1038年10月李元昊在兴庆府立国称帝后，西夏就迅速成长为宋朝的新患。此后随着西夏扰边越来越频繁，宋仁宗任命夏竦为陕西经略安抚使，范仲淹和韩琦为副使前往西北驻防，并于1040年下诏征求对夏方略。

夏竦的“平边十策”概括起来分为三个方面。

首先，裁减骑兵并增大弓兵的比例，增强宋军在山地的战斗力。其次，派出使者联络吐蕃，两面夹击西夏。最后，允许关中地区罪人“入粟赎罪”，降低军费压力。

其实西夏起事后，西北的宋军很快意识原有编制不适应宋夏边境的山地战，早就开始主动增大部队中的弓兵比例。联合吐蕃说起来简单，做起来却因各自因素的限制而遥遥无期，“虽被召，然卒不能兴业”。

所以夏竦的“平边十策”在仁宗和宋廷看来既不新鲜，也不能解决当下问题。

韩琦的策略就简单多了 -- 直接出兵征剿李元昊。

韩琦认为数次交锋失败的原因固然有宋军单兵战斗力不如西夏兵，但是更主要的是宋军未能发挥出人数优势，宋军“万余步骑”打不赢西夏的“倾国入寇”是很正常的事情。因此韩琦认为应当集中西北的全部宋军（二十万）直入西夏，一举荡平。

这不是韩琦狂妄或自不量力，他这么谋划是基于以下三点。

首先，西夏相对于宋，在战略、战争体量上处于绝对劣势。其军队主力不到十万，军需物资等更是和宋朝没得比。只要主力决战，即便西夏能获取一定的战术优势，战略上也耗不赢宋朝。宋朝如果居于守势，坐等西夏前来进攻，反而是帮助敌人弥补缺点。

第二，宋夏交界地为横山山脉。两军在广大的山地战线上，谁守谁吃亏。因为守方不仅需要放弃数量优势，分散兵力于各处防守，因地理限制还会救援困难。攻方不但可以集中兵力以多打少，还可以利用地形设伏打援。

最后，还需考虑宋仁宗和宋廷的“颜面”。煌煌天朝上国，无法从辽国手中夺回幽云之地也就算了，昔日的藩属居然也叛乱并妄图侵犯中原。不主动征剿，天朝威仪何在？

最终宋仁宗和两府商议后，采纳了韩琦的建议。下旨次年正月，由韩琦（泾原路）和范仲淹（鄜延路）各率本路兵马，分两路征剿西夏。

注：宋朝两府指掌管政务的中书门下政事堂（东府）和掌管军事的枢密院（西府）。

但这个时候有人站出来提出了反对意见。

臣窃计之，恐未可以轻举也。太宗朝以宿将精兵，北伐西讨，艰难岁月，终未收复 … 况今承平岁久，中原无宿将精兵，一旦兴深入之谋，系难制之敌，臣以为国之安危，未可知也。

《续资治通鉴·宋纪四十二》

范仲淹觉得当年宋太宗以“宿将精兵”，也就折腾个“无功而有患”。现在“承平岁久”，军事已荒废不少，别说一举荡平，搞不好“国之安危，未可知也”。

范仲淹的话让宋仁宗很不高兴，质问他，汉唐均可频繁远征并开疆拓土，为何大宋就不行了？谁知范仲淹一点也不怂，说了很犯忌讳的话。大致意思为汉唐对将领放权，朝廷基本不干预外将行事。而本朝则是各种削夺武将之权（出征还需依照枢密院的阵图行事），怎么打？

汉唐之时能拓疆万里者，盖当时授任与今不同。既委之以兵，又与之税赋，而不求速效。故养猛士、延谋客，日练月计以待其隙。进不俟朝廷之命，退不观有司之责，观便乘胜。如李牧之守边，可谓善破敌者。惟陛下深计而缓图之 ……

《论西事劄子》范仲淹

范仲淹觉得应当采取“且严边城”的防御策略，利用坚固堡垒来抵消西夏的“弓马之劲”，并通过新筑堡垒来蚕食和压缩西夏的地盘。也就是利用宋朝战争资源远胜于西夏的优势，通过堡垒战耗死西夏。

可以看出此时宋朝前线指挥决策层对于如何应对西夏分成了攻、守两派。但是宋廷的问题却不是在攻、守两派中选择谁，而是朝廷无法将自己的决定贯彻下去。

虽然范仲淹反对，但宋仁宗还是支持韩琦的策略，并命令枢密院抓紧绘制阵图以便出征。枢密院认为前线统帅们意见不一致不是好事儿，但他们又不愿意直接反对，就把球踢给了夏竦。要求夏竦对“是攻是守”给出意见。

注：宋朝的“阵图”可以理解为宋廷针对某项战争决策给出的作战明细书，包含排兵布阵、行军路线等等。将领在战场上的随机应变如果超出阵图规定，严格来说都是违抗圣旨的大罪。

夏竦则把球又踢回朝廷，上奏称自己也不知道韩琦和范仲淹谁对谁错，请求仁宗和朝廷决定。最终宋仁宗再次拍板支持韩琦，但是命令还是无法执行。1040年末，按计划大军应当集结并准备开拨时，范仲淹还在上奏朝廷，表示自己不会出兵。

范仲淹的理由主要有两个。

首先，选择的时间不好，正月“塞外雨雪大寒，暴露僵卧，若贼乘之，所伤必重”。如果朝廷坚持出兵也得等几个月，到春天再说。

其次，范仲淹觉得还不应该完全放弃招抚。希望朝廷再给点时间，让他联系李元昊试试，说不定就可以和平解决。

范仲淹的搞法，让不喜欢惹事的夏竦都坐不住了。他一方面提醒范仲淹现在不是讨论该不该出兵的问题，而是执行皇帝和两府命令的问题。另一方面上奏仁宗，请求仁宗直接敕令范仲淹出兵。

随后神奇的事情发生了，宋仁宗莫名其妙的捣起了“糨糊”。

宋仁宗表示范仲淹的建议也有道理，既然前线存在分歧，那么范仲淹那一路就原地待命，由韩琦率领泾原路的军队单独出兵讨伐西夏。

兵力一下少了一半，韩琦自然不答应了。他联合夏竦上奏，再次要求朝廷命令范仲淹出兵。并给范仲淹扣了个“奸臣”帽子，“臣请监督鄜延路一路进兵，同入贼界，免致落贼奸便”。

前线将帅矛盾的进一步升级以及仁宗朝廷表现出的“暧昧”，让参与此次征剿计划的各级官员意识到，仗没法打了，不先解决内部问题征则必败。因此官员们纷纷上奏朝廷，请求暂缓出兵，“忧患不浅，此时不宜出师”。

宋仁宗只得再次和两府商议此事。

宰府们表示，如果听韩琦的意见，范仲淹有可能从中作梗，让征讨失败。如果听从范仲淹的建议，朝令夕改会削弱朝廷威权。他们不知道如何选择，还是皇帝自己拿主意比较好。

见两府和稀泥，仁宗也继续捣糨糊。他把夏竦请求敕令范仲淹出兵的奏疏转交给范仲淹，让范仲淹给出建议。仁宗此举可能是希望范仲淹体谅皇帝难处，主动让步。但范仲淹如果愿意体谅，之前也就不会抗命拒不出兵了，自然是继续上奏反对出征。

反倒是韩琦见仁宗不愿意强令范仲淹出兵，体谅皇帝主动让了一步。

他上奏表示出征必须两路同出，一路不足以剿灭西夏。现在无法两路分进，而且范仲淹又表示要招抚李元昊。那就将征讨后延，如果秋季前范仲淹无法招降李元昊，到时再两路出征。

结果宋仁宗和两府还是不能拿定主意，对于韩琦的建议“议未决”。1041年2月，李元昊帮宋廷暂时解除了烦恼，他率兵主动来犯。

这次西夏完美利用了前文提到的两军山地战攻方优势，数倍于西夏军的宋军分散在横山山脉各个据点，李元昊通过围点打援，以绝对优势兵力在好水川完胜宋军，阵斩一万多人。随后的定川寨之战也基本是这个套路，宋军又损失近万人。

宋军的连续大败，既让宋朝防御西夏的压力大增，也让辽国蠢蠢欲动（要求宋割让周世宗北伐攻取的关南之地）。多方压力下，宋朝只得改征剿为怀柔防御即“庆历和议”。西夏也据此在宋、辽两大国的夹缝中获取了生存空间。