“在复杂而剧烈的电力体制变革中，得到电能的最终用户——千家万户老百姓的理解和支持很重要。”

文 / 巴九灵（微信公众号：吴晓波频道）

电价真的要涨了吗？

前不久一则消息在社交媒体中广泛传播：6月1日起将取消峰谷电价，实施分段电价。继多地水价、燃气价格上涨之后，传闻再度挑动了老百姓敏感而脆弱的神经。

国家电网很快发出回应，言辞官方且巧妙：暂时没有收到价格主管部门发布的相关政策文件，也未收到供电公司的相关电价调整通知。

国家电网辟谣电价调整

这份解释其实比较“真诚”，因为电价涨跌真不是国家电网说了算。

《中华人民共和国电力法》第四十一条规定：国家实行分类电价和分时电价。分类标准和分时办法由国务院确定。对同一电网内的同一电压等级、同一用电类别的用户，执行相同的电价标准。

但想必很多人肯定有诸多疑问和不满：电网明明是超级垄断组织，即使想涨价，老百姓也拿它没办法呀。这里可要为电网说几句“公道话”了，实际上三十多年来，国家一直为电力改革而努力，只因为电力这道题，实在太太太难解了。

今天我们从电价构成和电力改革史出发，一探电价涨跌之谜。

想理解电价，得先看懂一个基本公式：销售电价（用户）=上网电价（电企）+输配电价（电网）+政府性基金及附加（电网代收）。

电能从发电厂发出来的瞬间，整个发电、输电、配电、供电和用电环节就完成了。五个环节缺一不可，电能的成本与收益也在这些环节中体现。

所谓的上网电价，指电网企业向发电厂购买的价格，然后电网企业输电和配电，电能从发电厂到用户端过程中收取的费用，就是输配电价。

这两个价格很好理解，但是“政府性基金及附加”又是个什么东西？

这就不得不提及上世纪八九十年代农村电网的一段改革往事了。如果没有这次改革，中国“下沉市场”的群体仍将承受高昂的用电成本。

1980年代，电力行业走的是“发供用”一体化管理，从最初的发电到最后的用电，一盆大锅饭。

为了管理县、区、乡三级农村电网，国家在各县市建立了农村电力管理总站，站长由县政府任命，隶属于县政府管理，在乡镇则设立农电管理站。这种管理体制副作用非常明显。

当时各县市供电局并不能管到农户，只能管到一个村的电力总表，总表以下的电费收支不受供电局的掌控，县域农村电网由农电总站和农电站负责收取电费。

1980年代，配电线路作业场景

因此，落在农户身上的电费出现了各项基层附加费用——附加收费来自电管站、乡村组织，以及其他相关机构。

而且，越是穷困偏远的地区，农户承担的电费反而越高，一些村干部往往把电费差价收入作为村里的开支，假公济私，“人情电、权力电、关系电”和乱摊派、乱加价现象屡见不鲜，屡禁不绝。

这种“政企不分”的弊病，使得一些地区出现极端电价，比如安徽某农村曾出现七元一度的电价。“缺电+电老虎”，一度成为那个年代的人对电力行业的印象。

1997年7月，一份国务院调研组的材料提到，“这次下去发现河南农村电价普遍偏高，为1元/度，安徽为0.8—0.9元/度，农民负担很重”“农民用电层层加码，不堪负担，要加以整顿，国务院提出整改意见”等等。

正是在这样的背景下，到了1998年，中国开始了第一轮电力体制改革，原来由地方政府掌控的电力系统由中央主导，建立了以国家电力公司为主体的现代企业制度，并掀起了轰轰烈烈的“两改一同价”农村电网建设与改造，即“农电体制改革、农村电网改造、实现同网同价”的电价改革。

换言之，从此以后，农村用电价格跟城市一样了。

到了2004年，国家累计投入上千亿资金，改造了农村电网，从硬件设施上保证了线损达标；从管理上撤销了农电管理总站和农电站，全部并入电力公司，每家每户加装电表，由电力公司管理到户。

实质上取消了电费管理的中间环节，拒绝中间商赚差价，消除了层层趸售和层层加价的现象，彻底把农民用电的不合理负担降了下来。

安徽安庆农网改造

像在浙江农村，从1999年到2004年，电费负担累计减少30亿元。

到了2020年，县供电企业全部划归到了电网企业，老百姓不再承受基层政府各种费用之重，七元钱一度电的乱象永远被扫进了历史。

如今电价里的政府性基金及附加，只剩下五项内容，公开可查，它们分别是国家重大水利工程建设基金、中央水库移民扶持基金、地方水库移民扶持基金、可再生能源电价附加和农网还贷资金。

这个占比已经很小了，比如2019年浙江省销售电价的组成中，政府性基金只占了4.2%。

事实证明，新世纪之交的那场农村电网和城市电网的改造以及管理体制变革，深远地影响了农村的经济发展。而“政企分开”，也为之后的电力市场化改革打下了基础。

我们再回到电价的公式：销售电价=上网电价+输配电价+政府性基金及附加。

除了降低政府性基金及其附加的比重，想继续把电价打下来，还要降低上网电价和输配电价。

但是，以前发电厂和电网企业是不分家的，这就导致“发电电价”和“输配电价”一锅乱粥，完全由电网企业说了算，电价难逃层层负累，最终转嫁到老百姓头上。

所以同样是在世纪之交，电力体制还发生了一场深远变革——“厂网分开”，即发电厂和电网企业分开。

具体举措包括电力部撤销，组建“五大发电集团”，划分“两网”，即国家电网和南方电网。到2015年，发电厂与电网彻底完成了分离。

青岛国家电网变电站

计划经济是分配的哲学，市场经济则是竞争的哲学。“厂网分开”后，客观上推动了发电侧（电源供给侧）的竞争。

电力体制的改革，其初衷正是还原电能的商品属性，用市场化定价的方法，打破电网垄断壁垒，在刚性的电网架构中，去寻找并激活柔性的市场变量。

如今，五大发电集团已经习惯在市场搏杀，不管是煤价带来的阵痛，还是分布式光伏等新能源大规模投产带来的竞争压力，发电集团已经适应了残酷的市场竞争。

而在市场化的竞争中，随着新能源势力加入，电源供给侧的市场竞争也进入到白热化阶段。

如今分布式光伏等新能源的大量投产，以及规模仅次于三峡水电站的白鹤滩水电站应运而生。

按照经济学规律，竞争对手和供给侧的增加会带来价格的降低。但现实比规律更复杂。

按理说，光似乎是免费的，但光伏发电站的建设成本并不低。

截至2023年，光伏发电站的每度电成本，在不考虑维护因素的情况下，达到0.275元。而同期火电发电成本大约在0.375元。

理论上光伏发电站的大规模应用能降低发电成本，从而降低上网电价，继而拉低销售电价。

但这些年光伏电价走过的道路却很坎坷，也很务实，大致走过了以下四个阶段：标杆电价→保量保价阶段→“保障小时数”逐渐减少→“市场化交易”电价为主。

江西吉安光伏发电站

其中，标杆电价是指“全部电量”以国家发改委核定的、不同资源区的“风电、光伏标杆电价”收购，原则上该上网电价20年不变。补贴部分由财政部承担，各省电网以当地的“燃煤基准价”收购。

2019年的时候，进入第二和第三个阶段：“保障小时数”内保量保价阶段，即在规定的保障小时数内的电量以“燃煤基准价”收购；保障小时数以外的电量则参与市场化电力交易。

例如，2023年广西的新能源项目以燃煤基准价收购的风电、光伏项目分别为800小时、500小时。整体而言，随着电力市场化交易的推进，保障小时数都在减少。

与此同时，参与市场化交易的电量不断增加，2024年预期超过50%的新能源电量将参与市场化交易。“固定燃煤基准价”将逐渐消失，光伏发电的成本优势就体现了出来。

然而，还有一个问题横亘在新能源发电的面前，那就是光伏发电站，尤其是规模化光伏发电站的实际利用小时数，就算再能发电，过不了调度这一关，不让上网，一切都是空谈。

而背后又涉及到新能源发电厂、传统发电厂和电网企业之间非常复杂的利益纠葛和竞争博弈。

在“销售电价=上网电价+输配电价+政府性基金及附加”的公式中，上网电价可以通过“厂网分开”的市场化竞争优化，剩下的就要拿电网“开刀”了。

电网企业对电厂而言是唯一买方，对用户而言又是唯一卖方，其超然垄断的吃相确实不太好看。

但电网又不得不垄断，因为电网规模越大越稳定，成本也越低，无法像发电厂一样一拆为五，没有以特高压为网架的大电网，长江上游怒吼的江水，就不可能化作沿海城市每晚纳凉的空调凉风。

于是到了2015年3月，《关于进一步深化电力体制改革的若干意见（中发〔2015〕9号）文》为新一轮电改定调，同年11月又密集出台了六个配套文件。这次改革瞄准了发电、输配电、售电、用电在内的整体电力系统。

随着第二轮电力体制改革的启动，国家采取了“管住中间，放开两头”的策略。

所谓放开两头，就是在发电侧和售电侧进行充分的市场竞争。

发电侧（供给侧）前面已经讲过了，在售电侧（用户侧），国家政策鼓励工商业用户通过市场化交易购电。

一时间，售电公司如雨后春笋般冒了出来。到了2021年10月，国家发改委取消工商业目录销售价，全部工商业用户进入电力市场，通过市场化交易购买电力。

图源：央视财经

通俗一点讲，就是通过改革，形成多买多卖的发用竞争格局。工商业用户可以直接和发电侧厂家达成长期用电合约，凭合约去找电网，电网负责把电能接送到位，收点过网费，吃一个固定的差价。

需要补充的是，目前售电侧的市场化改革仅限于大型工商企业，普通写字楼、商铺，甚至居民用电仍然是统一定价，不随市场波动。

醉翁之意不在酒。虽然是从两头发力，但处于中间地位的电网企业实际上也被限制了——打通了电源供给侧和用户侧之间的交易环节以后，电网变成了一种公共服务性质的环节，给两侧提供安全稳定的通道，过网费也只不过用于建设和维持国家电网的稳定性。总之，电力到底值多少钱，电网不管，完全由市场决定。

由此，中国电价体系形成了“双轨制”：30%的市场化电量和70%的计划电量，前者的电价公式发生了变化：“电价=市场购电价格+输配电价（含线损）+政府性基金及附加”，后者的电价公式不变。

但是在市场化竞争中，中间商不能赚更多差价后，工商业用电成本真的降低了吗？未必。因为在“输配电价”环节，还存在一个“交叉补贴”。

所谓交叉补贴，是指大工业和一般工商业用户对居民和农业用户的补贴，它体现在电网企业的“购销价差”，即“销售电价—上网电价—政府性基金及附加”中。

长期以来，电价交叉补贴对帮扶居民生活、“三农”发展，促进社会和谐稳定发挥了重要作用。也就是说，如今普通老百姓能享受到如此低的电价，多亏了交叉补贴。

然而随着电力市场化改革进入深水区，交叉补贴反而成了影响电价改革、电力市场建设乃至营商环境改善的拦路虎，亟待解决。

因为从表面上看，交叉补贴保护了弱势群体，但用电量大的居民（经济条件比较好的家庭）获得了更多的补贴，难言更公平。

另一方面，居民少交电费、工商业多交等额电费，粗看起来只是一个财富转移问题，但如果严格测算就会发现，由此造成的社会损失大于收益。

按照2019年的数据，我国居民、农业等保障类用户用电量比重约21%，湖北省这一比重更是达到30%，全年享受电价交叉补贴超过2700亿元，需要从高价工商业用户和低价水电、跨区购电等多方面筹集资金，才能确保电价交叉补贴来源稳定。

一言以蔽之，工商业企业承担了电价交叉补贴的大头，居民电价反而因为交叉补贴的存在而偏低了。

于是问题变成了：随着电力市场化改革扑面而来，老百姓会同意放弃“交叉补贴”吗？

安装居民电表

完整的电力市场体系，从类型上看包括中长期电力交易市场、短期和实时交易市场（即现货市场），以及各种电力辅助服务市场等；从地域和层次上看，包括国家电力市场、区域电力市场、省级电力市场、配电网电力零售市场。

要想最终完成电力市场建设，解决各方面利益博弈难题，只有深化电力市场化改革一条路。

但改革从来都是曲折的，由于电能商品的特殊性，以及电网天然垄断的必要性，要在电力行业的变革中长袖善舞，其难度超乎想象，甚至两三代人都未必能完成这个任务。

而国家对电力体制改革的决心始终没有动摇，在复杂而剧烈的电力体制变革中，得到电能的最终用户——千家万户老百姓的理解和支持很重要。

这既是一场电价和电力体制改革的“双人舞”，也是一场电力行业与老百姓的“双人舞”。

毕竟，再怎么长袖善舞，也要先走到舞池里。而握在手里的电费缴费单，就是你的舞票。

本篇作者 | 廖文就 | 责任编辑 | 徐涛

主编 | 何梦飞 | 图源 | VCG