2023年2月，中国银保监会和中国人民银行联合发布了《商业银行资本管理办法（征求意见稿）》（以下简称《办法（征求意见稿）》）。在全球经济陷入衰退、国内风险因素复杂多元的背景下，拟出台涵盖内容更广、监管规定更细、落实要求更高的资本管理办法向市场释放了严监管的信号，对于银行体系防范系统性金融风险有着尤其特殊的意义。
与国际接轨的
中国银行业多层次资本监管体系
2008年全球金融危机后，巴塞尔协议Ⅲ（以下简称“巴Ⅲ”）改革以强化银行资本能力和提升流动性为重点，全面升级了资本监管要求，提出了包括普通股一级资本比率、一级资本比率、资本充足率、普通股一级资本保守缓冲比率（Common Equity Tier 1 Capital Conservation Buffer，国内称为“储备资本”）、逆周期资本缓冲比率、总损失吸收能力、系统重要性银行附加资本比率及杠杆率在内的一系列监管要求。除个别名称略有差异外，国内核心一级资本比率和杠杆率要求高于国际标准外，中国版巴Ⅲ提出的多层次资本监管体系实现了与巴Ⅲ的接轨（见表1）。
表1 巴III要求与中国版巴III要求的对比
按照巴Ⅲ的规定，所有银行必须满足普通股一级资本比率达4.5%，一级资本比率达6%，资本充足率达8%及普通股一级资本保守缓冲比率达2.5%的要求。普通股一级资本必须首先满足最低资本要求和总损失吸收能力要求，剩余的资本才可以留作资本保守缓冲。在表2中，巴Ⅲ规则下普通股一级资本比率在5.125%—5.75%区间的银行，以及中国版巴Ⅲ规则下核心一级资本充足率在5.625%—6.25%的银行，在到下一个分红日前必须保留80%的收益，其分红、股票回购、自由奖金支配的资金不能超过收益的20%。如果银行希望超过监管规定的比率分红，必须在市场筹资，保证分红后没有突破最低利润留存比率限制。假如一家银行的普通股一级资本比率为8%，没有其他的一级资本或二级资本，且有10%非监管资本总损失吸收能力的工具，则被认为是一家满足了最低资本要求和总损失吸收能力的银行，如果资本保守缓冲是0，仍然需要保留全部利润补充资本保守缓冲。
表２ 不满足资本保守缓冲比率（储备资本）时最低利润留存比率对比
巴Ⅲ对实施规则中遇到的关键问题也进行了明确。第一，分红限制。分红包括股息、股票回购、其他一级资本工具自由支付部分及对员工奖金的自由支付部分。满足条件的股息（银行不能在法律上取消的股息，已经从普通股一级资本中扣除的股息，股息宣布时符合适用的资本保守缓冲比率标准）可以不受分红限制。第二，收益的定义。收益指扣减受到分红限制项之前计算的可分配利润。银行没有正收益，且普通股一级资本比率不足7%时，净分红将受到限制。第三，适用范围。巴Ⅲ的上述要求需要在并表层面实施，各国监管部门也可以选择在单一银行层面实施。第四，其他监管考虑。尽管银行可以动用资本保守缓冲，但监管机构有权对每家银行动用资本保守缓冲的时间实施限制，以保证银行满足普通股一级资本保守缓冲比率2.5%的要求。
当监管机构判断银行体系总的信贷增长存在累积系统性金融风险的情况时，就需要逆周期资本缓冲来保护银行将来免受潜在损失的冲击（见表3）。为了实施逆周期资本缓冲，各国监管机构需要监控信贷增长及其他能反映系统性金融风险积累的指标，以此评估信贷增长是否已经过度。根据评估结果，将逆周期资本缓冲比率设在银行总风险加权资产的0%—2.5%之间，如银行不能满足要求也会被限制分红。为了便于银行调整资本缓冲水平，监管机构一般会提前12个月宣布提高逆周期资本缓冲比率的要求，如果是降低逆周期资本缓冲，一经宣布就立即生效。
表３ 巴III含逆周期资本缓冲要求在内的最低资本要求及利润留存比率
超级复杂的风险加权资产计量体系
《办法（征求意见稿）》对2011年《商业银行资本管理办法》在实践中发现的问题进行了修正，而且对容易引发系统性金融风险的衍生交易、资产管理和资产证券化等复杂业务的风险加权资产计量规则进行了同步更新和完善，“洋味”浓郁，体现出体系完整、审慎为先与计量复杂等诸多特点。
体系完整。第一支柱下信用风险、交易对手信用风险、市场风险、操作风险计量风险加权的规则进一步细化。第二支柱下监管检查措施与资本充足水平完全衔接，不能满足资本监管要求的银行在利润留存、内部激励、股权投资或回购资本、资本性支出、强制转股等方面将受到财务限制，在资产增速、资产规模、新增机构及开办新业务等方面将受到业务限制，甚至责令调整董事会和管理层人员（人员限制）。第三支柱下信息披露内容则更加细化。
审慎为先。为了防止银行“合理”地利用模型进行监管资本套利，《办法（征求意见稿）》对模型使用范围、模型预测结果、资本节约幅度均进行了限制。金融机构与部分大型企业不允许实施高级内部评级法，避免低违约模型无法进行有效验证，低估风险加权资产；信用风险内部评级法下对违约概率设定了0.05%的最低标准，对公司暴露和零售暴露子类的违约损失率设定了10%、15%、25%的最低标准，对部分业务的有效期限设定了最低值和最高值，对风险暴露的风险加权资产下限进行了限定。为了抑制系统重要性银行的风险传染效应，将银行与系统重要性银行开展业务资本计算的相关性系数提高到与其他银行开展业务资本计算的1.25倍；以标准法计算的风险加权资产的72.5%为资本底线，使用各类模型计量风险总的资本节约幅度控制在27.5%以内。资本底线的计算不允许使用信用风险内部评级法、资产证券化内部评级法、市场风险内部模型法、交易对手信用风险VaR模型、交易对手信用风险内部模型法（见表4）。
表４ 巴III资本底线计算举例
计量复杂。针对资产管理产品飞速发展的态势，《办法（征求意见稿）》明确对列入银行账簿的资产管理产品，根据可以获得的信息，选择穿透法、授权基础法或直接采用1250%的风险权重，明确穿透法或授权基础法都需要计算表内表外风险暴露信用风险加权资产，以及交易对手信用风险，且需要进行杠杆调整。对于衍生工具的名义本金达5000亿元以上或占总资产比例30%以上的银行，只能采取标准法计量交易对手信用风险。针对市场风险计量，内部模型法区分可建模风险因子下和不可建模风险因子下的资本要求，审慎确定可建模风险因子的流动性期限，考虑风险分散效应的影响，计算预期尾部损失。不可建模因子资本计量考虑了压力情形下更加审慎的标准公式（见表5）。
表5 巴III与中国版巴III风险加权资产方法比较
说明：巴Ⅲ明确银行账簿和交易账簿下中央交易对手暴露风险加权资产计量规则适用于场外衍生交易、在交易所交易的衍生交易、证券融资交易及多头结算交易。由现股权、固定收入、外汇和商品即期交易结算而形成的暴露不适用。无论在银行账簿，还是在交易账簿的衍生产品和证券融资交易均需要计量信用估值调整风险资本占用。中国版巴Ⅲ规定，除非银保监会要求，银行不需要计量证券融资交易的信用估值调整风险，两者略有差异。
中国版巴Ⅲ与巴Ⅲ的形似与神似
中国版巴Ⅲ是在吸收了巴Ⅲ成果基础上的中国监管规则重塑，以“风险为本”的监管理念将通过新的监管规则向银行体系传导。由于我国经济体系内生风险的特殊性，监管机构和银行在消化、理解和实施这套复杂的监管规则过程中都应该力戒形式主义。
低估风险的风险
2011年版《商业银行资本管理办法》实施以来，银行体系对地方政府、地方融资平台和房地产企业的授信未受到明显遏制，资本占用较低是其原因之一。此次《办法（征求意见稿）》规定，银行对省级（直辖市、自治区）及计划单列市人民政府的风险暴露，一般债券适用10%的风险权重，比之前的权重降低了一半，专项债券适用20%的风险权重未发生变化。新的修改更有利于激励商业银行持有地方政府一般债券。尽管未来地方政府债券不会违约，但政府债务风险和银行风险的高度关联可能表现为扩张性货币政策带来一定程度的通货膨胀，进而因通货膨胀冲击银行体系资产和负债的市场价值，损害银行清偿能力。从控制系统性金融风险的角度看，政府融资对银行体系的过度依赖有百害而无一利，监管政策应避免市场产生政府债务可永远持续的错觉。在抑制政府债务风险累积方面，需要辅以宏观审慎监管要求，控制银行对地方政府风险暴露的总量。
无论是2011年的《商业银行资本管理办法》还是《办法（征求意见稿）》，地方政府融资平台都一直按照企业风险暴露进行分类和风险加权资产计算。实施内部评级法的大型银行将地方融资平台样本混入企业样本进行模型开发，过去十年中地方政府融资平台违约案例极少，违约概率模型的预测结果一直较为乐观。有的银行为了拓展业务，高估地方政府对地方政府融资平台的隐性支持作用。地方政府融资平台连接着地方央企、地方国企、民营企业、银行和非银行金融机构，它们相互之间的投资、担保、融资已经形成了庞大的风险传染网络，风险逐步显现，银行体系低估地方融资平台信用风险的可能性很大。
金融机构具有内部交易自我膨胀的动机，如果不加以干预，金融体系脆弱性就会不断增加，累积系统性金融风险，因此在宏观上必须抑制金融机构之间的业务规模，在微观上必须提高金融机构之间业务的资本要求。2011年版《商业银行资本管理办法》实施的十几年是我国银行体系信用风险分化的时期。时至今日，约10%的城市商业银行和相当比例的农合机构、村镇银行已处于高风险状态。《办法（征求意见稿）》改变了“商业银行对我国其他商业银行债权的风险权重为25%，其中原始期限三个月以内债权风险权重为20%”的统一规则，将银行分为两档，银行与银行、银行与其他金融机构开展业务适用的风险权重取决于交易对手的评级结果、原始期限及暴露类型等多种因素，在权重档次上也进一步细分为20%、30%、40%、50%、75%、100%、150%，实施效果如何尚待观察。对银行之间和银行与非银行金融机构之间的风险传染路径及关键结点进行控制，防止高风险机构引发大面积风险传染应该是未来的重点监管领域。在企业违约风险增加的环境下，针对金融机构风险暴露的资本监管规则修补难以起到根本性作用。
2018年以前，全国住房价格成交量和成交额一直呈现上涨态势，随着价格上升，贷款价值比（抵押率）呈现持续下降趋势。2019年以后，受政策变化、疫情冲击、人口老龄化趋势加速等短期和中长期因素影响，房地产行业风险激增。无论是对房地产公司和项目的贷款，还是居民按揭贷款、以房地产抵押的贷款，影响银行承担风险的最关键因素是贷款价值比。《办法（征求意见稿）》将贷款价值比的计量时间明确为“房地产价值为贷款发放时的初始价值”难言审慎。由于房地产行业的周期性非常明显且贷款周期很长，在房地产价格高涨时期的银行房地产贷款或按揭，在当时认为贷款价值比是审慎的，但随着房地产价格下跌，其贷款价值比可能变得很高，将发放时初始价值计算的贷款价值比作为风险权重依据会低估银行承担的信用风险。在房地产周期内，房地产价格的下跌幅度、银行估值频率及放贷的审慎性决定了银行承担的房地产风险的大小，按照动态贷款价值比，而非发放时贷款价值比计算风险加权资产更加审慎，期待对房地产动态估值时间和估值客观性提出更加细化的监管要求。
管理异化的风险
做实内部评级管理，信用风险才可能做到“早识别”。信用风险内部评级法从评级机制和评级结果两个维度强化内部评级在风险识别中的核心地位，是对银行风险管理流程的重塑。在授信业务开展之前，银行通过内部评级独立、客观地识别借款人或交易对手的信用风险至为关键，而内部评级机制的独立性是保证评级客观公正的关键，评级单位不能在评级中有利益冲突。十年的内部评级法的尝试证明，银行内部评级的独立性挑战颇多。各级机构为了实现当期业绩考核目标，通过人为提高内部评级结果来掩饰营销能力、产品设计能力的不足，导致评级结果成了“任人打扮的小姑娘”。评级过程不独立，评级结果就不会客观，由此必然出现资本充足率高估和风险隐匿。从评级结果来看，银行在主观上有节约资本的自利动机，客观上前十年的违约客户数量相对较少，模型校准适用的中心趋势水平偏低，而资本底线要求并不能解决模型预测结果的结构性失真问题，模型整体预测较为乐观。鉴于内部评级模型的顺周期特征，需要尽快出台逆周期资本要求，遏制银行经营顺周期和模型顺周期带来的风险累积。
此次《办法（征求意见稿）》在银行账簿与交易账簿划分、账簿之间转换、内部风险转移、风险计量及验证等方面引入了国际通行标准，也赋予了银行自主选择市场风险资本计量方法的余地。以较为复杂的内部模型法为例，实施范围从风险暴露转向了交易台，在交易台的业务计划、交易策略、交易授权、交易限额、交易监督、风险计量、报告内容、会计核算、模型验证和内外审计等方面都有详细合规要求，对于市场风险因子、建模、计算观察期、真实价格信息收集、合格性检验、返回检验、损益归因测试、压力测试等计量标准也都进行了规范，对交易台的精细化管理要求陡然增加。前几年的市场风险事件表明，我国银行业在产品管理、净值管理、风险限额控制、内部控制、销售管理等基础工作方面与国际同业相比仍存在不小的差距。越来越复杂的计量对市场风险管理的基础依赖性更高，如何在夯实管理基础的同时提高计量能力，让风险计量结果真实反映实际风险状况，确保在市场“黑天鹅”事件下的生存能力是未来的重大课题。
预测操作风险事件的发生频率和损失大小，进而进行前瞻性预防是银行操作风险管理的方向。能够做到前瞻性管理的基础是历史损失数据收集和预测方法的科学性，《办法（征求意见稿）》明确了操作风险损失收集的时间、范围、金额、口径、程序、流程、损失数据与损失事件类型对应、保险和非保险进行的风险缓释金额等基础要求，目的是将七类操作风险损失事件形成的损失细化到业务条线，推动银行上下形成一致的操作风险损失数据管理体系。唯有如此，才可能避免操作风险损失与资本脱钩的风险，也唯有如此，才可能实现科学化管理决策，真正摆脱银行内部操作风险管理“拍脑门”决策的窘境。
作者：章彰，单位：中银金融资产投资有限公司
