明代巡抚与总督制度的形成与演变

明代的地方行政体制在继承前代制度的基础上，经历了显著的变革。明初设立的都指挥使司、承宣布政使司、提刑按察使司（简称“三司”）分掌地方军事、行政与司法监察，形成了权力分散的地方治理模式。

然而，随着社会矛盾的复杂化与边疆危机的加剧，三司体制的弊端逐渐暴露。为应对这一局面，明代中后期逐步形成了巡抚与总督制度。这两种职官的设置，不仅体现了中央对地方控制的强化，也反映了明代政治体制的动态调整。本文将探讨巡抚与总督制度的起源、职能演变及其对明代地方治理的影响。

明太祖朱元璋建国后，为防范地方割据，废除元代行省制，设立都指挥使司（都司）、承宣布政使司（布政司）、提刑按察使司（按察司），分掌军事、行政与司法监察。三司互不统属，直接对中央负责。这一设计虽有效分散了地方权力，但也导致行政效率低下。

1. 事权分散与协调困难

三司各司其职，互不隶属。例如，布政司负责民政与财政，但无权调动军队；都司虽掌兵权，却缺乏财政自主权。遇重大事务时，三司需各自上报中央，决策流程冗长。王天有指出：“三司鼎立，互不相统，运转不灵。”这一弊端在应对突发危机时尤为明显。

2. 边疆与内地的治理困境

明代边疆地区（如辽东、云南）民族关系复杂，军事压力巨大，三司体制难以统筹全局。内地则因赋税繁重、流民问题频发，需要更强力的地方协调机制。永乐年间，交趾叛乱与北方蒙古侵扰，进一步暴露了三司的无力。

巡抚制度的出现，是明代地方行政体制的重要突破。其发展可分为三个阶段：

1. 临时差遣阶段（永乐至宣德）

永乐十九年（1421年），明成祖派遣尚书蹇义等二十六人“巡抚天下”，安抚军民、考察官吏。此时的巡抚仅为临时性职务，事毕即撤，尚未固定化。

2. 常态化与地方化（正统至成化）

正统年间，边疆危机加剧。正统五年（1440年），明英宗命兵部侍郎于谦巡抚河南、山西，成为首个专设的地方巡抚。巡抚逐渐常驻地方，职权扩展至军事、财政与司法。成化二十二年（1486年），全国设巡抚十三处，覆盖主要边疆与腹里地区。

3. 制度定型与权力扩张（弘治以后）

弘治年间，《大明会典》正式规定巡抚为地方长官，统辖三司。其职能包括：

军事统筹：巡抚兼都察院副都御史或佥都御史衔，可节制都司，指挥地方驻军。

财政监管：审核赋税征收，赈济灾荒。

司法监察：复审重大案件，纠劾官吏。

王天有评价：“巡抚虽非地方正式军政长官，但在国家机构中举足轻重，其人朝为朝廷显官，与闻庙谟；出抚地方，节制都、布、按三司，实际上掌握地方军政大权。”

总督的设置晚于巡抚，主要针对跨省军事行动与边疆防御。其特点如下：

1. 军事导向与跨区协调

正统六年（1441年），明廷首次任命兵部尚书王骥总督云南军务，平定麓川叛乱。总督职权集中于军事领域，可调动数省兵力，协调后勤供应。嘉靖年间，为应对倭寇与蒙古威胁，增设浙直总督、蓟辽总督等职。

2. 级别高于巡抚

总督多由兵部尚书或侍郎兼任，加都察院右都御史衔，地位高于巡抚。《明史·职官志》载：“总督级别更高于巡抚，巡抚、总兵官俱听节制。”例如，嘉靖三十三年（1554年），张经总督江南、江北、浙江、山东、福建、湖广诸军，统一指挥抗倭。

3. 临时性与长期化并存

总督初为临时差遣，但随着边疆防御常态化，逐渐演变为固定职位。万历后期，九边重镇均设总督，成为明代国防体系的核心。

巡抚与总督的设立，本质上是中央集权深化的产物。

1. 分权制衡的设计

巡抚与总督虽权力重大，但受中央严格管控。例如：

任期限制：巡抚任期通常为三年，避免形成地方势力。

监察体系：巡抚需接受巡按御史监督，总督则受兵部与内阁制约。

2. 对三司体制的改造

巡抚与总督凌驾于三司之上，但并未废除三司。布政使、按察使转而负责具体事务，形成“督抚—三司—府县”的三级管理体制。这一调整既提高了行政效率，又保留了分权传统。

3. 边疆治理的成效

在西南地区，总督通过“改土归流”削弱土司权力；在北方，总督统筹九边防御，构建了长城沿线军事体系。王天有认为：“有明一代对边区建设和经济发展有过积极贡献，有利于我国统一多民族国家的巩固。”

尽管巡抚与总督制度强化了地方治理，但其固有缺陷在明后期愈发显著：

1. 职权重叠与推诿

督抚辖区交叉，职权界限模糊。万历四十七年（1619年），辽东经略杨镐与蓟辽总督汪可受因指挥权争执，导致萨尔浒之战惨败。

2. 宦官监军的干扰

明中后期，宦官充任监军，干预督抚决策。天启年间，魏忠贤派宦官节制辽东，削弱了熊廷弼等将领的权威。

3. 财政负担加重

督抚衙门开支庞大，加剧了明廷财政危机。崇祯元年（1628年），户部尚书毕自严奏称：“各镇督抚岁费银二百余万两，库藏为之一空。”

明代巡抚与总督制度的演变，展现了传统帝国在集权与效率之间的平衡探索。这一制度既弥补了三司体制的缺陷，又为清代督抚制度的成熟奠定了基础。然而，其权力过度依赖中央授权，缺乏制度性保障，最终在明末动荡中崩解。王天有总结：“明朝‘集权于上，分权于下’的原则在督抚制度中贯彻得淋漓尽致，但皇权腐朽导致这一体制难以持久。”

参考文献

1. 王天有：《明代国家机构研究》，北京大学出版社，1992年。

2. 张廷玉等：《明史》，中华书局，1974年。

3. 《明实录》，台湾中央研究院历史语言研究所校印本。

4. 申时行等：《大明会典》，中华书局，1989年影印本。

5. 谷应泰：《明史纪事本末》，中华书局，1977年。

6. 黄仁宇：《十六世纪明代中国之财政与税收》，三联书店，2001年。

7. 方志远：《明代国家权力结构及运行机制》，科学出版社，2008年。