清代在哈密实行札萨克旗制与王府土官制初期，对于平定新疆和巩固清朝在新疆的统治、维护新疆稳定具有重要作用。
但是，这种制度的长期存在，影响到哈密社会的进步和生产力的发展，废除旧制、改变落后的生产关系成为哈密社会发展的必然趋势。
于是在民国时，新疆省长杨增新开始试图实行改土归流的设想，但却以失败告终。
为什么杨增新的改革会失败呢？其中的困难又是什么？今天就让我们来探寻一下答案。
哈密回王的诞生：清代的札萨克旗制与王府土官制
清代的札萨克旗制与王府土官制在哈密的实施具有重要的历史背景和影响。
哈密作为新疆东部门户，是内地通往新疆和中亚的要地。
康熙三十五年（1696年），哈密地方首领达尔汉伯克额贝都拉率部归附清朝后，清朝将漠西、漠北蒙古地区实行的札萨克旗制推行到哈密。
札萨克旗制是清朝根据八旗制度的组织原则，在蒙古原有的社会制度基础上建立的统治制度和社会组织。
“札萨克”源于蒙古语，意为“执政官”。
札萨克作为一旗之长，总管军事、行政、司法、税收等事务，虽由清朝直接任命，但可世袭，实质上属于土官。
札萨克按家世和功绩可得到爵位，承袭方式有降等承袭和世袭罔替。
康熙三十七年（1698年），理藩院官员赴哈密，会同额贝都拉编设佐领，落实旗制。
哈密六城万余维吾尔人，总建制为1旗，旗下分编13个佐领，额贝都拉任札萨克一等部长，其子郭帕伯克、白奇伯克授二等部长。哈密一旗准用红纛，故又称哈密红旗。
札萨克旗制在哈密的实行，增强了额贝都拉家族对清朝的向心力，其所属一旗十三佐领维吾尔人成为清朝在新疆可以依靠的力量。
哈密回王的特权
额贝都拉及其后裔率领哈密旗丁，配合清朝驻军开展军事活动，遏制准噶尔势力的东进，并在平定大小和卓的反叛过程中都发挥重要作用。
新疆统一后，哈密札萨克玉素布晋爵郡王品级贝勒，其子伊萨克袭爵后也曾出任伊犁领队大臣。
至伊萨克之孙伯锡尔袭爵时，新疆动乱不断，伯锡尔为清军备办车辆，捐献羊马，屡受奖励，晋爵郡王、亲王衔。
1864年，新疆爆发反清起义，伯锡尔被擒获，拒不投降，被处死。
清朝追封其为札萨克亲王，立专祠奠。
然而，札萨克旗制是一种土官制，担任札萨克的额贝都拉家族在哈密享有世袭统治特权，是哈密地区最大的农奴主。
当地维吾尔人皆为额贝都拉家族的农奴，他们不向清缴纳赋税，只给札萨克旗长服役纳租。
札萨克掌有维吾尔人之司法权，享有对哈密维吾尔人的世袭统治特权，哈密维吾尔人承担沉重的劳役地租，还被加以超经济的人身隶属关系。
随着新疆社会的发展与进步，这种落后的生产关系，自然会影响到社会的进步和生产力的发展。
光绪十年（1884年），新疆建省，清朝顺应社会发展的需求，废除喀什尔等城的伯克制，并首先在吐鲁番改土归流，将吐鲁番札萨克郡王一旗收归州县管辖，仅保留其郡王爵位俸禄，但在哈密仍然实行札萨克旗制。
哈密维吾尔人仍然要向回王府服劳役、交地租以及其他一些特殊征购。
哈密王府对哈密维吾尔族农户的剥削主要有以下方式：制定苛捐杂税、支派“公差”、无偿占用劳力、不得自行开荒和出卖田地、勒索没收财产、按定额缴纳租额、与商人勾结记“黑账”放高利贷等。对于给回王放牧的维吾尔族牧民，剥削主要是向王府赔偿牲畜损失，每年王府官员到牧区清点牲畜时，牧户负责接待并送礼，这对牧民来说是沉重的负担。
逼迫回王改土归流
清末民初，哈密的改土归流诉求源自哈密维吾尔人反对王府奴役压迫的斗争。
1907年，当地发生灾荒，影响了收成，维吾尔人无法按时向哈密王府交纳实物地租。
同时，王府在三道岭开办的煤窑发生塌方，导致17人死亡，但札萨克亲王沙木胡索特拒绝出资抚恤死者家属。
维吾尔人代表乌孜和卓艾合迈德、毛拉纳孜、杜嘎迈特和富商和卓木尼雅孜等向官府要求哈密王府支付抚恤金，但当局无意过问此事。
在这种背景下，维吾尔人不得不起来反抗王府。
他们提出了减免劳役天数，租用王府土地和煤窑，以及向王府纳税而不是无偿代耕的要求，但这些诉求被沙木胡索特置之不理。
1907年夏，维吾尔人包围了王府，并用土砖砌塞了王府头门。
此时，杨增新被任命为阿克苏道尹，他在赴任途中被新疆巡抚联魁委派处理此事。
杨增新制定了《缠民供支回部差粮章程》，将维吾尔人的劳役从每月五天减为三天。
虽然章程暂时缓解了矛盾，但并未触及问题的本质，无法改变哈密维吾尔人与王府之间的强制隶属关系。
杨增新离开哈密后，沙木胡索特恢复了原来的劳役天数，调解结果被否定。
1907年秋，哈密维吾尔人再次围困回城，此时哈密通判陈天禄同情起事者，但哈密王府转而请求新疆巡抚联魁求援。
联魁将陈天禄撤职查办，并调遣巴里坤镇总兵易盛富前往哈密，易盛富派副将杨金榜和代理通判周应棻前往弹压，最终维吾尔人被击溃，起义失败。
从这次哈密事变的发展过程中可以看出，清末哈密农民起义提出了“脱离回王羁绊，归哈密厅管理”的要求，其本质是“逼迫回王改土归流”。
新疆地方政府最初试图通过调解解决哈密问题，但由于没有改变哈密维吾尔人和回王之间的强制隶属关系，矛盾并未得到根本解决，回王也不愿落实承诺，导致社会再度动荡。
民国元年（1912年），哈密维吾尔人因袁大化的征兵和回王府繁重的差徭再次起事，曾参加过第一次哈密事变的人也加入了起义队伍。
卸任的新疆巡抚袁大化组织哈密驻军和护军钱广汉部进山剿杀，但未能成功。新任新疆都督杨增新再次面临处理哈密事变的问题，采取了以抚为主的策略，避免军事弹压。
杨增新的策略一度起效，回王沙木胡索特同意将农民每月的服役减为两天，义军首领铁木尔接受招抚，义军被编为新疆省定边马队第三营，进驻乌鲁木齐。
然而，沙木胡索特再次出尔反尔，不仅未兑现减服役的承诺，还对参加过义军的农民进行迫害。
铁木尔最终被杨增新处死，第三营被撤销，哈密起义再次失败。
杨增新的设想
民国元年（1912年），哈密事变使得新疆的社会形势愈加复杂动荡。杨增新，以其精明干练而闻名，面对这一局面，他开始考虑在哈密实行改土归流。
作为一名在甘肃长期担任地方官员的人，杨增新曾在河州（今甘肃临夏）知州任上处理“河湟事变”善后事宜，对西北民族社会的复杂状况有着深刻认识。
因此，他在民族地区进行改革时主张谨慎行事，稳步推进。
杨增新的改土归流设想如下：“现在共和成立，回王万难独行专制，惟有将不服回王之缠民改土归流，实为正本清源之法。拟以哈密附近及山外缠民仍照旧归回王管辖，其山内缠民概归地方官管辖，岁纳赋税，由地方官征收，悉数转给回王以作津贴。”
这种方案在不损害哈密回王利益的前提下，力求在维吾尔人和回王之间寻求暂时的平衡，达到社会稳定的目的。
杨增新认识到，随着时代进步，回王的独行专制已难以为继，改土归流势在必行，但他也清楚地知道改革需缓筹办理，以免引发更多问题。
杨增新改土归流的流产
首先，哈密事变发生后，吐鲁番二堡爆发了穆依登领导的要求减少水租的起事，这可能促使穆依登和铁木尔联合起来，一旦联合，哈密和吐鲁番的局势可能失控。
吐鲁番起事是哈密起事的连锁反应，因此杨增新仍将防范重心放在哈密。
其次，南疆哥老会戕官事件不断发生，如果哈密事变无法迅速平息，可能引发其他地区的不稳定。
此外，北部蒙古地区局势不稳，“科乌蒙古接壤之处，自库伦独立后，蒙民时有动缠民之思”，杨增新认为“科阿军事为全国大局所关，亦未便将多数军队开赴哈密，致科阿防务转形空虚也”，他指出,“现在库匪西趋，边事日急，合汉回蒙缠哈为一团体，或可遏外侮而保公安，若互相猜忌乃自取灭亡之道”。
这些复杂的局势使得杨增新在改土归流问题上不得不采取稳健的态度，只能暂时缓筹办理。
所以在这种极为复杂的局势下，笼络民族上层以稳定新疆局势显得尤为重要。
杨增新深知“哈密自治状态对保持全省安定的重要性”。
1913年，哈密事变还未结束，杨增新出面撮合沙木胡索特的女儿与吐鲁番亲王联姻，并为沙木胡索特安排进京觐见事宜，这是他通过笼络统治阶层以求其合作的方式来稳定政权的体现。
袁世凯复辟帝制时，一些人士对哈密王府的政治作用和地位进行了新的评价和认定，杨增新再次安排沙木胡索特赴京觐见袁世凯，被认为是杨增新改土归流立场转变的重要例证。
杨增新此举表明，他的认识发生改变，他不在考虑改土归流之事，意识到维持哈密回王现有地位对新疆稳定的重要作用，通过贵族来控制其属民，比直接派官吏更方便、更有利。
民国初期，杨增新未能在哈密实施改土归流，是由多种因素综合导致的结果。
民国政府无法有效支持，新疆地方处于内外交困的状况下，杨增新只能通过平衡和笼络的办法维持新疆社会稳定。
杨增新的改土归流设想虽然合理，但在当时复杂的社会背景下未能付诸实践，这并非是杨增新的失误，而是形势所迫。
他的设想为后来金树仁、盛世才的改革奠定了基础，但在当时的环境中毕竟只能作为一项未完成的议题。
