清代新疆天山南路参赞大臣（总理回疆事务参赞大臣）的设立，是清政府巩固边疆统治、推进新疆地区全面治理的重要举措。
作为南疆最高军政长官，该职务负责统领喀什噶尔、叶尔羌、阿克苏等南八城的一切军政事务，承载了清朝对南疆实施直接统治的政治目标。
在其存续的一百余年间，参赞大臣在稳定南疆社会秩序、防范外敌入侵及加强中央对地方的控制等方面发挥了不可或缺的作用。
探讨其设立的历史背景与具体条件，不仅有助于理清清朝边疆治理理念的转变过程，更能为评价该制度在西部边疆安抚与治理中的成效提供新的视角。
一、新疆在西北边疆战略中的重要地位
新疆，古称西域，是中国西北的战略要地。
其独特的自然地理位置使其成为亚欧大陆的枢纽，古代丝绸之路穿越新疆，将中原与中亚、西亚紧密连接。
清代以前，中央政权对新疆的重视程度受政权强弱和边疆形势影响，呈现波动状态。
西汉建立西域都护府，以实现对西域的有效管辖，这是中央政权首次以制度化形式治理新疆。
唐朝开创军事与行政合一的都护府制度，已经很大程度上巩固了新疆的治理。
至清代前期，新疆的重要性因清朝的少数民族政权背景和复杂的国内外形势而被进一步认识。
清朝统一新疆后，其“东捍长城，北蔽蒙古，南连卫藏，西依葱岭”的地缘格局使其成为西北边疆的屏障和锁钥，直接影响全国安危。
而且从军事角度看，新疆的地形四周高山环绕，易守难攻，历来被视为战略要地。
乾隆皇帝就明确指出：“北边万里与俄罗斯为邻”，新疆又可以说是国防前沿。
所以清朝国策中，新疆的重要性已经从过去的“应激-反应”模式转变为主动布局、积极防御的“无激-反应”模式。
1690年，准噶尔部噶尔丹占据乌兰布通，引发西北局势剧变。
准噶尔部一时间成为清朝一大患，乾隆的“准噶尔一日不定，其部曲一日不安”的理念就明确反映了清政府对新疆稳定的高度重视。
为此，乾隆二十四年彻底统一新疆后，清朝加紧设立军府制和总理回疆事务参赞大臣等制度，进一步稳固了边疆治理。
数十年间，新疆仅有个别地方因地方官员压迫发生武装斗争，全疆大体保持安定局面。
后来左宗棠在总结清朝新疆治理时指出：“重新疆者所以保蒙古，保蒙古者所以卫京师。西北臂指相联，形势完整，自无隙可乘。”
可见，新疆的稳定与全国安全息息相关，其治理成果直接影响清朝的边疆稳固和国家安定。
而且清代统一新疆的背景下，国际局势亦对清政府的战略部署产生重大影响。
18世纪中叶，西方殖民主义扩张已经愈发明显，沙俄作为与新疆接壤的大国，对新疆地区的野心尤为突出。
自17世纪起，沙俄通过侵占准噶尔部牧地、构筑要塞、抢掠人口等方式不断蚕食中国边疆。
乾隆评价：“暗中警惕，加以防范。”
沙俄扩张不仅威胁新疆，还试图通过新疆控制西藏，扩大其在东亚的影响力。
这种局势使清政府不得不将新疆视为维护国家统一和国防安全的核心区域，制定“安边、实边”的治理方针。
二、和卓叛乱势力的隐性存在
新疆南部白山派和卓叛乱势力的长期存在，是清朝在统一新疆南北后长期面临的重要问题之一。
和卓势力的隐性存在根植于南疆民众对和卓的宗教情结以及浩罕国对其的利用；而清政府对南疆宗教上层的政策失误，亦进一步加剧了对地区的治理难度。
和卓作为南疆地区宗教领袖的象征，自称圣裔，长期以来被民众视为宗教权威与民族认同的核心之一。
大小和卓的叛乱虽在乾隆二十四年（1759年）被平定，但“大和卓的妻儿逃至浩罕”的事实，却逐渐成为清政府的隐忧。
这一情结不仅在信教民众心理上持续影响深远，也使得南疆社会始终存在潜在的不安定因素。
随着浩罕国势力的增强，其统治者将和卓后裔视为干涉南疆事务的重要筹码。
从波罗尼都后裔萨木萨克的逃亡到浩罕历次支持的“张格尔之乱”、“七和卓之乱”等骚乱，可以看到浩罕国将宗教与政治结合，利用白山派和卓叛乱势力不断对南疆施加影响。
这些外在势力的干预，使得南疆社会动荡不断，尤其是当时新疆的核心地带喀什噶尔地区更成为焦点。
虽然清政府一直试图通过各类措施削弱和卓势力，但其残余影响仍然深植于南疆社会。
乾隆时期清政府屡次派人打探波罗尼都后裔的行踪，但即便在加强边防的情况下，依旧难以彻底根除和卓后裔的隐性活动。
外部庇护与内部支持的结合，使得和卓势力的隐性存在对于当时来说难以完全清除。
三、新疆南部宗教上层不足以信赖
而抛开大小和卓，细看南疆地区的宗教势力又以白山派和黑山派为主，两派的长期对立贯穿于南疆历史之中。
南疆宗教领袖既是信仰的象征，又是政治势力的代理人。
这种双重角色使得清政府在管理南疆时面临多重难题。
准噶尔汗国就曾利用白山派和卓作为对南疆回部事务的代理人，清政府在平定准噶尔后却未能及时调整对宗教领袖的政策，从而导致地方治理失衡。
清政府在南疆设立军事驻防后，试图通过直接管理来弥补宗教统治的不足。
然而，宗教在南疆社会中的深远影响，决定了单纯依靠军事手段无法彻底解决问题。
尤其是在宗教情结浓厚的喀什噶尔地区，清军的直接驻防虽然能够维持短期稳定，但无法从根本上消除宗教领袖对民众的影响力。
新疆南部白山派和卓叛乱势力的隐性存在，凸显了宗教与政治深度交织的复杂性。
尤其是“亲白远黑”政策的失误，导致清廷失去了通过联合黑山派实现和平统治的良机。
显然要解决南疆问题，仅靠军事防御与经济引导是不够的。
历史的遗憾就是清政府如果能够在初期更为灵活地处理宗教派别之间的关系，充分利用黑山派的合作意愿，并采取因地制宜的宗教政策，或许能够减少后续的动荡。
但历史没有如果，南疆地区问题的复杂性，也提醒后人治理多民族、多宗教地区时，应在尊重地方宗教传统与民族习俗的基础上，结合实际情况进行综合治理。
四，清政府总理回疆事务参赞大臣设置
乾隆时期，随着南疆平叛战争的推进，清政府逐渐认识到以地方回人头目管理南疆存在的隐患。
大小和卓势力的崛起以及叛乱的教训，让乾隆皇帝意识到，仅依靠“以回治回”的间接统治难以确保南疆的长期稳定。
因此，他在善后安排中逐渐转变策略，提出“于归顺人内，择其有功而可信者，授以职任”并由库车派一大臣管理的构想。
乾隆最初仍保留传统的治理思路，例如“循其旧制”，在各城设立头目，统辖于驻扎伊犁的将军。然而，南疆的社会现实和反复无常的形势促使他逐渐调整策略。
特别是在清军攻占库车、阿克苏等地后，乾隆开始考虑驻兵以加强控制，这表明理念上开始向直接统治过渡。
南疆平叛战争中出现的复杂局势进一步推动了清政府派员管理南疆理念的成熟。
清军围困黑水河畔三个月的窘境，以及回部对入觐政策的误解引发的恐慌和叛乱，使乾隆更加坚定了驻兵弹压的必要性。
乾隆二十五年（1760年），阿克苏因入觐问题发生骚乱，暴露了南疆社会对清政府政策的不安与抵触。
此后，清政府逐步在叶尔羌、喀什噶尔等地驻军，并开始考虑在各地设立办事大臣负责地方事务。
舒赫德率4000余马步军分驻南疆各城，成为清政府以武力维持地方稳定的重要举措。
此举不仅为南疆的军政合一管理模式奠定了基础，也标志着直接派员管理理念从尝试走向实践。
南疆直接管理政策的形成，除了理念上的转变，还依赖于制度化条件的完善。
从初期的“择回人头目为总管”，到驻兵设大臣管理，最终确立了总理回疆事务参赞大臣的职位，标志着清政府在南疆直接管理的制度化成形。
乾隆二十八年（1763年），纳世通被任命为总理回疆事务参赞大臣，正式确立清政府对南疆的直接管理模式，南疆军政合一的治理体制至此定型。
