中国与非洲国家的矿业交易有多种形式，如直 接投资矿业项目、基础设施和矿产资源交易、合资企业、间接投资、承购协议、 期权和各种其他结构。许多非洲国家，尤其是在撒哈拉以南非洲，见证了中国 对矿业投资的大量涌入。刚果民主共和国、南非和赞比亚是在采矿业吸 引大量中国资本的几个非洲国家。到2018年， 南非和赞比亚因其高品质的钴和铜 矿床以及对中国投资者而言相对稳定的经济环境，吸引了中国投资者在非洲最 多的矿业投资。总之，随着时间的推移，中国对外援助的驱动因素发生了变化，从意识形态 转向经济实用主义，重点是确保获得自然资源以满足国内经济快速发展日益增长 的需求，并促进其在海外的贸易和投资。进入21世纪，中国的对外援助不仅服务于国内经济利益，也成为中国参与全球治理、推动国际新秩序的渠道。

具有不同的策略和 更广泛的议程，中国的地缘战略和大国责任感已成为新的意识形态和 指导中国对外援助越来越重要的因素。这些显然对中国在非洲的参与产生了影响，这似乎与中国整体对外援助战 略在重点和利益方面的相似之处多于差异。在实践中，基础设施作为中国在全球 范围内提供的最常见和最传统的援助形式，也是中国在非洲发展合作的重点领域。 尽管采矿业被列为第三大行业，但中国可能会提供更多资金支持来确保其矿产供 应。同时，通过中非合作论坛等平台，更加注重促进贸易、绿色发展和医疗、教 育等福利项目。这表明中国在非洲的发展合作既符合其经济利益，也有助于其树 立负责任大国的形象。

中国援助的重组。从1950年代初到2018年中国国家国际发展合作署成立，至少有30个不 同的部委和机构参与了中国的对外援助计划，商务部对外援助司作为 该计划的核心机构。这种很大程度2021年8月发布的《对外援助管理办法》是进一步改革的又一次尝试，明确了 CIDCA、商务部和外交部的分工。本办法将商务部与其他援外执行部门一 视同仁。办法还规定，受援国通过中国使领馆提出的援助请求，应向外交部和国际发展合 作署报告。此前，这是商务部驻各国使馆经济商务参赞处的任务。如果这一 变化得到实施，它将使得国际发展合作署和外交部能够监督将对外援助纳入更广 泛和更长期的战略和外交政策计划。CIDCA下的拟议改革是否会取得成果，以及在多大程度上和多快取得成果，还 有待观察。

一个长期存在的是缺乏整合中国对外援助组合的机制。国际发展 合作署致力于制定战略方针、中长期对外援助政策规划和具体国家规划。商务部在2014年做出了这一承诺，但没有兑现。同时，看看这些文件——尤其是具 体国家的计划——与商务部每年发布的关于外商投资和“一带一路”倡议的国别 研究和指南有什么不同，将会是非常有趣的。这些事态发展是否表明中国将拥有 一个更加制度化和系统化的对外援助机制，并摆脱其以项目为基础的做法，还有 待观察。

援助形式。经过七十年的实践，中国对外援助的形式已经形成。有九种（见表3.1），其中大部 分资金来自赠款，而不是无息或优惠贷款。“成套项目”是中国援助的传统模式，起先是为了修复越南北部和朝鲜遭受战争破坏的基础设施。其范围从建设连通性基础设施扩展到公共设施、农业和工业， 以及最近的气候变化相关项目。成套项目模式下的活动有所减少：此类项目的数 量从2010-12三年期间的580个减少到2013-18六年期间的423个，但这些项目的总 支出仍然未知。但是随着与“一带一路”的融合，成套项目模式可能仍将是中 是国际发展合作的重要组成部分。

表3.1. 中国对外援助中支持不同援助形式的资金流类型

注：医疗队和海外志愿者的资金来源归类为赠款，因为它们由相关部委和组织管理，其资金预算为公共支出的部分

医疗卫生援助是中国的另一项传统援助活动。这种援助主要通过医疗队、医院建设、医疗培训、设备捐赠和公共卫生项目提供。医疗队的派遣在中国外交中发 挥着关键作用。从历史上看，主要是在受援国政治和安全局势恶化或该国与中 国外交关系中断的情况下，中国医疗队才会撤离。截至2019年底，中国已经向 72个国家和地区派遣过医疗队。疫情期间，中国向27个国家派遣医疗队，向 150多个国家，地区和国际机构捐赠医疗物资。特别是通过中非合作论坛，中 国宣布向非洲国家捐赠6亿剂Covid-19疫苗，并与当地企业联合生产4亿剂。在过去的交钥匙模式（工程承包方将工程基本建设、设备安装、调试运行合格后， 把整个工程项目的管理使用权交给发包方的工程管理方式）下，一旦中国工人和技术 人员离开，许多中资项目的运作会给受援国带来巨大挑战。

吸取这一经验教训，现 在越来越多的注意力集中在人力资源开发和改善中国与受援国的人员交流上，这可能 导致中国对受援国及其人民更大的影响力。因此，中国的教育援助和培训——即所 谓的人力资源开发——迅速扩大。非洲国家在华留学生人数在过去十年急剧增加就是 证明，人数从2011年的20744人增加到2018年的峰值81562人。同时，2019-22学年， 中国向非洲提供的政府奖学金名额从前三年的30000个增加到50000个。中国似乎是 非洲最大的奖学金提供者，甚至领先于西方政府。这些趋势既显示了非洲学生对 向中国学习的兴趣日益浓厚，也显示了中国投资非洲教育的雄心。一方面，这种 方式提供了在中国现场学习并获得学习对华贸易经验的机会；另一方面，也为中 给培养非洲下一代提供了机会。除了青年，中国还通过生产力建设项目聚焦非洲精英。

这被视为中国软实力建设的延伸，因为许多非洲学员和奖学金获得者来自政府，包括一些可能成为本国高级官员甚至未来的人。两位分析师（一位其中一位是前马里政府部 长）最近观察到，“至少在过去十年中，中国与非洲建立关 系的深度和广度无与伦比。2015年创建的南南合作援助基金(SSCAF)是另一个值得瞩目的进展。该基金支持 国际组织、社会组织和智库等实施的项目，以帮助其他发展中国家实现2030年议 称，重点支持减贫和农业发展。到2019年底，与14个国际组织合作开展的82个 项目是在SSCAF名目下进行的。该基金不仅是中国牵头的倡议，而且已成为对外援助可持续项目的官方形式之一。

三边合作。尽管中国的对外援助仍以双边为主，但自2015年以来，中国更多地参与了多边发 展合作，特别是通过联合国系统，如联合国开发计划署和多边开发银行 ，如世界银行的国际开发协会。事实上，在2019年，中国是联合国 机构的第五大总体捐助国，专注于发展项目。然而，中国与传统捐助者和多边 组织接触的目的已经从向他人学习转变为推广自己的模式。与这些行为者的三方 合作是中国参与全球治理、增强话语权、扩大在国际和地区事务中影响力的重要 渠道。正如一位中国学者所说：“通过适当运用多边援助， 中国的发展理念和方 法将在更广泛的平台和范围上得到认可，从而撬动更多资源，以中国的方式进行配 置。中国也通过多边开发银行更多地参与三方合作，甚至近年来自己也成立了一些，

如2015年的金砖国家新开发银行和2016年的亚洲基础设施投资银行。但是，中国在没有在建立时发挥关键作用的主要多边开发银行中的 份额相当有限：世界银行为5.7%，亚洲开发银行为6.4%，令人惊讶的是，在非洲 开发银行(AfDB)中只有1.2%。一个值得注意的例外是中国对IDA优惠基金的补 充做出了重大贡献：在2010-12年资金补充中排名第20位，但在2019-21年度升至 第6位。这使得中国能够推动国际开发协会为基础设施建设提供更多的资金，而 这在传统上并不是发展融资的优先领域。没有确凿的证据表明中国主导的新多边开发银行对现有国际开发融资机制的规范和 结构构成了严重挑战。然而，中国对外援助的方式开始产生一些影响，

包括通过将官方发展援助、商业 贷款和出口信贷相结合的方式，处理从福利和扶贫到基础设施和制造业等一系列 与发展相关的领域。同时，通过三方合作，中国与经合组织发展援助委员会有更 多机会就如何帮助受援国实现可持续发展目标等特定问题进行交流，并在评估发 展成果、协调标准等方面交流经验和良好做法。例如，已经提出了欧盟、 中国和非洲国家之间通过在非洲建立合资企业开展三边合作的建议，以促进可持 续发展、创新和机构能力建设。同样，欧盟和中国在维护非洲之角的和平与稳定 方面拥有共同利益，非洲之角的和平与稳定对于非洲大陆重要地区的可持续经济 发展至关重要。在这方面，欧盟和中国的合作将使欧盟和中国能够相互补充，并 实现他们为自己设定的有利于非洲的目标。三方合作的另一项进展是将非政府组织纳入到对外援助项目的实施中，

并发出了中国鼓励非政府组织在对外援助中发挥更大作用的积极信号。2021 年6月，商务部国际贸易经济合作研究院在商务部和欧盟的领导下举 办的三边国际发展合作会议就体现了这一点，作为讨论的一部分，会议强调了非 政府组织的参与。需要注意的是，中国很多规模大、资金充足的NGO都是政府运 新的NGO，比如中国扶贫基金会，它在非洲开展项目。与西方的独立 NGO不同，中国的GONGO更有可能遵循某些政府议程。事实上，早在2003年，指出非政府组织在国际发展合作中的作用的重要性。援外专家认为，非政府组织的参与可以促进中国企业 与受援国当地民众的交流，从而加强中国与非洲国家的关系，并且可以通过促进 民间互动，改善中国的全球形象。

此外，非政府组织在获得当地民众支持和避免 将发展合作参与方面也具有独特优势。然而，在实践中，中国非政府组织“走出去”仍然面临着许多障碍。其中包括资金问题、人员短缺、缺乏参与项目的机会、受援国的国内和监管框架等。此 外，2016年颁布的非政府组织法对外国非政府组织在中国开展活动产生了影响，也影响到了接受外国组织资助并与外国组织合作的中国非政府组织。虽然 中国和外国非政府组织以及国际组织和智库都有资格在南南合作援助基金 框架下获得资助，但从2021白皮书中公布的名单来看，只有国际组织 和主要是联合国机构获得了此类支持，重点是农业发展、粮食安全和减贫。

“一带一路”倡议。2013年，中国提出“一带一路”倡议，对中国的对外援助以及通过开 发性金融与其他发展中国家的合作产生了重大影响。特别是“一带一路”已成为促 是中国国际发展合作的重要平台。截至2021年12月，已有145个国家通过与中国 签署谅解备忘录加入“一带一路”倡议。除了赠款和无息优惠贷款外，其他形式的 资金流动——如非优惠贷款、出口信贷和基础设施项目投资——也可以纳入中国 的发展融资。2013年该计划启动时，据估计，到2025年，对非洲的此类援助总额 将达到1万亿美元。2011年至2020年，发展援助委员会捐助国的官方发展援助中相当大的一部分(平 均46%)用于教育、平等、健康、水和卫生设施等社会发展领域，而只有约20% 用于基础设施和制造业。在这方面，中国向非洲提供发展融资的能力和意愿。【未完待续】请继续关注下一期。