《中华人民共和国宪法》第十三条规定：公民的合法的私有财产不受侵犯。

　　国家依照法律规定保护公民的私有财产权和继承权。

公安机关办理刑事案件，应该强化证据意识和程序意识，不能仅凭怀疑就采取强制措施，更不能直接划转存款等资金至公安账户或通过取现等其他方式变相扣押。

一、《公安机关办理刑事案件程序规定》的禁止规范

1987年制定的《公安机关办理刑事案件程序规定》，并没有规定冻结措施，只是在第82条第1款中规定，对于储蓄存款，公安机关可以查询或者要求暂停支付，没有赋予公安机关享有直接划转储蓄存款的权力。

1998年修订后的《公安机关办理刑事案件程序规定》，将“查询、冻结存款汇款”单独作为一节，规定在第九章“侦查”之中，其中第224条规定：“公安机关根据侦查犯罪的需要，可以依照规定查询、冻结犯罪嫌疑人的存款、汇款。”

2012年再次修订的《公安机关办理刑事案件程序规定》第231条继续沿用原224条的规定，随着时代的发展，查询冻结的范围除存款汇款外，增加了债券、股票、基金份额等财产。

查询冻结作为一项公安机关的侦查措施，公安部从未赋予公安机关享有直接划转存款资金的权力。2020年修订的《公安机关办理刑事案件程序规定》第237条在原条文的基础上，还明确增加了禁止性的第二款：

“公安机关根据侦查犯罪的需要，可以依照规定查询、冻结犯罪嫌疑人的存款、汇款、证券交易结算资金、期货保证金等资金，债券、股票、基金份额和其他证券，以及股权、保单权益和其他投资权益等财产，并可以要求有关单位和个人配合。

对于前款规定的财产，不得划转、转账或者以其他方式变相扣押。”

二、公安部主编的官方用书的条文释义和实务指引

孙茂利，1994年北京大学博士，现任公安部党委委员、副部长兼十八局党委书记、局长。

在《公安机关办理刑事案件程序规定》2020年修订后，孙茂利同志主编了《公安机关办理刑事案件程序规定释义与实务指南》（2021年版），中国长安出版传媒有限公司出版，其中第572-574页对第237条进行了详细解读：

【条文释义】在实践中，一些地方公安机关违规划转资金，或者以涉案企业“认罪认罚”“自愿上缴违法所得”等为说辞，违规要求涉案人员、企业以转账等方式将金融资产转移至公安机关或其本级财政部门开立的账户，对账户内的资产进行变相扣押，这是严重的违法行为，应当严格禁止、严肃追责。因此，本款强调，对于应当冻结的涉案财产，公安机关不得划转、转账或者以其他方式变相扣押。对于金钱，只有现金形式的才可以扣押，并在扣押清单上注明每张钞票的冠号和号码。对于大额现金，应当制作扣押决定书。

【实务指引】公安机关适用本条时应当注意以下两个问题：一是所要查询、冻结的存款、汇款、证券交易结算资金、期货保证金等资金，债券、股票、基金份额和其他证券，以及股权、保单权益和其他投资权益等财产必须是与犯罪嫌疑人及犯罪有关，即属于犯罪嫌疑人或者与其涉嫌犯罪有牵连的人的财产。汇款，包括犯罪嫌疑人汇出的和他人汇给犯罪嫌疑人的。二是《刑事诉讼法》没有赋予公安机关扣划犯罪嫌疑人的存款、汇款的权力。《商业银行法》第 29 条第2款规定:“对个人储蓄存款，商业银行有权拒绝任何单位或者个人查询、冻结、扣划，但法律另有规定的除外。”第 30 条规定:“对单位存款，商业银行有权拒绝任何单位或者个人查询，但法律、行政法规另有规定的除外;有权拒绝任何单位或者个人冻结、扣划，但法律另有规定的除外。”《邮政法》第3条第2款也明确规定:“除法律另有规定外，任何组织或者个人不得检查、扣留邮件、汇款。”因此，公安机关对于犯罪嫌疑人的存款、汇款、债券、股票、基金份额等财产不得扣划，只能查询和冻结。

三、第一位诉讼法学博士主编官方用书的条文解读、适用指南及风险提示

卞建林是中国第一位诉讼法博士，中国政法大学诉讼法学研究院院长。

卞建林和李晶共同主编了《公安机关办理刑事案件程序规定理解与适用：条文解读、主要修改提示适用指南与风险提示》，中国法制出版社2021年版，其中第353页对本条也同样作出了详细解读。

【条文解读】第二款是关于禁止违规扣押账户内财产的规定。根据刑事诉讼法第一百四十四条规定，公安机关对相关财产只能进行查询、冻结，而无权划转或者扣押。针对实践中存在的违规划转资金等现象，本款再次明确，对应当冻结的涉案财产，不得划转、转账或以其他方式变相扣押。

【适用指南与风险提示】对本条在实践适用中需要注意如下问题:

1.关于查询、冻结财产与犯罪的关联性。本款所涉及的包括犯罪嫌疑人的存款、汇款、证券交易结算资金、期货保证金，债券、股票、基金份额和其他证券，以及股权、保单权益和其他投资权益等在内的财产必须与犯罪嫌疑人及犯罪存在关联，否则不得进行查询、冻结。

2.关于对涉案财产的干预方式。我国刑事诉讼法并未赋予公安机关划扣犯罪嫌疑人的存款、汇款等财产的权利。因此，公安机关干预公民财产权的方式只能是查询和冻结，而不得对犯罪嫌疑人的存款、汇款、债券股票、基金份额等进行划转、转账或以其他方式变相扣押。

四、禁止公安机关划转存款的其他法律规范

除《公安机关办理刑事案件程序规定》第237条的禁止性规定外，公安部自身制定的部门规章同时联合其他部门联合出台的司法文件，均禁止公安机关直接划转存款等资金。

（一）《关于实施刑事诉讼法若干问题的规定》

2012年12月26日，最高人民法院、最高人民检察院、公安部、国家安全部、司法部和全国人大常委会法制工作委员会联合出台《关于实施刑事诉讼法若干问题的规定》，其中第37条规定：

“刑事诉讼法第一百四十二条第一款中规定：'人民检察院、公安机关根据侦查犯罪的需要,可以依照规定查询、冻结犯罪嫌疑人的存款、汇款、债券、股票、基金份额等财产。'根据上述规定，人民检察院、公安机关不能扣划存款、汇款、债券、股票、基金份额等财产。对于犯罪嫌疑人、被告人死亡,依照刑法规定应当追缴其违法所得及其他涉案财产的，适用刑事诉讼法第五编第三章规定的程序，由人民检察院向人民法院提出没收违法所得的申请。”

（二）《公安机关办理刑事案件适用查封、冻结措施有关规定》

根据前述《关于实施刑事诉讼法若干问题的规定》第37条之规定，公安部2013年出台《公安机关办理刑事案件适用查封、冻结措施有关规定》，其中第23条规定：

第23条 根据侦查犯罪的需要，公安机关可以依法冻结涉案的存款、汇款、证券交易结算资金、期货保证金等资金，债券、股票、基金份额和国务院依法认定的其他证券，以及股权、保单权益和其他投资权益等财产。

对本条的官方释义与适用指南中早已明确：“公安机关冻结以上财产没有划扣犯罪嫌疑人存款、汇款等的权力。”

（三）公安部《公安机关禁止逐利执法“七项规定”》

公安部出台的《公安机关禁止逐利执法“七项规定”》明确：“严格经济、财产犯罪案件立案标准，准确区分罪与非罪、违法与犯罪、经济纠纷与经济犯罪，禁止以刑事手段插手干预经济纠纷、民事纠纷。”其中第三条针对涉案财物和资产，进一步进行了严格的禁止性规定：

严格区分违法犯罪所得、合法财产和其他涉案财物，禁止超权限、超范围、超数额、超时限查封、扣押、冻结，禁止以划转、转账、上缴财政或者其他方式变相扣押，禁止以刑事冻结措施冻结违法行为人的账户。

五、公安机关违反不得划转存款的禁令，构成犯罪的，依法应当追究刑事责任

实践中，如果有公安机关直接将存款汇款等资金划转到公安账户，则属于严重违反公安部禁令的违法违纪行为乃至于构成犯罪。公安部和最高人民检察院一贯坚持的态度是严肃追责。

《人民检察院刑事诉讼规则》第567条规定，人民检察院应当对侦查活动中是否存在以下违法行为进行监督：

（八）对与案件无关的财物采取查封、扣押、冻结措施，或者应当解除查封、扣押、冻结而不解除的；

（九）贪污、挪用、私分、调换、违反规定使用查封、扣押、冻结的财物及其孳息的；

最高检察院分管日常工作的副检察长童建明主编的《<人民检察院刑事诉讼规则>条文释义》，中国检察出版社2020年版，第600页对本条进行了详细的解读：

关于贪污、挪用、私分、调换、违反规定使用査封、扣押、冻结的财物及其孳息的情形。扣押、冻结犯罪嫌疑人的财物及其孳息是公安机关在办案过程中依法使用的一种侦查手段。它只是对被扣押、冻结的财物及其孳息进行暂时性的保管，而不是最终的处理。根据刑事诉讼法的规定，公安机关对于扣押、冻结的犯罪嫌疑人的财物及其孳息，应当妥善保管，以备核查。任何单位和个人不得挪用或者自行处理。贪污、挪用或者私自处理、调换扣押、冻结的犯罪嫌疑人的财物及其孳息的，要依法追究刑事责任，未构成犯罪的，要给予行政处分。人民检察院在侦查活动监督中发现侦査人员在办案过程中有贪污、挪用、调换扣押、冻结的财物及其孳息的，应当坚决纠正。构成犯罪的，要及时移送负责侦査的部门查处；未构成犯罪的，也要建议公安机关给予行政处分。

2023年7月14日，中共中央和国务院出台《关于促进民营经济发展壮大的意见》，这是保护民营经济的最高中央政策，其中第十条规定依法保护民营企业产权和企业家权益，明确：“进一步规范涉产权强制性措施，避免超权限、超范围、超数额、超时限查封扣押冻结财产”。

刑事诉讼之目的在于查明案件事实，发现实体真实，但是，“刑事诉讼不容许以不择手段、不问是非及不计代价的方法来发现真实”，在中央保护民营经济的政策下，如有公安仍将企业存款划转到公安账户，性质恶劣，影响极坏，严重者涉嫌犯罪，无论涉及到谁，均应严肃追责，唯如此，才能真正落实中央保护民营经济的精神。

来源：行政正义

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