作者：徐忠国 卓跃飞 陈阳 李冠 王雪琪

摘要:研究目的：揭示农村闲置宅基地盘活利用中相关利益主体的行为逻辑及利益联结机制，探寻提高盘活利用效果的有效路径。研究方法：基于中层理论的逻辑分析和过程追踪法的案例研究。研究结果：（1）宅基地盘活涉及的利益主体可以分为政府、企业和乡村三类，政府、企业和乡村的行为逻辑分别是政绩、利润和关系导向，三者的关系需要利益联结进行网络整合。（2）临安案例的宅基地盘活可分为村庄整治和村庄经营两个阶段，分别为农村闲置宅基地盘活利用提供物质条件和经济基础。农村集体经济和乡村运营商在村庄内外生产要素结合的过程中，发挥着利益联结的枢纽性作用。研究结论：（1）宅基地盘活利用中，政府和企业的行为逻辑分别是以政绩和利润为导向的工具理性行为，乡村的行为逻辑是以关系为导向、以差序格局为特征的价值理性行为。（2）尽管政府、企业和乡村有着差异化且潜在冲突的行为逻辑，但建立均衡共赢的利益联结有助于控制行为异化和利益冲突。

农村宅基地（“宅地”）及其附属农村住房（“农房”）是农户最重要的实物财产，对于保障农户安居乐业具有举足轻重的作用[1]。我国实施房地一体交易原则，因此本文讨论的农村闲置宅基地盘活利用（“宅地盘活”）实际上同时包含了农村闲置住房的盘活利用。在国家推进乡村振兴和共同富裕的背景下，将农户最主要的实物资产（宅地和农房），从闲置资源活化为经营资产，对于促进城乡要素有机结合和实现乡村高质量发展具有关键性的作用[2]。2015年以来国家开展了两轮宅地改革试点，通过观察试点地区宅地盘活情况可以发现：排除地理区位和资源条件等因素的差异，各地宅地盘活的政策绩效存在较大差异。总体而言，较多试点地区推进宅地盘活较为困难，取得的成效有限[2]。试点地区投入了大量的财政资金开展乡村建设，但存在着乡村建设容易产业运营困难的问题，宅地盘活要从“输血”转换为“造血”存在较多障碍[3]。值得关注的是仍然有一小部分试点地区成功地推动了宅地盘活。比如，浙江先后开展的村庄整治与村庄经营有力地推动了宅地盘活，本文重点研究的临安就是其中的典型代表。以上现象观察不免引起理论困惑：为什么在大多数地区宅地盘活陷入困难的情况下，却有小部分地区能够成功？或者说，有什么深层次的原因在影响宅地盘活？基于“何以可能”的公共政策研究进路，本文试图解开宅地盘活何以成功实施的谜题。

现有宅地盘活研究聚焦于三个方向：（1）盘活模式研究。现有研究总结了各地不同的盘活模式，比如：按村庄类型分为城乡一体型、中心社区型和就地改良型等模式[4]；按主体类型分为村集体、地方政府、企业和外籍人员等主体主导的盘活模式[5]。（2）盘活路径研究。现有研究探讨了多样化的宅地盘活路径，包括整理、复垦、收回、置换、收储、合作、入股、联营等方式[6]。（3）盘活影响因素研究。宅地盘活是多元因素作用的结果，多数研究一般将地理区位和农户个体等因素作为控制变量[7]，重点关注宅基地转让权和抵押权等产权残缺[8]和小农宅地祖产社会观念和文化习俗等核心变量的影响[9]，三权分置的实施有助于克服这种制度和认知上的束缚[10]。村庄经营的研究可分为两类：（1）村企合一经营，指村庄通过自身举办下属企业来开展村庄经营。早期研究主要从村办企业与村庄集体的嵌入关系入手[11]，论证村办企业与村庄集体在服务与庇护上的利益联结[12-13]，发展出关系合同和关系产权等重要理论概念[14-15]。后续研究发现，随着市场经济逐步成熟，企业与村庄的主导关系随各自掌握要素的替代程度不同而发生变化，从村庄型公司发展为公司型村庄[16]。（2）村企合作经营，指村庄与村外企业开展要素交换而进行的经营活动。有研究发现政绩导向的财政项目进村[17-18]及利润导向的工商资本下乡[19]，容易形成锁定效应，导致弱势的村庄和农民的利益被剥夺，村庄和农民沦为乡村振兴的旁观者[20-21]。但也有研究认为村庄可以更加积极有为，成为利益联结中的核心枢纽，在村庄经营中找回位置[22]，农村集体经济组织（“村集体”）的产权改革有助于实现集体在村庄经营中的统合作用[23]。

综观现有研究，宅地盘活研究主要集中在对宅地产权制度的研究，宅地经营制度的研究较为薄弱。宅地产权的确是宅地经营的前提条件，但在产权的基础上还需要有切实的经营才能有效地将资产转化为收益。村庄经营研究主要集中在对经营过程中多元主体中的单一主体行为方式展开理论解释，但是村庄经营是多元主体行为并存而且相互作用的结果，研究单一主体行为逻辑容易对因果作用机制形成片面认知，不利于从整体上谋划和推进改革工作。因此，针对宅地盘活的经营制度和村庄经营的多主体行为研究中的不足，本文通过构建宅地盘活多元主体行为逻辑分析框架和采用过程追踪法开展案例研究，试图回答以下问题：宅地盘活经营活动中，多元主体存在着什么行为逻辑和相互作用机制？这种因果作用机制有着什么样的政策含义？

在中层理论视角下，某一社会场域中往往存在多种主体的行为逻辑和相互作用[24]。但目前社会科学研究具有追求简约模型的倾向，导致理论模型片面概括社会过程，缺乏整体解释力[25]。例如，对村庄经营的理论解释，部分研究聚焦于财政项目下乡，强调政绩导向下财政资源的错配[17,19]；部分研究聚焦于工商资本下乡，强调利润导向下企业掠夺农民农村利益[20-21]；部分研究聚焦于农村差序格局，强调农村集体对村庄经营的统合作用[22-23]。鉴于已有研究在理论认知上的片面性，本文构建了多主体行为逻辑的制度分析框架（图1），以兼顾整体性认知和宏观微观衔接的需要。按照社科研究的一般要求，包括理论建构与实证检验两部分。理论建构方面，为了将宏观制度与微观行为连接起来，本文采用中层理论构建行为逻辑，关注实体和活动两个维度，按“名词—动词”组合的方式，在主体分类的基础上构建相应的行为逻辑。实证检验方面，本文的逻辑主线在于分析“何以可能”的因果发生机制，所以选择适用于单案例并通过事件追踪因果发生机制的过程追踪法，在个案内深度剖析历史发展过程。过程追踪法有理论检验型、理论建构型和结果解释型三种变种，根据研究的需要本文采用理论检验型过程追踪法[26]。

本文借鉴周雪光和潘泽泉等学者的研究[24-25]，基于“国家—市场—社会”的三维框架，选择政府、企业和乡村展开主体行为分析，因果作用机制包括政府行为逻辑、企业行为逻辑、乡村行为逻辑和利益联结4个部件。乡村是社会组织，包含较多主体，本文重点将村集体和农户纳入乡村进行行为分析。根据中层理论的功能论观点，社会群体受到社会结构的影响，具有不同的社会功能[24]，但当制度发生缺失或冲突时，群体或个人将表现出异化或越轨的行为[27]，本文将对宅地盘活制度的正负功能进行分析。

我国地方政府的行为方式受纵向上下级关系及横向同级关系的深刻影响[28]。从上下级政府关系来看，上级对下级掌握人事任免权、财政分配权和政绩考核权等最终控制权[28-30]。下级的行为受到上级的有效控制，围绕着上级关切的核心政治任务展开行政行为[28]。2004年中央推行财政两税制改革以来，财政权实现了向上的相对集中。集中的财政资源，除了采取常规的科层制进行转移支付以外，还采取围绕上级核心政治任务的项目制进行专项配置[18]。项目制实施特点被概括为“中央发包，县级打包，镇村抓包”，地方政府积极争取和实施财政专项[17,28]。从同级政府关系来看，地方政府在政绩考核下展开晋升锦标赛式激烈竞争[29]，表现为“层层加码”或“压力体制”[30]。

2005年中央决定结束长期以来重城轻乡的发展战略，转向实施“工业反哺农业、城市支持农村”的城乡新政。此后，中央陆续实施新农村建设、扶贫攻坚和乡村振兴等重大政策。中央及省通过设立专项资金的方式，将财政项目源源不断地输送到乡村，即“项目下乡”[19-20]。新农村建设、扶贫攻坚和乡村振兴等是中央的核心政治目标，地方政府为了政绩考核，高度重视“下乡项目”，积极争取上级项目支持。大量项目资金下乡后，对乡村产生了积极影响：（1）农村道路、水利、电力等项目的支持改善了村庄基础设施；（2）新农村建设等项目的支持改善了农村人居环境；（3）邮政、银行、物流网点的加密改善了村庄物流条件。因此，项目下乡改善了宅地盘活的外部物质环境，为基于产业经营的宅地盘活提供了物质条件，节约了经营者投资乡村环境所需资金，间接助力了宅地上的产业经营[2]。但这些政府项目都带有迎合对上政绩考核的导向，有脱离后续宅地经营实际需要的行为异化的倾向[17,20-21]。此外，地方政府为完成乡村振兴考核任务，积极出台宅地等改革制度以吸引资本、人才等城市要素下乡开展产业经营，但在引进城市要素的过程中容易出现重城轻乡的行为异化倾向。

企业是社会财富的创造者。企业家识别市场机会、承担市场风险、创办工商企业、组合生产要素、形成生产函数和市场产品，通过满足市场需求而获得超额利润[31]。企业家精神的内涵包括：市场机遇的发现者、市场风险的承担者、生产方式的创新者和市场产品的开发者等[32]。在高质量发展时代，推动供给侧结构性改革需要企业家的创新精神，不断推动科技创新、产品创新和商业模式创新。社会生产力的进步，最重要的源泉是来自企业家推动的一波又一波的生产方式的变革[31]。工商资本下乡的领域从刚开始的农业逐步转向非农业，特别是利用宅地开展农文旅相融合三产融合经营[23]。

城市企业进入乡村利用宅地开展产业经营，需要开展村内村外的经营活动，将城市居民导入乡村驻留和消费[22]。企业在村外的市场活动主要采取现代化的契约方式，在村内的生产活动主要采取传统式的身份方式[23]。企业在村外开展市场营销活动，需要精准识别城市居民下乡的市场需求，有针对性地策划和开发宅地上的乡村特色市场产品。有力的销售网络是市场营销的保障，展贸会、抖音等线上线下相结合的方式进行市场营销和人气引流有利于精准地将村内宅地上生产的各种商品销售给城市居民。企业在村内开展商品生产活动，租借乡村的宅地和农房，雇佣乡村的富余劳力，投入资本、管理、技术等生产要素，将乡村资源转化为适合城市居民需要的乡村商品。宅地和农房只是乡村业态的载体，其盘活利用的水平主要取决于经营业态附加值的高低及经营者村外市场营销和村内商品生产的能力。乡村运营商主要是为村内宅地的利用策划和打造总体商业环境，项目投资商主要是利用单宗农房（宅地）策划与建造消费环境。这些商业活动可以外溢商业机会给本地村民并带动本地村民致富。但城市工商资本具有追求市场垄断超额利润的本能，有意或无意将本地村民排斥在经营过程之外。工商企业的强势经营地位使得村庄经营的主要红利被工商资本捕获，本地村民可能沦为乡村振兴的旁观者。

乡村是一个熟人社会，具有传统和封闭的特点[14]，内部根据血缘、地缘和业缘进行社会交往[15]。乡村内部成员根据社会关系的远近程度，决定社会交往的密度和互助的程度[20]，社会关系越紧密，交往密度越频繁，对内部成员帮助请求的响应程度就越高[21]，形成了乡村社会的差序格局[14,20]。由于农业生产高风险、低价值的特性，乡村成员需要内部这套社会互助机制以应对难以预料的风险，当村内成员遇到困难时可以及时得到内部帮助[2]。乡村社会运行的逻辑往往是公序良俗，而不是政府的法律或政策[14]，村内出现社会纠纷时，往往诉诸村内权威的调解而不是村外法律的审判[15]。乡村社会有排斥村外人员的倾向，由于缺少社会信任，村外与村内的产权交易的制度成本往往比较高，借助村内权威将有效降低交易成本[22]。村外与村内进行大规模产权交易时更是如此[23]。

村集体组织力较强时，可以整合村内分散的宅地，整体与政府和企业进行产权交易；村集体组织力较弱时，农户直接与政府和企业进行产权交易。村集体行使所有权的处分权能获得物业经营收益，还可以收回闲置宅地开展必要的公益事业，农户出让宅地和农房使用权获得财产性收入。产业经营过程中，容易出现各种产权冲突和利益矛盾，不论是经营者或农户出现机会主义行为都会对持续经营产生负面影响。宅地经营产生的各种社会矛盾主要适用村内的公序良俗，城市适用的物权法和合同法等法律在村内的效力显著降低[14]。为了提高产权交易的预期性和安全性，村集体的协助有助于村外企业租赁到经营所需的宅地和农房，并有利于调解经营过程中的产权纠纷[15]。当村外企业对村庄的发展利益回馈过少时，乡村社会内部的联合力量将会使产业经营变得困难，乡村内部的社会秩序具有保护乡村集体和农户个体的利益保护机制[22]。

通过产业经营盘活闲置宅地，需要政府、市场和乡村协同发挥各自的功能。如果政府唱独角戏，企业和农民袖手旁观，乡村系统功能发生失调，将出现治理失效的现象[21]。从计划经济转轨市场经济的过程中，政府通过逐步退出市场和社会的领域来培育市场和社会的力量，实现由“强政府、弱市场、弱社会”的非均衡治理结构转型到“强政府、强市场、强社会”的均衡治理结构[33]。宅地盘活需要有一个“有为的政府”，既需要有权力清单约束政府的行政行为，又需要有责任清单倒逼政府积极施政[34]，为企业开展经营活动提供基础设施和制度环境。宅地盘活需要有一个“有效的市场”，企业可以低成本地获得生产要素，并便利地向社会提供有特色的产品或服务。宅地盘活需要一个“有机的社会”，乡村是一个熟人社会，实行内外有别的社会规则，遵循的社会秩序是村内的公序良俗，对村外的政府和企业有排斥的倾向。只有集体经济强大才能培育乡村权威，而乡村权威的有力配合才能使政府和企业低成本地从乡村获得宅地等生产要素。否则，村外的政府或企业与众多分散的农户直接交易将会面临高昂的交易成本[22]。因此，政府和企业有机嵌入乡村的关键接口是村集体，需要村集体整合村内资源与村外政府和企业进行总对总的利益交易[23]。宅地盘活的协同治理，需要有一个均衡共赢的利益联结机制[23]，抑制不同主体的行为异化和利益冲突，保障农民和农村实质地从宅地的产业经营中获益。通过农村产权制度改革培育强大的农村集体经济有助于均衡共赢式利益联结机制的形成。

本文采用过程追踪法开展个案研究，通过半结构化的座谈和访谈等方法收集事实证据，包括临安区整体实践和典型项目实践两部分内容[26]。临安是杭州市下辖行政区域，地处杭州市西部，位于长三角经济核心圈，与上海和杭州等特大城市有便捷的交通联系，属于浙西北天目山区，有优质的山水资源。选择临安进行案例研究，主要原因是临安完整地经历了村庄整治（2003—2015年）和村庄经营（2016年至今）两个阶段，有利于通过追踪事件过程检验因果机制。在村庄整治阶段，通过村庄整治改变宅地脏乱差的人居环境，建设全面小康社会，以九思村作为典型代表；在村庄经营阶段，探索政府投资乡村公共资产的市场化运营之路，将宅地资源转化为宅地经济，走内生式可持续发展道路，以龙门秘境作为典型代表。

(1）政府行为。2003—2015年是开展村庄整治的阶段，基本特点是政府主导的环境改善。在此背景下，临安启动和实施了目标为“绿色家园、富丽山村”的村庄整治和美丽乡村建设，将村庄分为精品村、特色村和整治村进行分类改造。工作主要特点是政府以财政项目资金的形式补助村庄开展“拆房运动、围墙革命、绿色行动”三项活动。“拆房运动”是按照“应拆必拆”的原则，对危房、旧房、附房进行拆除并实施环境整治；“围墙革命”是对主干道两侧的庭院、旧围墙和菜（竹）园进行重点改造，形成道路两侧的庭院景观带，达到“透起来、统起来、美起来”的效果；“绿色行动”是以户为单位实施庭院整治，全面提升村庄环境质量。从政府的行为特征来看，就是政绩考核机制下的项目下乡。村庄整治工程由党委农办牵头，其他政府部门和乡镇配合，用工程项目的形式进行管理。政府负责行政决策和程序实施，企业负责工程的规划设计和工程实施等。新农村建设是核心政治任务，农办组织大量项目资金下乡，乡村和企业积极配合实施，农村人居环境由脏乱差转变为绿富美。政府的项目投资行为改善了村内宅地的基础设施和人居环境，为村内闲置的宅地和农房盘活利用创造外部条件。以九思村为例，临安区农办、西天目乡政府、九思村委和施工企业联合开展村庄整治，改善了村庄的基础设施和人居环境。

(2）企业行为。下乡企业配合政府开展村庄整治的设计与施工，但也有一部分企业开展宅地盘活工作。比如，联众公司在九思村首创的“联众模式”，充分利用了上海庞大的乡村度假消费需求和临安良好的乡村资源环境优势。其基本做法是：在供给侧将乡村闲置的宅地和农房创造性转化为城市急需的养老度假产品；在需求侧通过市场营销将产品精准投向城市老年市民，有效连接起乡村供给和城市需求。首先，联众与农户形成生产要素交易关系。联众作为发起方与农户签订经营合约，农户提供土地要素并申请住房拆建许可，联众提供资金要素并组织设计施工。农房重新建好后，农户免费获得与原建筑面积相等的新住房，负责租赁住房的物业管理从而每月获得联众支付的约500元左右劳务费，联众获得新增加住房的使用权（合同约定经营年限三十年，到期农户免费收回）。然后，联众与城市居民形成商品交易关系。联众作为供应方与上海等城市居民签订农房租赁合约，将房屋使用权销售给市民，市民实现下乡养老（一套30年期养老住房使用权的价格约6万元）。联众模式在保障农户基本居住权的前提下实现了三方受益，农户获得财产收益和劳动收益，企业获得经营收益，市民获得实惠的乡村生活。法律风险在于将较长时期（30年）的农房使用权出售给城市居民，相应法律处理方法是根据合同法将租赁合同分为两期（每期15年），两期之间设置自动续期，为保障续期合同设置了较严的罚则，约束双方的机会主义行为。联众模式在临安天目山区吸引了众多的模仿者，初期地方政府默许发展，后期部分模仿者的违规用地建房和侵害农民利益的行为引起了一些法律纠纷，地方政府开始加强管制和约束。

(3）乡村行为。村集体主要是配合政府开展村庄整治，没有直接参与到宅地盘活活动中。当农户的利益被企业侵害时，乡村作为社会整体的功能被激活，对外来企业进行整体社会排斥，使外来企业的产业经营变得困难。当农户缺乏市场运营能力时，选择与村外企业进行合作可以增加收入；当农户具有市场运营能力时，在宅地上选择合适的产业进行经营。比如，九思村在村庄整治过程中，村集体组织配合政府开展人居环境整治，但农房盘活是农户直接与企业合作。有3家农户尝试与联众开展宅地盘活合作，除免费获得同等面积新建农房外，农户为联众提供物业服务每月得到500元劳务费。其中一户的两个儿子因进城打工熟悉餐饮经营，在与联众合作后发现新的商机，利用新建农宅返乡经营农家乐，每年增加收益近十余万元。据调查，朱陀岭小组共有40户人家，有23户与联众签约合作开展宅地经营，有7户选择自己到上海找公司合作经营。

(4）利益联结。政府、企业和乡村的利益联结没有形成整体合作网络，而是分离式团状合作网络。首先，政府与企业、乡村形成项目投资建设的利益联结，企业和村集体配合政府开展项目投资建设并从中获利。政府的财政项目为宅地盘活提供良好的人居环境，但其运行的主导逻辑是行政管理下的考核机制，项目的选择和实施没有考虑后期产业经营的需要，较多的政府投资资产变为闲置资产。其次，企业用房租与农户的农房直接进行交易形成单体农房经营的利益联结，村集体没有作为中介发挥作用。当企业、市民与农户发生经营纠纷时，主要以企业为主调解纠纷，村集体承担被动角色，配合政府和企业的活动。企业具有利用政府投资公共资产的主动意识，但经营过程中也具有违反管理规定、侵害农民利益的倾向,村庄整治的合作网络与农房经营的合作网络处于隔离状态。以九思村为例，政府主导形成村庄建设合作网络，联众公司和朱陀岭村民联合形成农房经营合作网络，但两个合作网络彼此隔离。

(1）政府行为。2016年临安开始了村庄经营的政策探索，政府行为包括硬件设施建设和软件制度建设两个部分，农办牵头硬件设施建设，向乡村投资建设美丽乡村，旅游局和农业农村局主导软件制度建设。旅游部门主导对外开放的村庄经营，面向全社会招引乡村运营商和聘请乡村运营师，推动乡村与市场的有机结合，探索强村富民的可行路径。乡村运营商通过经营策划、业态导入、招商引资和市场营销将村内的资源转化为符合社会需求的产品和服务。旅游部门对乡村运营商的管理包括：第一，招引具备策划文创、资源集聚、运作经营、市场营销的能力，兼具乡村情怀和工匠精神的乡村运营商；第二，制定包括定位与策划、机构与机制、业态与产品、特色与融合、管理与培训、营销与绩效和服务与评价等内容的考核办法，对招引进村的乡村运营商进行考核管理，根据考核结果分别给予乡村运营商10万元～70万元不同等级的奖补，并且要求不合格的运营商退出市场。农业农村部门主导对内改革的村庄经营，开展农村集体经济组织产权和宅基地三权分置改革制度改革，完善农村集体经济治理结构和集体经济的三资管理，建立村股份合作经济公司（“强村公司”）为乡村承接政府下乡项目和对外合作经营创造条件。以龙门秘境为例，农办负责通村公路大鱼线和石门、龙上、大山等村庄整治的工程实施，旅游局招引乡村运营商当地乡贤开展龙门秘境项目的片区产业运营，农业农村局推动三个村进行农村集体产权制度改革，多部门协同行动为村庄经营创造条件。

(2）企业行为。乡村运营商负责村庄的整体运营，进驻村庄后根据村庄特色开展整体运营工作，通过打造商业环境来促进乡村产业兴旺。项目投资商负责农房的项目经营，租用农房开展单体性商业运营，配合运营商打造商业环境。乡村运营商重要的工作包括：第一，调查资源。运营商根据调查清单摸清村庄的家底和特色，明确村庄的产业主题和市场定位。第二，组建团队。运营商招聘规划、建设、策划、文案、营销、财务和综合管理等人才。第三，策划主题。按照“一村一品”的要求策划具有鲜明个性的产业主题。第四，以商招商。乡村运营是轻资产商业模式，根据资源特色精准招引各类项目投资商集聚村庄，投资经营小而美的业态项目。临安落地运营了民宿、采摘园、木艺坊、酿酒坊、美术馆、乡村酒吧、草鞋馆、年糕坊等多样化业态。第五，市场营销。运营商通过策划农文旅活动、整合新媒体宣传、运营微信公众号等市场化、互联网式的线上线下综合营销手段将村庄产品精准投向潜在顾客。第六，社会合作。运营商借助外力与网络营销组织、抖音团队、大学培训机构、企业协会等加强合作。以龙门秘境为例，2017年本地乡贤娄敏成为龙门秘境运营商，经其本人投资或招商引资，利用闲置宅地建设了垄上行精品民宿等6处中高端民宿酒店和600个床位、攀岩博物馆等6大场馆、精酿啤酒吧等6大旅游配套设施。项目累计引入社会资本1.5亿元，吸引青年、乡贤40余人回乡创业，新增就业岗位200余个，村集体增收427万元、村民人均增收2400元。

(3）乡村行为。按农村集体经济组织产权改革的要求，成立集体经济的强村公司，通过完善集体组织的治理结构和加强集体资产的清产核资，改进集体经济的运营能力。强村公司的经营分为两个方面：第一，开展对外经营，调查和集聚村庄闲置宅地和农房等各类闲置资产，与乡村运营商成立合资公司合作开展村庄经营，避免乡村运营商与农户分散交易以降低交易的制度成本。当外来运营商与本地农户发生利益纠纷时，强村公司作为中介协调矛盾。第二，开展对内经营，集聚村内的闲置劳动力成为市场民事主体来承接和实施政府的村庄整治投资项目，提高乡村集体和农户个体的经济收入。由于农户是村庄整治的直接受益人，强村公司实施本地项目可以节约政府监督成本。在强村公司的内外利益联结下，村庄经营得以有效运作起来。以龙门秘境为例，石门、龙上和大山三个村联合成立强村公司，对景区整体收储闲置宅地和农房，为运营商经营提供便利，获得宅地（农房）租金100多万元。

(4）利益联结。在乡村的场域内广泛形成紧密的利益联结网络，政府主导的村庄建设合作网络与运营商主导的村庄经营合作网络实现了紧密的连结，村庄经营形成了“企业出资金、村庄出资源、农户出劳力、政府出奖补”的整体性利益联结合作机制。第一，农业农村部门推动乡村成立和运营强村公司，通过垫资支付房租广泛收购村内农户闲置宅地和农房，为后续村庄产业运营创造条件，为村庄闲置劳动力寻找到了承接政府项目的商机，村民可以借助强村公司从政府的乡村投资项目中获得就业机会和劳动收入。第二，旅游部门招引乡村运营商，推动乡村运营商与村集体成立合资公司，进行乡村产业合作运营。乡村运营商和村集体需满足开展村庄经营的条件，双方达成合作意愿后，在政府监督下开展签约组建合资公司、在村庄注册合作运营、双方协商退出经营方式、政府事后评估奖补运营商等事务。乡村运营商作为总代表负责村庄整体商业环境的建设，与强村公司进行总对总的资源对接，直接从强村公司接管全村的闲置宅地和农房进行总体开发经营，然后将农房作为单体经营单元出租给项目投资商开发经营。以龙门秘境为例，高虹镇政府、乡村运营商和强村公司形成紧密的利益共同体，运营商和强村公司的项目股份构成为90%∶10%。

从实施过程来看：前期（2003—2015年）开展的村庄整治以政府力量为主，有效改善了人居环境；后期（2016年以来）开展的村庄经营注重发挥城市企业和农村集体的作用，有效推进了产业振兴。因果作用机制检验情况如表1:(1）政府行为。政府项目下乡显著改善了人居环境，为宅地盘活提供了有利的外部条件，但政府擅长于工程项目的村庄整治，不擅长市场运作的村庄经营，政绩导向下的项目下乡有脱离宅地盘活的实际需要成为闲置资产的倾向。（2）企业行为。与村庄整治阶段相比，村庄经营阶段资本下乡明显增多，说明村庄经营阶段的软硬件建设政策有效，乡村运营商有助于改善村庄的整体商业环境，工商资本下乡有助于增加农户的经济收入，有一小部分跟风企业存在侵害本地农民利益的行为。（3）乡村行为。村庄整治阶段，缺少强村公司作为中介调解，城市企业分散与农户打交道；村庄经营阶段，强村公司整合农户与城市企业合作，作为中介协调经营矛盾。（4）利益联结。村庄整治阶段，项目建设方面政府与村集体、企业形成了利益联结，产业运营方面企业与村民形成了利益联结，两个合作网络处于隔离状态。村庄经营阶段，强村公司和乡村运营商开展对内对外的村庄经营，成为村庄建设网络和村庄经营网络连结的中枢。综上比较可见，宅地盘活从初级阶段的村庄整治到高级阶段的村庄经营，实现宅地盘活从分散经营转换为规模经营。

在宅基地盘活利用的场域中，政府和企业的行为逻辑分别是以政绩和利润为导向的工具理性行为，乡村的行为逻辑是以关系为导向、以差序格局为特征的价值理性行为。政府、企业和乡村有着差异化且潜在冲突的行为逻辑，建立均衡共赢的利益联结有助于控制行为异化和利益冲突，分散网络转换到整体网络有助于宅地盘活从零散运营转向规模运营。通过案例研究可以发现，杭州临安通过实施千万工程盘活宅基地显著改善了乡村的景观和经济，其宅基地盘活可分为村庄整治和村庄经营两个阶段，村庄整治和村庄经营分别为农村闲置宅基地盘活利用提供物质条件和经济基础。农村集体经济和乡村运营商在村庄内外生产要素结合的过程中发挥着利益联结的枢纽性作用。本文揭示的学理逻辑的适用时空范围是当前乡村振兴阶段东部沿海人口较为密集的乡村或者中西部城市和景区周边的乡村。

全国各地学习浙江“千万工程”经验推动宅基地盘活，目前主要还是着重于村庄整治，对村庄经营重视不足。据此，提出以下政策启示：第一，在宅地盘活的村庄整治阶段，需要政府大量的前期基础投入，这些前期政府投资要注意针对宅地盘活的有效需求和衔接后期的村庄经营，防止为迎合政绩考核将政府活资产投入乡村变成新的死资产。第二，在宅地盘活的村庄经营阶段，在继续保持政府投资的前提下，需要注意调动城市企业和农村集体开展片区整体运营。地方政府制订招商和考核政策招引城市的乡村运营商，并根据实际的运营业绩给予差别化的奖补，业绩达不到标准有渠道退出，通出“对赌”甄别真正有运营实力的企业。制订和实施农村集体产权和宅基地三权分置的改革政策，将农村集体经济塑造为市场民事主体，能储备闲置宅基地与乡村运营商进行“总对总”交易，也能承接政府的下乡项目获取利润。第三，建立网络化的利益联结机制，以乡村的集体经济和乡村运营商来联结村外的企业和政府的项目，降低宅地盘活的制度成本，促进乡村产业振兴与共同富裕。村庄整治转向村庄经营的关键条件是政府培育乡村集体经济和招引乡村运营商，通过整合村内村外生产要素和实施利益联结形成合作网络，宅地盘活才能从外生输血式推动转换为内生造血式生长。

基金: 浙江省哲学社会科学规划年度课题（22NDJC070YB） 浙江省科技厅软科学项目（2023C35063） 浙江省自然科学基金青年项目（LQ22G030001） 国家自然科学基金面上一般项目（42171254）

作者简介:徐忠国（1977-），男，江西万安人，博士，研究员，博士生导师。主要研究方向为农村土地制度、不动产登记、国土空间规划。*王雪琪（1989-），女，河北石家庄人，博士，讲师。主要研究方向为土地经济与政策、农村土地利用。

原标题：农村闲置宅基地盘活利用的多主体行为逻辑——以杭州临安为案例

作者：徐忠国 卓跃飞 陈阳 李冠 王雪琪 宁波大学公共管理系

来源：《中国土地科学》期刊