不稳，民众对国民党的信任发生危机的状况，会议决定：

必须向全体国民表明政府的抗战决心，强调全面整训军队的必要性，明确第二期抗战的战略指导方针。

会议还着重对蒋介石在大会上的“训词”进行了反复研商。

周恩来在会上阐述了中共中央和毛泽东主席关于抗日持久战和游击战的战略思想，着重就国共两党合作举办南岳游击干部训练班的具体事宜提出了相关建议。

就在南岳筹办军事会议之时，日军于9 日上午10 时，派出27 架轰炸机对衡山县城进行狂轰滥炸。

稍后，又有 9 架日机窜入南岳上空投弹扫射，由于磨镜台地处群峰耸立的峡谷地带，半山亭又部署有高射炮向敌机开火，日机无法俯冲低空，只得在云中盘旋，胡乱投弹扫射。

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《大公报》据载：南岳市区不大，“经此轰炸已成一片焦士，平民死伤极众。罹难者断肢残体，血肉模糊，惨苦之状目不忍睹。又南岳庙中七弹，殿宇损伤多处(编者注：正殿右翘角和左碑亭、左角楼被炸毁) 死伤小孩及农妇 20 余人。”。

不过，蒋介石和与会官员虽闻警报声阵阵刺耳，却在何键修造的地下防空洞内，安然无恙。

为确保会议安全，这次军事会议戒备特别森严，警备工作由宪兵 18 团团长姚应龙任总指挥，并对衡山至衡阳的公路全线，实行交通管制，沿线各要点日夜驻兵把守，外来人员如香客、游客乃至“文夕”大火后流徙的难民，一律禁止进入衡山境内。

南岳古镇四街，山上各景点，特别是圣经学校外围和校园内，更是警戒重点，固定岗哨及流动巡逻昼夜值班。

11月24日，参加第一次南岳军事会议的军政官员陆续报到，与会者达 289 人。

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中共代表周恩来和叶剑英分别以军委会政治部副部长与第18 集团军(朱德)总司令部参谋长身份，共同参加了这次会议。

圣经学校容纳不下 200多人住宿，除军委会各部、会、厅首要和三、七、四、九战区司令长官顾祝同、张发奎、余汉谋与各军团、各集团军总司令薛岳、罗卓英、杨森、王陵基、商震、夏威、上官云相 、吴奇伟、王敬久等，以及湘、 粤、赣、桂四省主席张治中、熊式辉、李汉魂、黄旭初等军政要员外，各机关部队的军、师一级军政官员则住宿在山下的岳云中学与南岳林垦局。

由于日机轰炸随时可能发生，一旦情况紧急，与会官员必须迅速进入防空洞躲避。

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于是，会议安排住宿在圣经学校的官员，专门使用“委座官邸”北向 200 多米的“第1 号” “第 2 号”和防空洞，住宿在山下岳云中学和南岳林垦局的官员，则分别安排在 3 号至 13 号的防空洞。

25日上午，南岳军事会议召开，蒋介石在会议开幕式上，首先对抗战时期的划分作了说明。

因为，在此之前，根据国民政府的官方说法，将“开战到南京失陷为第一时期，鲁南会战到徐州撤退为第二时期，保卫武汉为第三期”。

蒋介石认为，这种划分已不恰当，他指出：

应以从卢沟桥事变到武汉、岳阳失守为抗战的第一时期，其后，则为抗战的第二时期。

在第一时期中，中国处于守势防御；进入第二时期后，日军力量已涉极限，因而，中国开始步入转守为攻，转败为胜的阶段。

对于中日军队在战争中的优劣之处，蒋介石作了评判。他认为，日军具有如下特点：

即勇往直前，誓死达成任务；忍苦耐劳与中国军队相似；贯彻命令的精神与习惯；忠群爱国形成的认同感；擅长搜索情报；战斗纪律极严等。

同时，指出国民党军队有12大耻辱，主要是阵亡官兵暴尸战场；伤病员无处收容；不能防止士兵逃亡；军行所至民众逃避；谎报军情；逃避责任；不能贯彻命令，等等。

蒋介石还对武汉失守前最高统帅部战略指导的正确性，进行了辩护，表示统帅部的战略是避免在华北与日军决战，而要将日军引诱到长江流域来，从而，以空间换取时间，完成了持久作战的各项准备。

不过，对于日军从杭州湾金山卫登陆、困守南京的失败、马当要塞的失守与日军从大鹏湾登陆等挫折，蒋介石自称为“统帅职责所在，实在不能辞其责”。

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这次南岳军事会议的目的是整理与整训军队，在军事方面改革甚多，对武汉失守后的战略指导，也有重大影响。

主要内容如下：

一、重划战区。

南岳会议后，国民政府军委会调整了战线，划分了10个战区，计有第一、第二、第三、第四、第五、第八、第九、第十及鲁苏、冀察战区。

第一战区：司令长官卫立煌，辖区为河南及安徽一部，下辖12个步兵师、1个步兵旅、1个骑兵师、1个骑兵旅。

第二战区：司令长官阎锡山，辖区为山西及陕西一部，下辖32个步兵师、14个步兵旅、5个骑兵师和3个骑兵旅。

第3战区：司令长官顾祝同，辖区为苏南、皖南及浙闽两省，下辖22个步兵师、2个骑兵旅。

第四战区：司令长官张发奎，辖区为广东、广西，下辖18个步兵师、2个步兵旅。

第五战区：司令长官李宗仁，辖区为皖西、鄂北、豫南，下辖26个步兵师、1个骑兵队及1个骑兵旅。

第八战区：司令长官朱绍良，辖区为甘、宁、青及绥远等地，下辖6个步兵师、9个步兵旅、4个骑兵师及4个骑兵旅。

第九战区：司令长官陈诚(薛岳代)，辖区为鄂南及湖南全省，下辖52个步兵师。

第十战区：司令长官蒋鼎文，辖区为陕西，下辖9个步兵师、1个步兵旅、1个骑兵师与1个骑兵旅。

鲁苏战区：总司令于学忠，辖区为苏北及山东，下辖7个步兵师。

冀察战区：总司令鹿钟麟，辖区为冀察方面，下辖5个师与1个骑兵师。

二、减少指挥层级。

自抗战开始以后，军委会“深感我军指挥阶层太多，自最高统帅部之军委会起，中间经过战区、兵团、集团、军，始能达到战略单位之师，共有七级”。

由于中国地区辽阔，交通及通讯落后，指挥层级过多，导致命令下达容易迟误，影响指挥及兵力运用，因而，决定废除兵团、军团两级，改以军为战略单位，并将师以下的旅一并撤销。

这样一来，在战略单位军以上的指挥机构，只有军事委员会、战区、集团军三级，有利于战略与战术指挥。

三、设立桂林、天水行营。

为有效统一地指挥南北各战区作战，军委会增设桂林、天水行营。以白崇禧任桂林行营主任，负责协调和指挥南战场各战区作战。以程潜为天水行营主任，负责协调和指挥北战场的各战区。

同时，撤销广州、西安、重庆各行营。

四、设立战地党政委员会。

为沦陷区专管机关，任务是发动民众对敌抗战，消灭伪组织，最低限度是使民众不与敌伪合作，日军号令不出城门，势力及于城市和交通线，不能遍及广大农村。

战地党政委员会由蒋介石任主任，李济深任副主任，并在各沦陷区设立分会。

五、整训军队。

蒋介石在南岳会议中即宣布：

“将全国现有部队之三分之一配备在游击区域——敌军的后方担任游击，以三分之一布置在前方，对敌抗战，而抽调三分之一到后方整训。”

整训的含义就是改良编制、充实装备、统一人事管理，实行军事训练，从而加强部队的战斗力。

会上，军政部向大会提交了国军整理总方案，拟对国民党军分期分批进行整训。经大会研讨后决定:

(1)将参战各师于一年内分三期轮流整理，每期为4个月，每期整理60~80个师，第一期限于二十八年( 1939年)完成。

(2)第一期整训部队实施办法为，各军凡辖三师者为甲种军，辖二师者为乙种军，唯军部一律用甲种军军部编制(但乙种军军部之直属部队略有减少)。

师用新订之《二十七年( 1938年)师编制表》进行整训，并对师直属部队之编成办法、各师人事经理、教育、卫生等项作出具体规定;各师的整训均由各军长监督指导。

(3)重订《二十七年陆军甲种军暂行编制表》及《二十七年陆军师暂行编制表》，所有二十七年2月颁行之《陆军师暂行编制表》及二十七年7月颁行之《陆军暂行编制表》均一律废除。

从1938年年底至1939年4月，整训部队为26个军和27个师，迟至7月底完成。第二期部队整训从1939年8月1日起至11月底止，参加整训的部队为40个军。

这一整训措施，对中国军队战斗力的恢复和加强，有一定的作用。

六、战略战术指导上的重大变更

根据南岳军事会议的精神，1939年1月7日，军事委员会制订了《国军第二期作战指导方案》，主要内容为：

“国军应以一部增强被敌占领地区内力量，积极展开广大游击战，以牵制、消耗敌人。

主力应配置于浙赣、湘赣、湘西、粤汉、平汉、陇海、豫西、鄂西各要线，极力保持现在态势。

不得已时，亦应在现地线附近，尽量牵制敌人，获取时间之余裕，俟新战力培养完成，再行策动大规模攻势。”

军委会还提出，政治重于军事、民众重于士兵、精神重于物质、训练重于作战、运动战重于阵地战、游击战重于正规战等一系列主张。

总的来说，此时的战略举措比起武汉失守前，有相当的改变，主要表现在两个方面：

一是重视沦陷区，力求加强对日军后方的控制与扰袭，化敌人后方为前方，将日军局促于点线，防止日军实行以华制华、以战养战的企图。

为此，设立了战地党政委员会，并日益重视敌后游击战，在敌后设立了冀察、苏鲁战区，将一部分正规军，输送至敌后从事游击战。

二是准备在正面战场上不断发动有限度的攻势与反击。以策应敌后游击战，转变不利态势。

1939年，在正面战场上，发动过两次规模较大的反攻，即春季攻势和冬季攻势。

这次会上，还决定在南岳举行游击干部培训班。1939年2月25日，南岳会议结束经过近3个月的筹备，游击干部训练班正式开学,蒋介石亲自兼任校长，白崇禧、陈诚兼任副校长，汤恩伯任教育长。

中共中央派出了以叶剑英为首的30余人参加了训练班的各项教学工作，叶剑英还担任了副教育长。

训练班学制为3个月，学员大多来自各战区中下级官，主要学习游击战术和爆破技术。

从1939年2月 底开学到1940年年初，训练班共组办三期，参训学员2000余人。

1939年4月10日，南岳游击干部训练班中共代表团全体工作人员合影 图片来自网络

日军占领广州、武汉后，其大本营将国民政府视为一个地方政权，在1938年11月，作了如下形势判断：

即国民政府“既已丧失中原，逃窜内地，失去主要水陆交通线及丰富资源和居民之大半，则我方若适时采取措施，加速其内部崩溃过程，至少，使之成为一个地方政权当非难事。

故从战略上看，可以这样说：帝国已经摧垮了抗日的中国政权。下一阶段为实行政略进攻，以抵于成”。

日军所谓的政略进攻，就是施展谋略手腕，从内部瓦解中国抗日阵营，扶植其卵翼下的傀儡政权。

1938年11月3日，日本政府发表了《关于建设东亚新秩序的声明》，声明中提出：

“如果国民政府放弃以前的一贯政策，更换人事组织，取得新生的成果，参加新秩序的建设，我方并不予以拒绝。”

这种说法，改变了年初1月16日，近卫内阁傲慢的“不以国民政府为对手”的强硬政策，公开诱惑国民政府中的亲日派，以及对抗战失去信心的动摇分子。

12月22日，日本政府又发表第三次近卫声明，宣称：

“日、满、华三国应以建设东亚新秩序为共同目标而联系起来，共谋实现相互善邻友好、共同防共和经济合作”。

声明要求中国政府放弃抗日举动，承认伪满洲国，同意日本在中国特定地区驻兵，在华北和内蒙地区资源的开发利用上向日本提供方便。

日本政府还伪善地宣称：

如果中国政府答应日本所提条件，日本不仅尊重中国主权，而且愿意考虑归还租界和撤销治外法权。

不过，日本的政治谋略和诱降政策，并未动摇中国政府和人民的抗日意志，只有国民党副总裁汪精卫等人甘做汉奸，脱离了抗战阵营。

在军事上，日军开始不得不转入战略持久态势，以适应长期战争的状态。

1938年11月，日军大本营陆军部制订了《陆军作战指导纲要》，确定作战的基本方针为“确保占领地区，促使其安定，以坚强的长期围攻态势，扑灭残余的抗日势力”。

具体指导如下：

(1)华北方面，专心确保占据地区并使之安定，特别要首先恢复河北省北部、山东省、山西省北部及蒙疆等重要地区的治安，并确保主要交通线，按需要可在占据地区内，进行大规模的扫荡作战。

(2)华中方面，一方面要确保庐州、芜湖、杭州一线以东占据地区的安定，特别要首先迅速恢复上海、南京、杭州间地区的治安，并确保主要交通线。

另一方面，配置在武汉地区的作战军，要以武汉三镇及九江为根据地，协同海军确保从岳州下游扬子江的交通。以安庆、信阳、岳州、南昌等地区为作战地区，粉碎中国军队的抗战企图。

(3)华南方面，以切断中国的补给为目的，配置最低限度的兵力，以广州、虎门为根据地。以惠州、从化、清远、北江、西江间为作战地区，粉碎中国军队的抗战意图。

1938年12月6日，日军大本营又在《昭和十三年秋季以后对华处理办法》中详细规定：

(1)如无特别重大的必要时，不企图扩大占领地区。而占领地区划分为以确保治安为主的治安地区与以消灭抗日势力为主的作战地区。

(2)治安地区大体包括从包头连接黄河下游、新黄河、庐州、芜湖、杭州一线以东地区，特别是太原平原、山东胶济沿线地区、京沪杭三角地带。

(3)上述以外的占领区，则为作战地区，在武汉及广州各配置一支新部队，从而成为在政治和战略上压制抗日势力的根据地，中国军队集中兵力攻击，则及时予以反击，消耗其战斗力，但力戒扩大缺乏准备的战线，进行小接触。

为此，根据敌我形势而配备的兵力，要控制在最小限度内。

根据日军大本营的上述战略指导，可以发现，日军占领广州、武汉后，因战线拉得过长，导致机动兵力匮乏，已自动停止进一步的大规模战略进攻。

主要力量是扫荡沦陷区内的游击队，巩固占领区域，尤其是华北地区吸引了将近侵华日军总数一半的力量，以对付八路军及其他敌后游击队。

在武汉地区，只留下第1军，作为唯一的野战机动兵团，应对中国的第五、第九战区部队，以局部的战术攻势，达成战略守势上的有利地位，对中国野战军主力实行反消耗战。

为了尽早使中国屈服，日本开始采用各种间接手段瓦解中国政府抗战的信心和力量。

在政治上，扶植傀儡政府，不断对国民政府进行诱降；在经济上，掠夺中国的资源，实行以战养战；在外交上，则对英法等国施加压力，阻止它们在物质上支持中国，同时加强对中国海岸线的全面封锁，以求窒息中国，目的是在持久战中，拖垮中国。