日本提出“二十一条”后袁世凯在拖延之时利用舆论将其改为民四条约

《中日民四条约》是袁世凯政府与日方因“二十一条”谈判多次最终确定的修正案，由袁世凯政府签订的《关于南满洲及东部内蒙古之条约》《关于山东之条约》等条约，因在中华民国四年（1915年）签订，故被称为“民四条约”。

民国三年（1914年），第一次世界大战爆发，日本以英日同盟（协约国）为理由，强行派兵接收德国（同盟国）在山东胶州湾的租界地，以及胶济铁路沿线地带，中国政府无力阻止。

孙中山为筹措资金而与日本人签订《中日合办汉冶萍借款案》，民国四年（1915年）2月2日，日本趁欧美各国无暇东顾之际，秘密向袁世凯提出了与借款案有相同点的“二十一条”之要求，并逼迫北洋政府承认日本取代德国在华的一切特权，进一步扩大日本在满洲及蒙古的权益，以及承诺聘用日本人为顾问。日本的要求等同于将中国纳入成为其保护国。

美国政府闻讯虽对日本提出抗议，但日方并没有收回其主要要求。

从民国四年（1915年）2月2日到5月7日，历时105天，袁世凯政府与日方谈判20多次。

在谈判中中国代表对日本的要求多有抵制。袁世凯政府采取各种办法拖延时间并向社会各界透漏日本之无理要求，以期国际社会干涉此案，并唤起国内民众舆论讨伐日本，国内民众反对“二十一条”的呼声日渐高涨。

民国四年（1915年）4月26日，日本代表提出最后修正案，做出一些小让步。

5月1日中国方面提出修正案，仍坚持自己的立场，于是日本政府删削了对中国最为不利的第五号要求。

民国四年（1915年）5月6日，袁世凯在《大总统袁世凯致各省电》中称：“中国沿海港湾、岛屿不可让与或租于他国、聘用日本顾问、中日合办警察、军械等为‘其制我死命最要之点’。在我国不宜因此决裂，蹂躏全局。但应尽心竭力，能挽救一分，即收回一分之权利。”

日本政府终于恼羞成怒，于5月7日向袁世凯政府发出最后通牒，限5月9日午后六时前答复，否则将执行必要之手段。此时的日本摆出大战一场的姿态，军舰在渤海一带游弋，山东、奉天兵力增加，关东戒严，日侨纷纷回国。

5月8日袁世凯召集政府要员开会，袁世凯认为日本已收回对中国最为不利的第五号各条款，已非亡国条件，为避免开战，所以接受日本条件。

他说：“我国虽弱，苟侵及我主权，束缚我内政，如第五号所列者，我必誓死力拒。外交部恪守我的指示，坚拒到底，尽了最大之力……如今日人最后通牒已将第五条撤回，凡侵主权及自居优越各条亦尽力修改，并正式声明将来胶州湾归还中国。在南满虽有居住权但须服从警察法令及课税各条亦与中国人一律。因此，与初案相比已挽回许多……我国国力未充，目前尚难以兵戎相见。故权衡利害而不得不接受日本之最后通牒，是何等痛心，何等耻辱！……经此大难之后，大家务必认此次接受日本要求为奇耻大辱，本卧薪尝胆之精神，做奋发有为之事业。举凡军事、政治、外交、财政，力求刷新，预定计划，定年限，下决心，群策群力，期达目的……希望‘埋头十年，与日本抬头相见’”。

袁世凯

在日本的胁迫下，袁世凯政府于民国四年（1915年）5月9日回应了日方的最后通牒，并且把5月9日定为中国国耻日，史称五・九国耻。

此后，双方分别准备签约事宜，在条约文字内容上仍有不少折冲，最后于民国四年（1915年）5月25日在北京签署《关于山东省之条约》、《关于南满洲及东部内蒙古之条约》及13件换文，总称《中日民四条约》，与《二十一条》原案比较，中国损失相较于原案已尽可能减小到最低程度。

在一战刚刚打起的时候，在中国耀武扬威的欧洲列强都往回跑。日本似乎看到机会，他们首先开始挑衅在山东的德国人，8月15日，日本向德国开战。双方约架的地点就在中国的山东。结果在10月6日，日本大获全胜，一举占领了占领了胶济铁路（青岛至济南）全线。俘虏了大批德国雇员。日本国内此刻又开始沸腾了，他们不管是天皇还是浪人，逻辑思维都是一致的，欧战一旦结束，不论是谁赢谁输，都会重新再来瓜分中国。如果趁着他们自顾不暇的时候，能把中国独占了，等这些列强再想回头来中国的时候，可就没他们的份儿了。那么他们对中国是怎么一个占领法儿呢？他们也有着很具体的规划。

第一：他们要强迫袁世凯签订一个所谓的国防协约，按此协议，他们要确定自己在南满和东内蒙，取得确定的统治权。然后大量移民本国人民，要让日本人在这里世代繁衍，无穷患矣。第二：他们要取得中央和地方省区的政治、军事、财政和警政的监护权。化中国为日本的保护国。第三：他们要在中国修铁路，并开发矿产资源。第四：为了防止将来西方列强回流，他们要求中国不能把沿海的岛屿和港口租界给他们。如果能把福建全省割让给日本，那就是十全十美了。这个思想也成为了“二十一条”的蓝本。

但是要对付袁世凯，日本还是很头疼的，想当年甲午战争之前，日本的主要敌人就是他。并且日本人在袁世凯的身上也没捞到什么便宜。他们这一次也拟定出相当完善的计划。这条计划的主导方针就是“恩威并施”，他们一方面答应袁世凯，归还青岛，并且帮助他剿灭国内的革命党人。而另一方面，他们又大批资助革命党人，让他们到国内闹事。他们这么做的目的就是要让整个中国乱成一锅粥，这时日本才有机可乘。

民四条约

所有这些方案和想法出台之后，那个臭名昭著的“二十一条”也就孕育而生了。

民国四年（1915年）1月18日，驻华的日本公使约见袁世凯，正式提出“五号、二十一条”主要内容如下：第一号：共有四条：要求中国承认，把德国在山东的一切特权，移交给日本，并另加其他路权权利。第二号：共有七条：要求中国承认，日本在南满和东内蒙的一切路权和无限制移民等，既有特权，不许列强介入，并延长旅顺、大连租期为九十九年。第三号：共有两条：要求中国承认，所有中国沿岸港口既岛屿，都不得让与或租借给其他国家。第四号：共一条：要求中国承认，中日合办汉冶萍公司，其邻近矿山等，未经日本人同意，中国不得自行处理。第五号：共七条：要求中国承认，聘用有力日本人为中央政、财、军顾问；日营医院、寺庙、学校，在内地有土地所有权；中、日合办各地警察局；中日合办中国军械厂，统一武器使用；日本享有武昌至九江、至南昌，以及南昌至杭州、潮州各铁路之建造权；筹办或整理福建省内的路、矿、港口、船厂，日本有优先权；日本人有在中国的布道权。

日本参与一战的真实动机，是想乘机夺取德国在中国山东的权益，扩张其在中国的侵略势力，甚至进而独霸中国。民国三年（1914年）8月，日本政府在参战的讨论会上，就决定以归还青岛作为解决满蒙悬案的交换条件。

日本政府的对华侵略政策，通常受到元老重臣、军部和民间右翼浪人的影响。这三方对于侵略中国的手段各有不同的主张，时有矛盾发生，但都认为应乘欧战之机扩大日本在华势力，否则一旦欧战告终，有欧美列强掣肘，日本将失去主动机会。所以欧战爆发后，元老、陆军、财阀及右翼浪人的各种意见书，纷纷递到日本外务省。

在这种迫不及待独占中国的侵略思想指导下，大隈政府采取了各方意见，拟定了所谓的《对支政策文件》 ，即“二十一条”要求的草案，并寻找向中国提出的适当时机。这一时机便是攻占青岛。

民国三年（1914年）12月15日，日置益回到北京，便秘密从事交涉布置。当时，他已看破了袁世凯称帝的野心，遂把支持帝制作为交涉的引诱手段之一。他曾对外交次长曹汝霖表示：“中国如欲改国体为复辟，则敝国必赞成。”

袁世凯

日、德战事结束后，民国四年（1915年）1月7日和16日，中国两次照会日本，声明取消战区，要求日军撤离。但日本非但不理睬中国的要求，反而利用欧洲列强身陷战争之机，挟战胜德军之威，企图压迫中国就范，使其在山东攫取的权益合法化，同时彻底解决满、蒙等悬案，进而为独占中国创造条件。民国四年（1915年）1月18日，日本驻华公使日置益以归国返任为由晋见袁世凯，正式向中国递交了包含“二十一条”要求的文件，并要求“绝对保密，尽速答复”。

“二十一条”秘密交涉前后长达3个多月，正式会议有25次之多。日方步步紧逼、威逼利诱，想让中国快速签订条款；而中方则想尽量拖延时间，通过各种方法寻找回旋的空间。

日本自向袁世凯递交“二十一条”起，就希望中国以最快速度给出答复，以便在西方国家还纠缠于欧战之时，尽快确认在华利益，防止中国求得外援。

为了加快进度，日方不断催促中国确定开会时间、增加开会次数，想迫使中国方面接受连日商谈，防止内容泄密。在加藤高明发给日置益的电文中就明确指示：“望公使多方设法，迫使中国方面接受连日商谈，倘连日商谈实不可能，亦应随时决定日期续行谈判，以不稍贻对方以喘息之机。如中国方面稍露迁延之意，即应严加督促，以保持谈判不致中顿为宜。”因为中国提出的分条商谈会更费时间，加藤也让日置益先迫使中国以整体形式答应“二十一条”的内容，“凡枝节问题均可暂予放置”。他们还称自己没有侵略中国领土之意，是与中国“亲善”，并提出一些笼络的条件，如对袁大总统之地位及其一身一家安全之保障；对革命党及中国留学生之厉行严重取缔；适当时机开议胶州湾之归还事；袁大总统及有关系之大官奏请叙勋。另一方面又用武力胁迫，以换防为名，增派军队至大连、青岛及塘沽等地，给谈判加码。

正在筹划帝制的袁世凯对日本提出“二十一条”并没有准备；日置益甩开北京外交部，直接向袁世凯正式提出二十一条，也没有给他留下推托回旋的余地。此后数日间，诧异失措的袁世凯连续召集国务卿徐世昌、外交总长孙宝琦、陆军总长段祺瑞、税务处督办梁士诒等集议讨论。

袁世凯

一方面，由于中国的弱势地位和袁世凯的个人私心，袁世凯无法强硬拒绝日本的要求；另一方面，他也不愿意因过于退让而被各方责难。最终他们决定先适当拖延谈判进程，尽量与日本讨价还价；同时向外界透露日本要求，利用舆论与民意抵制日本，并探询列强态度，希望“以夷制夷”；此外，袁世凯还密令他的日籍法律顾问有贺长雄返日联系日本国内的元老，给大隈内阁施压，以便为中方应对交涉留下缓冲余地。以求最终对日本的要求既不完全拒绝，而又不过于丧失国家主权。

袁世凯在谈判开始前，便让孙宝琦称病，派总统府外交顾问陆征祥出山，接替孙宝琦任外交总长，负责对日交涉，并以新任总长须对案件进行研究为由，拖延开始谈判的时间。

在日本的压迫下，中日双方于民国四年（1915年）2月2日开始在北京秘密举行谈判。参与谈判的人员，中国方面为外交总长陆征祥、次长曹汝霖、秘书施履本；日本方面为公使日置益、参赞小幡酉吉、参赞高尾亨。而袁世凯则通过外交次长曹汝霖传达旨意，直接指挥着谈判。谈判开始后，日方采取从速策略，坚持要陆征祥对“二十一条”整体表态，再对各条发表意见，企图先使陆征祥囫囵吞下，以便浑水摸鱼，让中国接受危害最大的几项条款。而陆征祥则采用逐条讨论的策略，反复讨价还价，尽量拖延时间，以便根据形势的发展，取消危害甚大的数项条款。

除了通过外交部和日本进行明面上的谈判，北洋政府还通过总统府交涉渠道暗地联系日本元老，利用日方高层对华政策分歧开展工作，从而对交涉进程和最终结局产生了一定影响。

总统府交涉管道的关键人物是袁世凯的顾问有贺长雄，负责袁世凯和有贺之间联系的，在国内是袁世凯的心腹幕僚曾彝进。在日本提出“二十一条”的次日，袁世凯就令曾彝进两次往访有贺，打探消息，并请有贺回国面见日本元老，打探他们对大隈内阁提出“二十一条”的态度。在谈判过程中，有贺长雄前后两次返日、积极活动，使得松方正义等元老介入交涉，延缓了日内阁即刻增兵的步伐，并在御前会议中向大隈施压，最终使得日内阁在损害中国主权最甚的第五号交涉问题上退让。

芮恩施

在“二十一条”交涉期间，北洋政府还有意将条约内容和有关交涉情况透露给新闻界，用以鼓噪舆论，企图借此向日本表示，答应全部条件确有困难。

在向芮恩施通报的同时，顾维钧还将有关二十一条的消息透露给美国记者，以达到借美国舆论对日本施加压力的目的。1月25日，《芝加哥新闻》报导：“日本的要求使局势紧张，若中国接受则成日本附庸”。1月27日，《纽约时报》刊登了同样内容的文章困。随即，京津沪各地报纸争相译登有关消息。

顾维钧所主张连美抗日的方针，形式上是中国传统的以夷制夷策略，希望美国能够干预中日交涉。但5月15日，美国国务卿布赖恩授权芮恩施向北京政府表示，因中日条约造成的外人在华地位的变动，美国根据最惠国待遇将一体均沾。这与顾维钧对美国的期望颇有差距。

民国四年（1915年）1月22日，《大公报》要闻栏内有“大总统封交密议案”，关注了此次中日交涉。同日，上海《申报》发表时评和专电，指出日本驻华公使“已向政府提出种种可愕之条件”，并刊登日本人组织的东方通信社电，中日两国交涉已于18日开始。1月26日，《申报》《大公报》报道了日本要求的大致内容。此后，两报不断登载“二十一条”内容和交涉情况。

“二十一条”内容和交涉内幕的曝光在国内引起了强烈反响，推动了国内反日舆论的高涨。爱国人士纷纷谴责日本的无理要求和侵略行径，致电外交部坚决要求不予承认。北京、上海等大城市的民众举行集会进行抗议，抵制日货，成立各种形式的民间团体，表达对政府抵制日本强权、维护国权的支持。

在借助社会舆论外，袁世凯还密电冯国璋联合十九省将军发通电，声称拒绝日本要求，不惜一战，以增强自己谈判的力量。但是袁世凯的这一套把戏被日本帝国主义一眼看破。日本外相加藤于2月3日电告日置益说：“各省将军通电一事，此为袁氏权诈老套，对我帝国进行毫无影响。”

舆论层面并不能遏制日本的侵略野心，而日本对袁世凯内心之虚弱亦了如指掌，对袁世凯仍步步进逼。为了缓解日本的压力，袁世凯只能重施近代中国统治者面对列强压迫时之故技——“以夷制夷”，企望以此牵制日本的行动。 虽然日本要求北洋政府对此次谈判“绝对保密”，但为了引起列强的关注和干预，北洋政府决定将“二十一条”内容披露给英、美各国。

外交总长陆征祥每次与日本公使谈判之后，都在外交部召开小型会议，讨论谈判中遇到的问题。这为顾维钧等人向英、美透露“二十一条”有关情况提供了充分的信息来源。顾维钧在袁世凯和陆征祥的支持下，每次都尽量以最快的速度与美国公使芮恩施和英国公使朱尔典见面，透露一些信息或听取他们的一些意见。

在与英美公使及时联系的同时，中国也注重与英美新闻界人士取得联系。民国四年（1915年）2月5日下午，袁世凯召见顾问莫理循。两人决定，由官方拍照复制“二十一条”全部文本备忘录，以保留日本妄图灭亡中国的确凿证据，并由莫理循将全部文本交与美、俄、英等各主要使馆。2月9日，莫理循主动与《泰晤士报》驻北京记者端纳联络。11日和15日，端纳和莫里循先后将条约全文传达给了《泰晤士报》、《字林西报》和美国联合通讯社。此后，北京的消息成了世界各国的头条新闻。

胶州湾

消息公布后，美、俄、英三国急忙电令其驻日公使向日本外务部提出要求，希望获知中日秘密谈判的内容，尤其是日方的真实条款。英、美等国起初对日本向中国提出的“二十一条”第五号各款并不知情，认为日本的要求基本上仍关系满、蒙等日本传统势力范围，故表示支持或默认，但在英、美得知日本提出的第五号条款后，对该条款对他们的利益有可能造成的损害表示关切。英国坚持其在长江流域的固有利益，美国则继续强调门户开放政策，英、美舆论亦对日本有批评，对中国表示同情，对日本形成了一定的压力。面对英、美的疑虑和压力，为了加快谈判进程，尽快获得成果，日本在4月26日提出修正案，首先将若干要求由条约改成换文，在形式上予以软化；其次，针对最有争议的第五号条款，删去了合办警察的条文，将聘用日本顾问的条文改由中国自动声明；同时，日本还提出在适当时机将胶州湾以附加条件交还中国，以此诱惑中方上钩。

对于日本4月26日提出的修正案，中方认为虽然有所让步，但仍有损害中国主权以及其他列强在华权益的地方。例如关于东部内蒙古、汉冶萍公司的内容以及第五号各款，中方表示无法同意，提出第五号除同意福建采换文形式约定外，其余五款悉数删除。

5月1日，中国提出新修正案。日本外务省认为这和与日方最后让步差距过大，决定发出最后通牒。最后决定修正前四号内容并将第五号要求除福建一款外悉数撤回，作为日本政府最后立场。5月7日，日置益将最后通牒送致陆徵祥，要求中国须于原则上完全接受日本最后修正案内容中第一至四号，及第五号福建不割让条款，并限令于9日下午6时以前答复，否则将执行必要之手段。另外附加七款说明书，表示对于福建不割让、南满土地权、东部内蒙古事项以及汉冶萍公司等条文，可酌情采用中国5月1日修正案内容。与此同时，日本政府颁布关东戒严令，命令山东和奉天日军备战。日商纷纷回国，日舰队游弋于渤海，进行武力威胁。

面对日本的强硬通牒和武力威胁，被袁世凯寄予希望的英、美两国也是口惠而实不至。他们关心的只是本国在华利益，并无意与日本发生正面冲突。当日本的要求有所软化后，英国的态度随之改变，英国外相格雷让驻华公使朱尔典告诉中国外交总长陆征祥：“日本最后提案颇为宽大，应即允诺，以谋求时局之妥协，将有利于中国”，并警告如发生破裂和战争，“其结果将导致瓜分中国”。美国国务卿白里安也认为，日本“将希望条款基本上全部撤回，这是易于达成妥协之所在。”

在此情况下，袁世凯既无实力支持，不敢冒对日决裂的风险，又时时念着称帝之举尚须看列强尤其是日本的脸色，便作出了对日妥协的决策。 5月9日，北洋政府回复接受日本通牒。此后，双方分别准备签约事宜，在条约文字内容上仍有不少折冲。袁世凯虽决心接受最后通牒，惟对于条约及换文之文字仍颇为谨慎，预防日本借约文语意不明，对条约权利作扩大解释，对第二号，坚持排除东蒙，并将日人杂居权限于商埠。最后，双方于25日在北京外交部签署《中日民四条约》。6月8日，中国驻日公使陆宗舆与日本外相加藤高明在东京换约。《中日民四条约》包括2个条约及13件换文，即《关于山东省之条约》及附属换文2件：《关于山东事项之换文》《关于山东开埠事项之换文》；《关于南满洲及东部内蒙古之条约》及附属换文8件：《关于旅大南满安奉期限之换文》《关于东部内蒙古开埠事项之换文》《关于南满洲开矿事项之换文》《关于南满洲东部内蒙古铁路课税事项之换文》《关于南满洲聘用顾问事项之换文》《关于南满洲商租解释换文》《关于南满洲东部内蒙古接洽警察法令课税之换文》《关于南满洲东部内蒙古条约第二至第五条延期实行之换文》；另外有《关于汉冶萍事项之换文》《关于福建事项之换文》《关于交还胶澳之换文》3件换文。

交涉文件

《民四条约》的签订使日本侵略势力在满蒙、山东得到巩固和扩展，在华中、华南也有所增进。

袁世凯政府接受最后通牒的消息一经传出，群情激愤，举国认为是奇耻大辱。各城市爱国团体纷纷集会，拒不承认“二十一条”，誓雪国耻。

民国四年（1915年）5月16日，上海企业家穆藕初致电全国教育联合会，要求与会代表通告本省大中小学校，勿忘5月7日国耻。5月20日，江苏教育会通过全省学校，以每年5月9日作为国耻纪念日，并列入校历。全国教育联合会后通过决议将每年5月9日作为国耻纪念日。北伐统一后，国民党中常会于民国十九年（1930年）正式定5月9日为国定国耻纪念日，到民国二十九年（1940年）5月国民党中执委常会决定将5月9日并入7月7日抗战建国日一起纪念，国耻日才不再为正式的纪念节日。