在挑战传统对外援助模式的同时，也为满足非洲国家基础设施、制造业和社会发展 等发展需求提供了替代的资金来源。随着中国越来越多地将发展援助、其他官方资金和商业贷款结合起来，以促进多个目标的实现，将这些中国通常称之为对外援助或发展融资的不同组成部 分分开已经变得很困难。尤其是“一带一路”参与项目的融资作为其发展合作的重 要组成部分，使得评估中国对外援助对国际援助体系和受援国的整体影响更加困 难。参与“一带一路”的项目资金来源一般有五个：（a）中国进出口银行和中国国 家开发银行这两家政策性银行的优惠贷款；（b） 其他国有银行的商业贷款； （c） 多边开发银行，如世界银行、亚洲开发银行、亚洲基础设施投资银行和金 砖国家新开发银行；（d） 主权财富基金，如丝绸之路基金；（e）受援国本身 或其他合作伙伴。

除第一个来源外，BRI的大部分资金不属于经合组织发员会对 官方发展援助的定义。然而，这是中国将援助与贸易和直接投资挂钩（并包括在 内）的方法的一部分，这是日本首创的方法。根据数据，在“一带一路倡议启动后，中国的开发性融资显著增加，从2000-2012年的年均350亿美元增长 到2013-2017年的850亿美元。相比之下，2013年至2018年，中国的对外援助总额 为430亿美元，年均70亿美元。事实上，根据数据，“自出台‘一带一路’以来，中国的贷款与赠款的比率保持在31比1，其他官方资金与官方发展援助的 比率保持在9比1”。

中国对外援助。随着中国在国际发展合作中的作用不断增强，其对外援助实践也越来越受到关注。例如缺乏透明度和问责制，以及 除了一个中国原则和援助主要与中国承包商挂钩外，没有附加条件。对中国通过向威权提供替代资金来源，这些国家和组织要求民主改革和良好治理作为接受援助 的条件。接受中国援助的国家可以追求经济目标，而不必进行民主或市场改革， 也不必采取健全的金融管理措施。据报道，大国公司经常从事某种行为以获得商 业优势。中国向埃塞俄比亚、苏丹和津巴布韦的政府提供了外交和财政支持，这 些政府因少数民族、拒绝向民主统治和负责任的治理过渡而受到国际社会的关注。此外，还提出了有关资金如何使用以及谁收到资金的问题。例如，阿克塞 尔·德雷尔及其同事认为，中国使用不同类型的官方融资具有不同。

然而，他们认为，中国在向非洲国家提供对外援助时，特别是官方 发展援助部分，中国的其他官方资金——更偏向商业性的中国发展融资——受贸易关 系和自然资源驱动，更有可能流向制度相对更发达、经济前景更有希望、稳定的国家。事实上，中国也认识到良好治理稳定和持续经济增长对中国对外援助的重要性，更重要的是，对商业贷款和中国商业利益的重要性，因为不稳定可能会使它们面临风险。

透明度和问责制。透明度和问责制是对外援助长期存在的问题。虽然试图通过发布带有数 据展示的白皮书来解决与透明度有关的问题，但这些都是汇总数据；仍缺少单个 的项目级详细信息。中国学者强调了中国对外援助透明度低的几个原因。首先，考虑到20-30个不 同的部委及其附属机构的参与，中国本身对其对外援助的总体活动并不清楚。第 二，国内反对将税款用于对外援助，而中国仍有大量人口生活在贫困线以下，中西部还有不发达地区。第三，数据的披露可能导致受援国之间的竞争，削弱大国谈判能力。早在2014年，中国就致力于建立对外援助统计体系。经过7年多的时间，这样的系统还没有开发出来。除了这个统计系统外，中国还计划开发一个项目监测系 统、一个项目评估系统和一个项目信息报告系统，以解决问责制问题。

附加条件。没有附加条件是南南合作的指导原则之一，也是中国对外援助的框架。发展援助通常与小政府、放松管制、私有化和自由市场等条件联系在一起。相比之下，中国援引不干涉内政和尊重主权的原则——只有一个例外，那就是“一 个中国”原则。然而，它经常将其发展融资与从中国采购的商品和服务挂钩。将对外援助与外交政策目标和促进经济 利益联系起来是传统援助国的标准做法，中国也不例外——事实上，它可能比其 他援助国更受经济利益的驱动。在非洲，丰富的自然资源储备、不断增长的市场 和对基础设施的需求，为中国提供了充足的机会和强大的激励，以调整其援助政 策，服务于本国经济，并鼓励国有企业和私营企业在非洲投资。另一个与中国在海外贷款中日益重要的作用有关的争议是“债务”，中国 被指为超出受援国偿还能力的可疑项目提供融资。

事实上，有人指出，商业贷 款在中国发展融资中所占比例越来越大。非优惠贷款的利率往往高于优惠贷款， 因为商业银行寻求风险保险，并为其投资寻求更高的回报。是否让这些 国陷入债务仍有争议。这些项目现在被视为中国发展融资的一部分，通常由受援国政府发起，由国内因素驱动，并受到中国的鼓励。然而，这并不能免除中国提供资金的责任，资金的提供应基于对项目可行性的仔 细分析、项目可能带来的真正积极影响，以及对受援国在不陷入过度债务的情况 下创造收入偿还贷款的能力的现实评估。此外，中国资助的项目对受援国经济发 展优先事项的实际价值。最后，在附加条件较少的情况下，中国的对外援助和商业贷款立即开始满足非 洲一些紧迫的基础设施需求，同时页带来了沉重的财政(如果不是债务的话)负担。

认为中国的对外援助帮助中国企业获得了不公平的优 势，对当地产业和就业几乎没有好处。特别是，这些大型基础设施项目不断增加 的债务日益受到关注。例如，亚的斯亚贝巴-吉布提铁路花费了埃塞俄比亚2016 年政府预算的近四分之一，而肯尼亚的蒙巴萨-内罗毕标准轨距铁路已超出预算 四倍，约占肯尼亚国内生产总值（GDP）的6%。中国注意到了这些批评，并在最近几年采取了更谨慎的贷款方式，以避免进一 步加重非洲的债务。它已开始显示出优先考虑经济更为强劲、债务问题很少或没 有债务问题的受援国的迹象。2000年至2019年期间，取消了非洲至少34亿美元 的债务，并对约150亿美元的债务进行了重组或再融资。它还在2015-19年期间间 少了对一些受援国的贷款，其中包括安哥拉、喀麦隆、吉布提、埃塞俄比亚和莫 桑比克。

但是，中国对非洲的债务减免是有限的。中国对个别非洲国家进行评估， 并根据具体情况制定债务减免战略。它还倾向于提供重新安排贷款支付、再融资 或重组的选择，而不是向非洲国家提供全面债务减免。然而，这一做法与中国在 2021年白皮书中的承诺相吻合，白皮书强调中国和受援国将依靠双边磋商来解决债务问题。

结论。经过七十年的实践，中国对外援助的形式、规模和范围有了明显的扩大。中国 已经从一个净受援国变成了一个新兴的援助国，现在在国际发展合作中发挥着重 要作用。与此同时，支撑中国发展融资实践的原则也基本保持不变。这些原则继 续指导着中国的国际发展合作，其中中国的对外援助与其他形式的资金流出相结 合，如非优惠贷款、信贷和投资，以促进中国的战略、经济和规范利益，帮助中 国实现其外交政策和发展目标。 总的来说，从这项研究中可以得出三个主要结论。首先，尽管中国对外援助的 组织结构、协调和决策在过去几十年中发生了变化，但在早期引入对外援助的原 因和方式以及官方发展资金的分配方面，关键的原则仍然没有改变。这些原则中 最关键的是不干涉其他国家的内政；提供不附带条件的资金；结合多种形式 的贷款；

以及从预算规划和项目审批到监督和实施的基本政府指导。然而，这种以基础设施为主导的发展方式也应与中国自身在建设互联互通（如铁 路、公路和港口）以及自身以基础设施为主导的经济发展方面的经验相联系。中 国对非洲的发展资金，特别是近年来，越来越多地集中在经济较为强劲、债务问 题较少或没有债务问题的受援国，因为中国关注债务的可持续性。最后，中国的发展融资原则及其在贷款决策和支付方面相对一致但务实的做法 与经合组织发展援助委员会的模式有很多共同之处，但并不完全遵循。随着中国 成为发展资金的首要提供者，中国的观点和做法对国际援助体系有着重要的影响。如果说有什么变化的话，那就是出现了趋 同的迹象，中国更加关注并提供经合组织发展援助委员会传统上强调的领域的发 展资金，如福利、发展、卫生和教育，这部分是为了应对新冠大流行。

建议。作为一个主要的且不断增长的捐助国，中国将继续成为国际发展援助的重要伙伴。 因此，了解如何通过对外援助对话更好地与中国接触，以确定和促进共同利益是 非常重要的。基于本报告的研究，以下建议针对参与三边合作的中国和行为者。对中国的建议。提高透明度和问责制，特别是国际发展合作署、商务和外交-应该履行《2021年对外 援助管理办法》中的承诺，提高透明和问责制。应与经合组织发展援助委 员会合作，就中国也同意的2030年议程目标制定联合项目评估标准。探索趋同的领域。中国还应该利用其比较优势，满足受援国的经济和社会发展需求，特别是关注绿 色发展。他们应该通过三边合作来探索趋同的领域，以促进不同来源的财政援助 发挥更好的协同作用，并允许受援国在根据当地情况选择发展道路时拥有更大的 自主权。

提供详细的计划，让非政府组织参与进来。最后，中国应提供更详细的计划，说明如何让中国或受援国的非政府组织参与进 来。这有助于项目的设计和交付，并能更好地满足当地的规格要求，最大限度地 提高对就业、能力建设、减贫和可持续经济发展的影响。对参与三边合作的行为者的建议。探索合作机会。参与三边合作的行为者-联合国机构、多边开发银行、欧盟和非政府组织-应该与 作为国际发展金融重要参与者的中国合作，以探索合作机会。在双方有共同目标 （如2030年议程）、双方的比较优势可以互补、可以明确分工和责任的地方，尤 其需要这样做。探索联合和可持续的项目。这些行为者还应该探索更多联合和可持续项目的选择，而不是推动一次性或临时 性的项目。

在这方面，他们应该把重点放在中国和其他行为体优先考虑的领域， 如中国承诺的可再生能源和绿色发展，欧盟在其最新预算中也把这些领域定为优 先领域。制定透明度和问责制的联合标准最后，参与三边合作的各方应确定制定确保援助透明度和问责制的联合标准的方案。请继续关注下一期。