徭戍是秦汉国家的统治基础之一，是一种社会动员，比其他行政工作复杂，从征发徭役前的计划，到实际行徭过程中的组织、记录，再到行徭后的统计，都经过一系列复杂的环节。徭戍涉及对人的控制和人力的使用，需要兼顾公平、效率等原则。

基于此，秦代徭戍制度的主要着眼点，在于防范地方擅兴徭役，保障徭役的公平，以及合理、充分地利用劳力资源，防止人力的欠剩和浪费。因此，秦代在徭役计划、徭役实施和徭役文书的使用等方面，设计出一套严密的制度对徭戍进行规制。

秦代的徭多为临时征发，每次发徭人数和天数并不固定，由具体的工程量决定，这种需要提前计算的工程量，被叫做“程功”。“成功”后编制发徭人数和天数的定额，称为“徭员”。

无论是“上之所兴”的中央徭役，还是“县为恒事及谳有为”的地方徭役，均须先进行“程功”。“程功”时，令司空和匠“度功”，对工程量进行估算。胡大贵、冯一下指出：“每次征发更卒人数的多少和时间的长短，是由工程量决定的。先由司空和匠人一起对工程进行准确的估算，计算出所需人数和时间，然后向下下达征发指令。”

“程功”在秦以前已经存在。揆度工程所需人力，揆度人力后，即将之授予司徒，司徒“量功命日”，根据工程量来决定发徭天数。

秦汉时期又有“程人功”，是“单位工程量定额”，有可能是整个工程中一人应完成的工程量定额，或者也可能是参与工程的所有劳力一天应完成的工程量定额，如果已知工程总量，又定出一人能完成的工程量，就可以算出此项工程共需要征调多少人了，或者是已知工程总量并定出一天能完成的工程量，则可估算工期。

“程功”“程人功”的目的是制定征发徭役的人数或天数——“徭员”。秦律规定，程功不准，导致发徭中过员和减员二日以上，为“不察”。令、尉、丞发徭时如果已经满员，即不得擅自发徭。可见“员”属于一种定额、程限，具有规制发徭的作用。

所谓“员”即徭役数定额。实际服徭量多出及少于徭役定额，即将多出或少出的徭役量推至下一年计算。计文书中常见“已计某年余”之语，是表示承继上年剩余物资的术语。因此，“隤计后年”，当与“徭计”有关，即将本年多出及少于徭役定额的服徭数推至下一年计算。

秦代既要对发徭进行控制，严格限制地方擅自征发徭役，又要注重徭役实施过程中的均平，以充分、合理地使用人力资源。睡虎地秦简《为吏之道》中即有“均（徭）赏罚”。故秦代要对具体征发人员进行总体调配，以保证徭役的均平，即“均徭”。

律文规定，传送委输，必须先充分利用县官车牛及徒，只有急事不可稽留，才可以征发黔首而兴徭。如果不充分利用官府已有人力，擅自征发黔首及其车牛，按照“发徭力足以均而弗均”论罪。

均，这里是调度的含义，均工，关于调度手工业劳动者的法律规定。秦代“均徭”的含义与“均工”类似，即调度劳力之盈缺，以保证劳力使用的充分、合理。

具体到“均徭”这一词组，“均”既指一种调剂盈缺的行为，又指通过调度后达到一种均平的状态。“发徭力足以均而弗均”指在官府劳力充足的情况下，未先对官府劳力进行合理调配，未能充分利用官府劳力资源。

官府在劳力充足的情况下，需要“均徭日”，对发徭时间进行调配，如满一年不进行调配，则乡啬夫、吏及令史、尉史主者赀各二甲，左迁。如果官吏没能调配，而伪写券书以平均徭役，亦赀二甲。“券书”即“徭券”，主要记载徭徒个人的服徭信息。

“伪为其券书以均”，即窜改徭徒服徭信息，以使徭徒的服徭量均衡。因此，“均徭”指对劳力资源进行具体规划，对徭徒的服徭时间进行调配，以确保各徭徒服徭量的均衡和官府对劳力的充分利用。

“均徭”制度在秦以前亦已存在。《左传》宣公十一年和昭公三十二年记载发徭程序时，均提及“议远迩”，杜预解释“议远迩”为“均劳逸”。“议远迩”即按发徭距离的远近来平均分配徭役，使徭徒劳逸平均。

徭役之事，不必为同一时间，因此统筹安排，使徭徒更迭受役，以平均其劳役。均劳役，即按年调配劳役天数，以达到劳役的均平。

秦代发徭考虑到农事的时间、徭徒的家庭情况等，对徭徒的服徭时间进行统筹安排、调配，以保证对劳力的科学利用和徭役苦乐的平均。经过编制徭员和均徭等程序，秦代每个徭徒的服徭天数和具体时间都被固定下来。

然徭徒在行徭之前或行徭过程中，可能会因特殊情况而缺徭。秦代针对各类缺徭情况及缺徭时间，制定了相应的补服徭役规定，称为“聂徭”。

秦代缺徭时，如果徭徒病或不在，即记录在徭券上，以后有徭即补行之；如果病满一年以上，即除去本年徭役，不再补行之；如果被官府拘系，则不再追补，除去系日的徭戍，以出日役使之。；如果因迁徙而缺徭，则将其当行的徭数移至迁徙之所，将其当补行的徭数以及累计需要补行的徭数进行记录，以补行徭役。

秦代缺徭是否需要补足，如何补足，都有具体的规定。这与官府一年内徭役的整体规划，以及行徭者的具体缺徭原因、缺徭时间等都有一定关系。

秦代经过程功、编制徭员、均徭等程序后，即将徭役摊派于个人。为了确定每人的服徭量，方便徭徒服徭和官府计徭，即以“券”来对徭徒进行征发和管理，称为“券徭”。

每年征发徭徒，每人制作一枚三尺券，乡啬夫和里典按照券来征发徭役。按月在券上记录每人行徭的月份和天数，并署明“都发”及“县请”。“都发”和“县请”是徭役的种类，“都发”是指整体性或者大规模征发的徭役，“县请”是指在一些特别情形下，县在向上级请示之后而兴发的徭役。

在徭券上登记好发徭信息后，令里典各自拿着其里的徭徒券给予本里的徭徒以征发徭役。不要再征召徭徒到乡署集合，逐一券徭，不要让徭徒花费一一自行前往券徭的时间。

如果徭徒迁徙，则将其行徭数移交迁徙地，满一岁即重新制作徭券，将需要追补以及累积起来的缺徭天数，全部登记于新券之上，按照新券来进行追补。因此，“券徭”，即制作徭券，在徭券上登记徭徒与服徭有关的信息，包括徭徒的名字及其“厚”，徭徒行徭的月份和天数等，并对每次徭徒行徭或缺徭的信息进行记录。

徭券是徭徒行徭的档案，其中记载徭徒的基本信息和徭徒行徭的各类变动信息，是官府发徭和徭徒行徭的凭证和依据。徭券的使用贯穿于徭戍的整个过程，具有规制徭徒服徭和官府发徭的作用。

《周礼·地官·遂人》记载：“凡治野，以下剂致氓。”

秦代的这种券徭制度在《周礼》中已见记载。“以下剂致氓”，即指用券来征发民众服徭役，这与秦代的券徭制度比较接近。

秦代在行徭之后，对实际行徭数进行记录和统计，即“计徭”,指以实际的行徭量为徭徒进行记录,这说明秦代每个徭徒的行徭时间都会被记录。“计徭”有严格规定，兴徭时所筑之墙等，不满一年而有毁缺时，征发民众重新修筑，不得计为徭。

徭计文书，记载实际行徭数，用来考核司空之功程。睡虎地秦简《徭律》中有“程功不当”和“度功不审”。出现此类情况，“而以其实为繇（徭）徒计”，即以实际的行徭数进行记录。显然，如何判定“程功不当”和“度功不审”，需要根据实际行徭后形成的“徭徒计”，对司空和匠人的度功、程功进行稽考。因此，“徭计”的功能是对县吏、司空、匠人等进行考课。

秦代的徭戍包含以下程序：每次发徭前计算工程量，即“程功”。“程功”后编制发徭人数和天数的定额，即“徭员”。发徭时，需对具体征发人员进行整体规划，对徭徒人员构成、徭徒数以及发徭时间进行调配，以保证徭役的均平，即“均徭”。

经过“均徭”，每人每次行徭都有固定天数，行徭者如果缺徭，则需补足，即“聂徭”。为了确定徭徒的服徭和行徭时间等，以“券”来对徭徒的徭役进行征发和记录，即“券徭”。在行徭之后，则对实际行徭数进行统计，形成“徭计”。

[1]司马迁.《史记》.

[2]班固.《汉书》.