明清地方官制中，道是一个既特殊又复杂的行政层级，扮演着承上启下的作用。道并非明朝才有的产物，元代建立行省制度后，将道作为地方的监察区。元初，设提刑按察司四道：山东东西道、河东陕西道、山北东西道、河北河南道。以后逐年增设，至元三十年（1293年）时，全国共分二十二道肃政廉访司。道的长官为按察使、廉访使，下设副使、佥事等官，各道长官每年都会定期出巡。可以看出，元代的各道属于省级单位，和现在的省纪委监察组十分类似。

明代废行中书省后的省级行政组织，设立承宣布政使司、提刑按察使司、都指挥使司，分掌一省之行政、监察、司法和军事，这就是所谓的“三司”。

三司之下设有“六道”，即指布政司属官左右参政、左右参议，和按察司属官副使、佥事。六道实际上就是布、按的派出机构分守道、分巡道。

以时间先后而言，分巡道的设立早于分守道。洪武十四年（1381年），在各按察司下分设各按察分司，全国共分53个按察分司，这就是分巡道之前身。洪武二十九年（1396年），将按察分司更定为41道，分巡道之制正式确立。

分守道设立的时间是在永乐朝，按照《明史・职官四》的记载：“分守起于永乐间，每令方面巡视地方，后遂定左右参政、左右参议分守各属州县。”

不过明前期布政司派出的左右参政、左右参议出巡地方都是临时性的差遣，至明中期以后才有固定的衙署和固定的辖区。

明代的道制是具有双重意义的，首先守巡道作为地域道，最初是为了加强布、按二司对庞大省区的控制而设置的，以协调和监察职能为主。

分巡道本来就是按察司派出的省级监察官员，履行的本职就是监察地方，属于一省监察系统中的重要的一环；分守道是布政司派出的，主要是管理辖区内的行政、钱粮事务，也具有行政系统内对官员实施监察的职能。

但是明中期以后，守巡道的监察职能削弱，所担负的行政职能却不断增多。也就是说，守巡道设立之初的本职工作是监察，而随着制度的需要，慢慢向着介于省与府的一级行政机构进行转化。到了清代，道的职掌与监察基本脱钩，俨然就是省派出的、常驻地方的省级特派行政机构。

明代道的行政层级名义上都是省属官员，然而道的品级又是不固定的。如果是左右参政、左右参议、副使担任道员，那么级别高于知府；而若是佥事委任道员，则比知府的品级低。

道的辖区通常是管理二三个府，政治地位高于知府，而道员品级与政治地位存在明显的不匹配问题。这就导致了有些道员在行使权力时会遇到一些阻碍，高级别知府往往不买低级别道员的账。

清代基本上沿袭了明代的道制，乾隆以前，守巡道的具体品级是按照原官而定的，即“视何项官职推升者，即为何项道”。换句话说，乾隆以前道的品级问题依然没有正式确立。如以京堂等官补授者为参政道；由掌印给事中、知府补授者为副使道；由科道补授者为参议道；由郎中、员外郎、主事等补授者为佥事道。品级从正三品至正五品不等。

如此一来，守巡道不仅名目太多而且品级不定，这给现实运作带来很大的不便。乾隆十八年（1753年）朝廷下旨，将之前的各种名目道统统废除，只保留了分守道、分巡道的称呼。乾隆二十八年（1763年）又发上谕，规定：“今道员既经裁去兼衔，统为正四品，知府乃其所属，自应量为区别。著将各省知府改为从四品。”

乾隆朝的这两次动作使道的性质发生了转变：一是道不再兼布、按二司的官衔，或者说守巡道的编制已经从布、按二司中剥离；二是道员与知府有一个明确的官品差别。

经过几百年的不断调整变化，至乾隆二十八年（1763年）以后，守巡道正式成为介于司与府之间的一个行政层级。在很多清代的官方文献中，称道为“监司”，所以严格意义上来说，道仍属于省级大员。

明代的守巡道一般没有其他的方面的兼职，只设专门管理某一方面事务的“专职道”。清代的守巡道则有诸多的兼职，或兼河工、或兼盐法、或兼驿传、或兼兵备、或兼水利、或兼海关、或兼屯田、或兼茶马，等等。

守巡道兼茶马的情况特指甘肃地区，兼屯田也仅限于甘肃、云南等边疆省份，海关也只是个别沿海地区，兼学政的也是少数。所以这些个别的兼职不作具体讨论。

于是，原来统辖全省的守巡道，也就演变为管理省内局部地区的职官，文献中记载道员就说：“有通辖全省者，有分辖三、四府州者，各以职事设立于要地。”其中所谓的“通辖全省者”，主要是指盐法道和粮储道；有守巡道兼领的河工、兵备、水利等，一般是“分辖三、四府州者”。

分辖三四府州之道员，从称谓上就可以明显区别开来，如直隶通永道、浙江宁绍台道等等。不过需要注意的是，全国各府之上并非都设道员，只有那些重要的府州，或因钱粮、治安、水利等事务，才会建立道制。

地方道制中，以职能划分来看，分为守、巡道和专职道三大类，专职道只是负责全省某一方面的事务，或者说是纵向管理某一方面的事务，诸如粮储、盐法等。

专职道不具体分管下面的府州县具体行政事务，所以清代的法律上就明文规定，专职道不具有守土之责。也就说地方如果出现重大的兵变，导致城池失守，朝廷不会追究专职道的责任。

明代时守道、巡道、兵备道是分开的，兵备道主要是管理辖区内的军事和粮饷事务，是一个单独设立的道员机构。

兵备道

清代根据地方行政事务的需要，将兵备道作为守巡道的一个兼衔。然而，清代的兼衔有讲究，有的兼衔属于附带的，而有的兼衔则是主职。

从全国的道员设置情况来看，绝大多数的守巡道都带兵备衔，如江宁苏松太仓道，兼水利、渔业、关务，带兵备衔。这就证明，该道的主要职能并不是兵备，而是水利、渔业等事。真正的兵备道则是带“整饬兵备衔”，这类道员一般设置在军事要地，多为直隶、甘肃、陕西等地。如宁夏道，为整饬兵备道，兼盐法、水利。该道的本职是兵备，副职为盐法、水利。

兵备道的设置是有根据的，清代地方文职中，只有总督、巡抚备朝廷赋有兵权，布、按虽为省级大员，却不能调动一兵一卒。

按照朝廷的制度，督抚只有在地方发生大规模兵变的时候，才会调动绿营军队予以弹压，然而现实运作中，这种情况极为少见，更多的是一些轻微的社会动乱，且多出现于一些社会治安不太稳定的地区。

鉴于督抚不便弹压，故而设兵备道常驻地方。从一定意义上来说，兵备道被赋予地方行政系统以外的军事职能，其权力不是来自布、按二司，而是来自督抚。

整饬兵备道通常也都有各种兼职，且具备守巡道所有的工作职能。如果对兵备道还不是那么理解的话，那么可以将其通俗地认为是“小巡抚”，因为除了辖区不及巡抚外，其职能与巡抚大致是一样的。

最后需要说明的是，顺治时期全国的道员都具有一定的军事色彩。当时守巡道的职责主要是对地方文武官员的监察，以及剿灭盗贼、操练兵马、稽核兵饷、修浚城池等。而且守巡道还下辖有“道标”，是绿营的一个组成部分。道标一般设守备为中军，标兵数量多为一百人至三百人不等。道标的主要职责是守城，其次是维护辖区内的治安。

顺治十八年（1661年），辅政大臣将“文武职掌分别更定”，守巡道对绿营的监察功能被剥夺，所有守巡道的道标也全部裁撤。至此，守巡道若不加兵备衔，就无法行使其军事职权。