先想一个问题：秦始皇嬴政为什么是中国第一位皇帝，之前夏商周的大佬们为什么不能称为皇帝？

原因有很多，其中有一条比较关键的，就是从秦始皇开始，郡县制逐步代替了分封制，地方听命于中央，而不是听命于诸侯。

当然，后面的很多朝代还有一些小规模的分封，但最终不是因为割据被灭，就是用各种手段解除了分封。比如汉武帝的推恩令成功加速化解了分封势力；明建文帝的削藩则是把自己搭了进去，让四叔夺了皇位。

回到正题，由于分封被郡县所代，于是王权高度集中，演变成为皇权。

能影响皇权的，也是官制的安排。秦始皇时期的官制很复杂，也不停变化，但概括起来是“三公九卿”。

“三公”批的是丞相、太尉和御史大夫。其中丞相为百官之首，最高行政长官，统筹全国各项事务；太尉负责全国军事，级别与丞相一样；御史大夫相当于副丞相，辅佐丞相。

从三公的分布可以看出，丞相的势力很大，丞相和御史大夫如果同一条战线，对皇权是极大的威胁。

实际情况不仅如此。丞相有一个专门的辅佐团队，类似于今天的秘书处，被称为“十三曹”。这也是相权达到顶峰的标志，甚至是相权高于皇权的标志。

之所以这么说，对比一下皇帝和丞相的秘书就知道了：

皇帝的秘书处叫 “六尚”，包括尚衣、尚食、尚冠、尚席、尚浴与尚书。听名字就知道是吃喝玩乐、衣食住行那点事，今天用几个app就可以解决。

但丞相的十三曹可不一样，具体为：

西曹，主管丞相府内各项事务；

东曹，主管全国主要官吏任免升降，包括太尉军方的官吏任免；

户曹，主管农业；

奏曹，主管朝廷的章奏；

词曹，主管全国司法、民法；

法曹，主管全国陆路交通、驿站；

尉曹，主管全国运输；

贼曹，主管全国偷盗等类型案件；

决曹，主管刑法；

兵曹，主管服兵役；

金曹，主管全国经济、货币、盐铁专营；

仓曹，主管全国粮谷；

黄阁，主管丞相府秘书处的事务。

综上来看，皇帝任命三公，但丞相可以任命除了皇帝和三公的任何人，而且全国各类主要业务，都集中于丞相。

不但如此，丞相下辖九卿，九卿是掌管全国各项行政事务的高级官员，分别包括：

奉常，主管宗庙礼仪；

郎中令，主管宫殿警卫；

卫尉，主管宫门警卫；

太仆，主管全国马政；

廷尉，主管全国司法审判；

典客，主管外交和全国各族人民事务；

宗正，主管皇族、宗室事务；

治粟内史，主管全国钱粮财税；

少府，主掌皇室生意、涉及皇族的税收收入及官府产业。

由此可见，丞相下辖的机构，不仅仅占据了全国各项行政事务重要岗位，甚至皇族的人身安全、吃喝拉撒、吃穿用度丞相都可以插手！

可以理解为皇帝是大股东，股份多，有投票权；但丞相是董事长兼总裁，尽管没有股份，但权利大，下面都是自己人，非常容易架空皇帝，甚至拿下皇帝。

造成最后的局面就是皇帝和丞相两个人共同治国，皇帝在思想统一上有优势，丞相在权力统一上有优势。

如果是秦皇汉武这种雄才大略的皇帝，那丞相会略收起光芒；如果是其他扶不起来的皇帝，那相权就稳稳压住了皇权。

这也是后来的朝代，官制不断改革的重要原因，本质基本都是扩大皇权，削弱相权。