作者：何秀荣 2022年中央一号文件在“强化现代农业基础支撑”部分中，把高标准农田建设作为重要内容之一。然而，很多人只是从字面意义上简单地将高标准农田理解为把农田建设得质量很好，并不清楚高标准农田到底是怎么回事，对于建设高标准农田的意义、作用、进程目标、与其他农田的关系等就更不清楚了，即使是一些涉农人士也是如此。因此，本文拟对高标准农田建设作出简要解读。 几个农地相关名词我们时常依工作需要将耕地分类，比如2022年中央一号文件中就能看到“农用地”“耕地”“永久基本农田”“高标准农田”“中低产田”“盐碱地”等涉及农地的词。有的词根据字面意思来理解就八九不离十了，如“中低产田”“盐碱地”；有的词从字面来看很难完全理解，如“永久基本农田”；还有的词似乎能理解又说不大清楚，如“农用地”“耕地”“高标准农田”。在土地自然科学和管理领域，农地分类口径和指标名词就更多更细了，但那常常只供专业人员理解和使用。 农用地或农地，指用于农业生产的土地，一般指耕地、园地、林地、草地等。耕地主要用于生产粮、棉、油、糖、菜等农产品及饲草饲料，一般被理解为用于农作物生产的农地。园地指种植以采集果、叶为主的集约经营的多年生木本和草本植物，如水果、茶叶等农产品的果园、茶园等农地。林地一般指生产木、竹以及坚果、菌菇等林产品的农地。草地（草山草坡草原）一般指专门用于生产饲草饲料的农地。 永久基本农田，是目前报刊上经常出现的一个名词。我国是人均耕地资源最紧张的国家之一，保持耕地数量是一项艰巨任务；但在社会经济发展过程中，占用耕地是不可避免的，比如城市扩张、公路和铁路修建、场馆和住宅区建设等，为此，我国建立了严格的耕地非农化管理制度和土地利用总体规划。1994年国务院发布了《基本农田保护条例》，后又发布了修订版。国家按照一定时期人口和社会经济发展对农产品的需求，并依据土地利用总体规划，确定了不得占用的耕地，即这些耕地只能农用，不得改作他用；即使确实需要改作他用，也必须经过相应管理部门的严格审查和批准，这种耕地被称为基本农田，这一制度被称为基本农田保护制度，基本农田所在的特定保护区域被称为基本农田保护区。后来，为了进一步强调基本农田保护的重要性，2008年中共十七届三中全会提出对基本农田实行永久性保护，因此，“基本农田”被改称为“永久基本农田”，此后文件中就一直使用“永久基本农田”一词。2020年全国永久基本农田保有量为不低于15.46亿亩，约占我国耕地总量的85%。永久基本农田重点用于粮食生产，这一制度保障了粮食生产的基本土地面积底线，但未能解决土地生产率问题。全国2/3的耕地是中低产田，通过改造中低产田来提高土地生产率就成为建设高标准农田的缘由。 高标准农田高标准农田，也是目前报刊上经常出现的名词。通过改造中低产田来提高土地生产率是政府一以贯之的工作，只是不同时期、不同场合的用词不同而已。从21世纪以来的历年中央一号文件看，“高标准农田”第一次出现在中央一号文件中是2005年，《中共中央国务院关于进一步加强农村工作提高农业综合生产能力若干政策的意见》中提出“抓好防护林体系和农田林网建设，为建设高标准农田营造良好的生态屏障”；2007年中央一号文件再次提到“高标准农田”；2009年以来，每年的中央一号文件不仅都提到了“高标准农田”，甚至单独辟以段落。可见中央对高标准农田建设的重视程度在不断提高。 根据2009—2013年的中央一号文件和“十二五”规划纲要的要求，国家发展改革委会同七个部门，于2013年10月发布了基于2010—2020年的《全国高标准农田建设总体规划》。随着这一规划结束期的临近，2020年10月，中共十九届五中全会继续提出实施高标准农田建设工程，“十四五”规划纲要和近年来中央一号文件均对编制实施新一轮全国高标准农田建设规划作出了具体部署。为此，农业农村部深入16个省120多个县开展实地调研，多次召开专题会议研讨论证，在广泛征求中央有关部门、地方政府、相关领域专家、基层农田建设管理人员等各方面意见的基础上，牵头形成了《全国高标准农田建设规划（2021—2030年）》（以下简称《规划》），国务院于2021年9月16日批复。前后两个规划在不同时期指导了各地科学有序地开展高标准农田建设，也提出了年度节点的建设和改造提升目标。 那么，究竟什么是高标准农田的定义？目前的官方表述普遍比较长，也不太统一，如2013年发布的《全国高标准农田建设总体规划》表述为“土地平整、土壤肥沃、集中连片、设施完善、农田配套、生态良好、抗灾能力强，与现代农业生产和经营方式相适应的旱涝保收、持续高产稳产”的农田，2021年的《规划》表述为“集中连片、旱涝保收、节水高效、稳产高产、生态友好”的农田，报刊文章的表述更是繁简不一，但这些表述的核心离不开八个字——“旱涝保收、稳产高产”。 要做到旱涝保收、稳产高产，就需要有一定条件来保障，《规划》中明确了高标准农田建设的八大方面：田、土、水、路、林、电、技、管。田，主要指田块整治，土地平整、集中连片，便于农田配置相关设施和规模化作业。土，主要指土壤改良、提升土壤肥力，土壤肥沃是高产的必要条件。水，主要是灌溉与排放，旱涝保收的稳产关键是水利排灌系统。路，主要指田间道路，传统小农作业方式对路的要求不高，但现代农业对路的要求越来越高。林，主要是指农田防护和生态环保，尤其是在北方风沙区，防护林的作用很大。电，主要指农田输配电设施，电力越来越成为农业作业的动力，现代高标准农田中农田输配电就成为重要内容。技，指农田改造中的科技创新与服务。管，指科学管理、合理利用，农田在于用，越是高质量的农田越需要科学管理和合理利用。 也许有人会说，高标准农田的核心是“稳产高产”，良种、植保等重要因素为什么没有纳入进去？这些因素虽然对稳产高产很重要，但它们本身不是农田建设的直接内容。也有人说，水、林、路、电、管也不是农田建设的直接内容，为什么被纳入了呢？因为这些内容与农田直接关联，即直接附着或体现在农田建设和管理上，比如“水”“电”并不是指水和电本身，而是指农田排灌设施和电力电气设施，而水和电本身则是属于更大空间范围的水利和电力系统的建设内容。 那么，高标准农田是不是有一个全国标准？目前没有全国标准，而且也不宜出台统一的全国标准。因为我国幅员辽阔，气候气象、地势地貌、社会经济水平等条件各异，各地的土地生产力千差万别，欠发达地区、非平原地区的高标准农田与发达地区、平原地区的高标准农田可能完全不在一个档次，西南山地丘陵地区的农田集中连片和华北、东北平原的农田集中连片是不一样的概念，所以制定全国统一的标准是不合适的，使用一定时空下的相对标准是比较客观和适宜的。因此，高标准农田可以被理解为就当地而言的旱涝保收、稳产高产农田。所以，《规划》中采用分类指导思想，将全国高标准农田建设分成七个区域，因地制宜地提出各分区建设重点和各省建设目标任务。 高标准农田建设不是“一次定终身”，而是一个逐渐提高的过程。即一方面是新增建设，将普通农田建设成高标准农田；另一方面是对以前建成的高标准农田进行改造提升，使之变成更高标准的农田。这主要出于两个原因：一是高标准农田建设需要巨额资金，必须量力而行，综合考虑建设成本、物价波动、政府投入能力和多元筹资渠道等因素安排高标准农田建设资金，并随着政府财力的增强而逐步提高投入水平和扩大建设规模；二是科技进步使得人类生产能力逐步提高，昨日的高标准不是今天的高标准，所以对原有高标准农田也存在逐步改造提升的必要。 高标准农田的意义不言而喻，建设高标准农田是为了提高土地物产能力，更确切地说，是为了提高土地的粮食产出能力。粮食是具有战略意义的农产品，民以食为天、国以粮为安，必须保障国家粮食安全。 当前和今后一个时期，我国人口还将继续增长、粮食消费结构还将不断升级、自然和生态资源约束还将持续强化，因此，粮食需求和资源禀赋相对不足的矛盾还将继续凸显。加之国际环境趋于复杂多变，确保国家粮食安全的任务更加艰巨。高标准农田建设能够有力提升土地物产能力，使粮食安全这块国民经济“压舱石”更加坚实。 高标准农田建设是农业基础设施补短板的重要内容。迄今为止，土地依然是农业生产的基础，优质地与劣质地的单位产出率可以相差数倍。我国人均耕地资源紧张，缺乏后备耕地资源，提升单位面积耕地产出能力的效用相当于增加耕地面积，这是我国增加耕地产出的基本途径，所以“藏粮于地、藏粮于技”成为确保我国粮食安全的物质基础。 高标准农田建设成为我国实现农业现代化的重要途径，土地平整、集中连片、设施完善、农田配套的高标准农田为农业生产的规模化、机械化提供了重要条件，其稳产、高产和增产为农业投入提供了经济激励。 高标准农田建设成效截至2020年年底，全国累计完成8亿亩高标准农田建设任务；2021年新增建设1亿亩；2022年将继续新增建设1亿亩，累计建成10亿亩。从目前来看，以下几点建设成效很明显： 提高了国家粮食综合生产能力。目前我国粮食平均单产为387公斤/亩，高标准农田能将粮食单产提高10%—20%，形成了一批“一季亩均千斤、两季亩均吨粮”的口粮田。近七年我国粮食产量稳定在1.3万亿斤以上，高标准农田发挥了重要作用。 改善了农田生态环境。通过田块整治、沟渠配套、节水灌溉、林网建设和集成推广绿色农业技术等措施，增强了农田生态防护能力，减轻了水土流失和面源污染，保护了农田生态环境，促进了山水林田湖草整体保护和农村环境连片整治。 推动了农业生产方式转型升级。通过集中连片开展田块整治、土壤改良、配套设施建设等措施，耕地碎片化、质量下降、设施不配套等问题大为改观，有效推动了农业规模化、机械化、标准化、专业化经营，促进了农业生产方式、经营方式、资源利用方式转变，提高了水土资源利用效率和土地产出率，加快了新型农业经营主体培育。 实现了农民节本增收。高标准农田节约了水、电、肥、药、人工等投入，显著提高了农业生产综合效益，亩均节本增效合计约500元，有效增加了农民生产收入。 根据《规划》，我国到2025年将累计建成10.75亿亩高标准农田，同时改造提升1.05亿亩高标准农田；到2030年要建成12亿亩高标准农田，同时改造提升2.8亿亩高标准农田。高标准农田还与高效节水灌溉建设叠加，未来的土地产出能力和效益将会更高。当前，我国粮食播面17.6亿亩，扣除复种因素，约占用耕地13亿亩以上。如果未来真能达到耕地平均亩产吨粮的水平，实现7亿吨粮的生产目标只需要7亿亩耕地，就可以腾出很多耕地来生产其他农产品，全面提高我国农产品的总体自给水平。 作者：何秀荣 中国农业大学经济管理学院 来源：《群言》期刊