据公开信息，2024年2月底国务院办公厅下发《关于进一步统筹做好地方债务风险防范化解工作的通知》（以下简称“14号文”)，19个非重点省份可自主选报辖区内债务负担重、化债难度高的地级市纳入重点化债区域名单，获批后将参照“35号文”的相关政策进行化债。

由于“35号文”化债方案具有双面性，纳入名单的区域可在存量债务化解方面得到相应政策支持，但同时严控债务及新增项目建设可能会对区城经济发展等产生一定的负面影响。

老法师推测，各省在经济增长及债务化解的利弊权衡下，可能将优先上报债务率高、经济财政实力弱、融资渠道受阻的地级市，譬如江苏省镇江市、浙江省湖州市、湖南省湘潭市、山东省潍坊市等“网红地区”。站在中央的角度，在高债务压力下，该类地区经济增长动力本就不足，债务化解自然成为当前首要任务。

“14号文”出台背景

国办“35号文”出台以来，超万亿特殊再融资债券发行快速落地，推动城投债掀起提前兑付潮，同时引发市场对尾部省份短端高票息城投债的追捧，信用利差快速下行，12个重点省份化债工作取得一定突破。

2023年末，国务院再次下发《重点省份分类加强政府投资项目管理办法（试行）》（以下简称“47号文”)，要求“砸锅卖铁”全力化解地方债务风险，在地方债务风险降低至中低水平之前，严控新建政府投资项目，严格清理规范在建政府投资项目。其中就包括重点省份原则上不得在交通、社会事业、市政、产业园区、新型基础设施、棚户区改造等领域新建政府投资项目（该办法单独规定的除外），以及除部分重大政府投资项目以外，重点省份要按照工作进展情况对在建政府投资项目进行评估，确定续建、缓建或停建，并根据评估结果分类清理规范。

2024年2月23日，国常会指出“地方债务风险得到整体缓解，为做好下阶段工作打下了坚实基础。要坚持改革创新，强化配套政策支持，持之以恒攻坚推进，进一步推动一揽子化债方案落地见效”。

“35号文”的化债效果受到决策层的认可，12个重点省份的债务风险得到阶段性控制。而对于非重点省份而言，其整体债务压力虽尚可，但下辖个别地级市也存在财力弱化、化债资金来源不足、化债压力大等问题，急需中央化债政策的支持。由此，具有“扩容化债”特征的“14号文”作为一揽子化债方案的深化版应声而出。

“14号文”具体内容

据公开媒体信息，老法师梳理“14号文”的主要内容有以下几点：

（一）省级统一管理。本轮中央化债思路不同以往，“35号文”明确省级党委和政府对本辖区防范化解融资平台债务风险负总责，以省为化债责任单元，化债措施由省级统一管理。“14号文”也遵循这一思路，各省自主决定是否申报本省份内的重点地级市，不设硬性指标，不要求每个省份至少选报一地级市作试点。

（二）明确选报条件。部分省份债务压力较大的地级市普遍存在产业结构相对传统、资源禀赋一般、过度依靠举债融资促发展、融资平台数量众多、债务管控意识及能力欠佳、融资期限不合理、融资利率水平较高等多重问题。“14号文”明确了本次选报的三项基本条件，一是区域债务率的高低；二是地级市所辖融资平台的金融债务情况，以上报的截至2023年3月末数据为准；三是地级市平台金融债务的绝对规模，以及占该市GDP的相应比重。

纳入名单的利与弊

如上文所述，“35号文”化债方案具有双面性，地方需在债务化解与经济增长中权衡利弊。老法师认为，其中：

（一）有利方面：区域债务化解将得到再融资债等支持，偿债压力缓解，同时区域融资环境有望改善。

“35号文”出台以来，特殊再融资债券发行快速落地。截至目前，天津、辽宁、重庆、云南、广西等29个地区公告再融资债券累计总发行规模约1.46万亿元，其中天津、云南、湖南、内蒙古等省份发行均超千亿元。特殊再融资债落地后，城投债掀起提前兑付潮。同时一揽子化债方案落地，加强了城投债的“金边属性”，重点省份城投平台再融资能力恢复，信用利差快速下行。2023年下半年，天津、云南、宁夏、贵州、吉林等省份信用利差下行超200BP。天津作为12个重点省份之一，截至2024年2月初，其信用利差为70.84BP，居全国第16位（从高到低），自去年8月15日以来收窄426.6BP，降幅居全国第二。

据财新报道，本轮特殊再融资债额度为1.5万亿，扣除目前已用的1.46万亿，剩余额度仅300余亿元。为化解重点地级市债务风险，中央或将新增特殊再融资债发行额度，也符合这一思路。若后续以中央出面举债为主，既有利于逐渐减少融资平台数量，也有利于真正规范融资平台的融资行为，从源头遏制债务增长势头。

（二）不利方面：区域新增融资受限，新增项目建设获批难度大，经济发展速度可能放缓。

“35号文”严控融资平台新增非标和其他融资，重点省份融资平台申请发行新增债券须由省级人民政府出具意见，并认定相关债券已纳入全省平台的年度发债的安排。对于项目建设，“35号文”明确，“除党中央、国务院批准的重大项目、国家有关规划内的跨省、跨流域和保障人民生命财产安全的重大项目，以及平急两用公共基础设施、城中村改造和保障性住房建设项目外，金融机构原则上不得向融资平台提供新增融资用于新建（含改扩建和购置）政府投资项目”。本轮上报的地级市纳入化债区域名单后，地方新增项目投资权限上收，以往的“多举债、上项目、拼经济”增长路径受阻，地方经济发展速度可能放缓。

可能上报的地级市名单

各省在经济增长及债务化解的利弊权衡下，可能将优先上报债务率高、经济财政实力弱、市场认可度低、融资渠道受阻的地级市，在高债务压力下，该类地区的财政收入支撑债务还本付息已捉襟见肘，其经济增长动力本就不足，债务化解是当前首要任务。因地级市上报中央的融资平台金融债务数据未公开披露，老法师引用2022年底城投平台带息债务数据来大致评估地方债务负担，推测可能上报的地级市名单举例如下：

（一）江苏省镇江市

镇江是全国城投化债工作的排头兵，其债务问题和矛盾暴露相对较早，2009年起镇江市固定资产投资额飞速上升，带动债务规模不断攀升，一度与遵义、湘潭、大连一道，被市场称作城投债问题的“四大网红”。2018-2919年镇江市城投债融资转为净流出，且区域融资明显短期化，债券估值整体快速抬升。

受益于江苏省政府对债务风险“早发现、早遏制”的各类举措，以及区域内金融资源的大力支持，镇江在债务管理上介入较早且相对主动。其化债途径可以归纳为：存量债务置换、省市国企合作、盘活存量资产、财政资金偿还、加快平台市场化转型等。根据镇江市财政预算执行报告，2020-2021年镇江市分别获得85.49亿元、30.5亿元再融资债券用于置换存量债务。此外，镇江市核心市属城投平台通过增加银行借款置换融资租赁、信托融资、应收账款融资等非标债务。2020年以来伴随市场信心的恢复，镇江市区域债务风险得以改善，但因存量债务规模大，化债仍需政府进一步支持。

（二）浙江省湖州市

近年来，湖州的债务问题受到市场关注，尽管地处浙江省，但其整体经济实力偏弱，传统产业、高能耗产业占比高，制约湖州市经济进一步发展。同时，因早年加杠杆较快，区域债务率持续攀升，城投融资成本偏高，且债务分布相对集中，区县和开发区城投“贡献”近八成债务。2022年末市级城投有息债务仅占湖州全市的22%，区县和开发区则各占67％、12％，区县债务以南浔区、安吉县和吴兴区为主。

（三）湖南省湘潭市

因前期大规模举债发展，2018年湘潭债务问题在湖南省内已较突出，尤其是九华经开区，区域反腐、城投平台非标违约、商票逾期等负面舆情频发，城投债融资处于持续净流出状态，信用利差居湖南省内高位。但同时，湘潭也是最早采取管控措施的地市之一，自2018年以来，湘潭出台了诸多化债措施，包括严格控制债务增量、平台整合、利用省级化债基金、调度财政资金化债、争取建制县隐债化解试点、引导金融机构参与隐债置换、省市国企合作、盘活存量资产等多种方式。2023年湘潭市成功争取特殊再融资债券650.9亿元，约占湖南省发行量的58％。

2024年2月，中共湘潭市委印发《全市解放思想大讨论活动实施方案》，内文提出，“要解决沉重的债务负担并未减轻、财政压力空前加大等问题”，债务化解仍需时日。

（四）山东省潍坊市

从债务率来看，潍坊市债务负担并不算突出，其债务问题的主要症结在于债务结构较差、债务管控缺位。潍坊市的城投债结构问题突出，区县级平台以低评级主体为主，非标融资占比高，尾部风险严重淤积。且潍坊市政府对债务统一管控及金融资源统筹协调的力度不足，尽管当地政府在2021年7月及10月先后召开了投资者恳谈会，但潍坊区县级城投企业如高密市、滨海开发区和寒亭区等负面事件仍不断爆出，主要涉及非标、商票和借款逾期，负面舆情的频发扰动市场情绪。

随着负面舆情发酵、风险事件暴露，2021年以来潍坊市城投债净融资规模大幅收缩，二级市场信用利差处于高位，潍坊市城投整体市场认可度不佳、融资环境恶化。

此外，从债务化解角度而言，泰州、盐城、绍兴、株洲等地级市也基本符合“14号文”的选报规定，毕竟上述地级市债务负担过重，若纳入“14号文”名单，债务化解之后，或可卸下包袱、轻装上阵发展经济。