作者：张育超 刘健 姚志
摘要:我国的粮食主产区、粮食主销区和产销平衡区均出现不同程度的耕地“非粮化”现象，严重影响我国的粮食安全，阻碍我国农业强国建设。运用文献分析法、政策解读法和归纳总结法进行系统性总结，以期为我国农业政策理论的制定提供借鉴和参考，助力农业强国建设，并为后期学术研究提供帮助。研究结果表明，耕地“非粮化”概念的界定尚未形成定论，拟定为：耕地“非粮化”有广义和狭义之分。广义上的耕地“非粮化”指农业经营者由于受到经济、政治、自然、社会等多方面因素的驱动将耕地利用方式从粮食生产转变为从事一切非粮种植的农业经营行为。狭义上的耕地“非粮化”指农业经营者由于受到经济比较效益的影响选择在耕地上种植经济作物或其他农作物而非粮食作物的农业生产行为。驱动因素包括种粮比较效益低、工商资本下乡、土地流转、居民消费结构升级和农村新生代群体受教育水平提高。整治措施包括坚持和完善粮食补贴制度、严格落实耕地利用优先序、引导和监管工商资本下乡、分区域并差别化整治耕地“非粮化”和遵循“大食物观”优化粮食生产布局。
“所贵惟贤，所宝惟谷”,中国作为一个拥有五千多年农耕文明历史的农业大国，自古以来就十分重视粮食安全问题。近年来，由于受到经济、政治、文化、社会等多方面的影响，我国的粮食主产区、粮食主销区和产销平衡区均出现不同程度的耕地“非粮化”现象，严重影响我国的粮食安全，阻碍我国农业强国建设。粮食安全是关乎经济发展、社会稳定和国家安全的重大战略问题[1]。对此，我国政界高度重视耕地“非粮化”现象，国家及有关部门如中共中央、国务院、最高人民法院、自然资源部、国家发展改革委、农业农村部等颁布和实施了各项政策文件或法律条文来对耕地“非粮化”现象加以管控和规制，以保障粮食安全，加快建设社会主义农业强国。
面对农业强国视域下耕地“非粮化”这一现象，国内学者从发展现状[2-4]、时空分异[5-10]、驱动因素[3,5,11-14]、影响效应[3,12,15-20]、整治措施[2-3,11,14-15,21-26]等方面进行了大量的理论研究和实证分析，得出了许多实质性的研究成果，并根据研究成果给出了一些独创性的意见或建议，有利于防止耕地“非粮化”的蔓延趋势，保障国家粮食安全，加快建设农业强国，维护国家长治久安。但是，由于受到数据来源、区域差异等因素的影响，如学者们对耕地“非粮化”的研究工作大多基于年度土地调查成果数据，因而耕地变化情况掌握不及时、不全面[27],导致对同一研究得出了不同甚至相反的结论，引起了学术争议，如土地流转与耕地“非粮化”之间的问题、工商资本下乡与耕地“非粮化”之间的问题等。
耕地“非粮化”是一个非常重要的农业经济问题，关系国家粮食安全和农业强国建设。同时，耕地“非粮化”的影响也是复杂的，既有利于农民收入水平提高和农业产业结构优化，也可能导致粮食安全问题和生态环境恶化。因此，如何科学、全面、辩证地认识和评价耕地“非粮化”是当前农业经济管理领域的一个重要研究课题。基于此，该研究运用文献分析法、政策解读法和归纳总结法，通过梳理和分析2010—2023年的国内文献，在现有学术成果的基础上，根据文献计量分析结果，从耕地“非粮化”的概念分析、驱动因素、整治措施等方面进行系统性总结，以期为我国农业政策理论的制定提供借鉴和参考，助力农业强国建设，并为后期学术研究提供帮助。
1 政策演变中国耕地“非粮化”随着制度经济学的发展而逐渐引人注目。自耕地“非粮化”问题受到政、学两界关注至今，国家及有关部门颁布和实施的各项政策已经数不胜数。早在2008年，国内已经有学者(记者)开始关注耕地“非粮化”现象，并进行了相关的报道，撰写了相关的文章[28]。基于此，该研究梳理了2008—2023年的政策文件，提炼出与粮食安全和耕地“非粮化”相关的核心内容，并将相关政策的制定与实施划分为三个阶段，如表1所示。
1.1 耕地“非粮化”的初步探索时期(2008—2013年)在这一时期，耕地“非粮化”现象以及由此产生的粮食安全、生态环境等社会问题只是初见端倪，因而只有极少数人敏锐地观察到了耕地“非粮化”现象，国家及有关部门也尚未正式出台预防或防止耕地“非粮化”现象蔓延的政策。通过梳理和分析2008—2013年的相关政策文件可知，这一时期的主基调是“提高种粮补贴力度”“稳定粮食播种面积”。可以看出，中共中央、国务院在历年颁布的中央一号文件中重视粮食安全问题和粮食播种面积之间的关系，但是尚未制定和实施与耕地“非粮化”相关的实质性的举措。随着时间的推移，由于耕地“非粮化”导致的相关负面社会效应逐渐浮于水面，并且耕地“非粮化”现象也愈演愈烈，因而2013年中央一号文件中正式提出“不改变土地用途”,自此中央越来越重视耕地“非粮化”的整治问题。
1.2 耕地“非粮化”的过渡调整时期(2014—2019年)在这一时期，耕地“非粮化”现象逐渐走进大众视野，有关政府部门人员和各界学者开始着力研究这一现象并逐步提出破解机制。通过梳理和分析2014—2019年的相关政策文件可知，这一时期的主基调是“不得改变土地用途”“限制耕地‘非粮化’”,强调“牢牢守住耕地红线”,并重点提出了“藏粮于地、藏粮于技”战略。可以看出，政策文件中出现了“非粮化”的字眼，耕地“非粮化”正式登上历史的舞台。相比于初步探索时期，政、学两界更加重视耕地“非粮化”现象以及由此产生的社会问题。许多学者根据自己的研究成果提出了针对性的意见或建议，取得了一定的成效。国家及有关部门也在采取措施限制耕地“非粮化”,着手整治耕地“非粮化”问题，但这一时期以“怀柔政策”为主，不能从根本上解决耕地“非粮化”问题。
1.3 耕地“非粮化”的改革发展时期(2020—至今)在这一时期，整治耕地“非粮化”已经蔚然成风。2020年，《关于防止耕地“非粮化”稳定粮食生产的意见》中明确提出“防止耕地‘非粮化’,坚决遏制耕地‘非粮化’增量”,此后形成了“中央政府-地方政府-村-农户”的耕地“非粮化”整治格局。通过梳理和分析2020年至今的相关政策文件可知，这一时期的主基调是“坚决防止耕地‘非粮化’”“严格管控耕地‘非粮化’行为”。在强化落实“藏粮于地、藏粮于技”战略的基础上，坚决遏制基本农田“非粮化”,严格控制耕地转为其他农用地。可以看出，国家及有关部门已经在大力整治耕地“非粮化”,出台的政策文件具有一定的针对性和强制性。但是值得注意的是，在耕地“非粮化”整治过程中也出现了一些问题，如2023年5月引起公众热议的湖南省桂东县“毁姜种粮”事件，可见耕地“非粮化”整治不能急于求成，农业强国建设任重而道远。
2 文献计量分析2.1 检索策略为准确、系统、科学地了解农业强国视域下中国耕地“非粮化”的研究趋态与焦点内容，该研究以中国知网(CNKI)收录的文献为文献数据源对学术期刊进行高级检索，检索主题为“非粮化”或“耕地非粮化”,检索主题词之间使用布尔运算符“OR”连接，选择北大核心和CSSCI对文献来源加以限定，检索时间开始于2008年1月1日，截至2023年12月31日，最终检索得到188篇。
根据研究需要，制定文献纳入与筛除标准(表2)筛选论文，在文献检索结果的基础上，通过阅读检索文献的摘要、关键词，对于不好把握的文献选择粗读甚至精读全文，经过反复筛选，最终确定该研究纳入的文献为114篇。
表2 文献纳入与筛除标准
2.2 检索结果农业强国视域下中国耕地“非粮化”作为学界当前所关注的焦点话题，现有研究成果丰硕。利用CiteSpace进行可视化分析，并构建发文总体趋势分析图、发文期刊分析图、发文所属学科分析图、关键词共现分析图等，可以帮助人们更好地研究耕地“非粮化”现象。
2.2.1 发文总体趋势分析。根据发文总体趋势分析图(图1)并结合中国知网(CNKI)的检索数据可知，该研究所纳入文献的时间年限为2010—2023年。在2010年以前，已经有学者关注到耕地“非粮化”现象，但是没有系统地进行分析，或因文章质量达不到核心期刊的要求，故根据“文献纳入与筛除标准”将此类文献筛除在外。2010年，易小燕等[29]发表的文章颇具影响力，至今仍被众多学者引用。2010—2019年，与耕地“非粮化”相关的核心期刊发文数量不多。2020年至今，与耕地“非粮化”相关的核心期刊发文数量跳跃式上升，并且趋势不减，大致推测为2020年《关于防止耕地“非粮化”稳定粮食生产的意见》一文的发布引起了学者们的广泛关注，因而近年来关于耕地“非粮化”的研究成果与日俱增。
图1 发文总体趋势分析Fig.1 Analysis of the overall trend of publications
2.2.2 发文期刊及其所属学科分析。根据发文期刊分析图(图2)和发文所属学科分析图(图3)并结合中国知网(CNKI)的检索数据可知，耕地“非粮化”相关研究发文数量排名靠前的期刊为《中国土地科学》《中国农业资源与区划》《农村经济》。耕地“非粮化”现有研究主要聚焦于农业经济管理学科和农业基础科学学科，这也与“文献纳入与筛除标准”相吻合。
图2 发文期刊分析Fig.2 Analysis of published journals
2.2.3 关键词共现分析。根据关键词共现分析图(图4)并结合中国知网(CNKI)的检索数据可知，国内关于耕地“非粮化”的研究主要集中于“非粮化”(包括非粮化、“非粮化”和非粮作物)、土地流转(包括土地流转和农地流转)、粮食生产、耕地保护、种植结构等，学者们的聚焦点包括但不限于以下内容：①耕地“非粮化”的发展现状、时空分异、驱动因素、影响效应、整治措施等。②土地流转是否会导致或促进耕地“非粮化”?如何处理土地流转与耕地“非粮化”之间的关系?③耕地“非粮化”是否会影响粮食安全?④工商资本下乡是否会导致或促进耕地“非粮化”?
图3 发文所属学科分析Fig.3 Analysis of the subject to which the article belongs
图4 关键词共现分析Fig.4 Keywords co-occurrence analysis
3 农业强国视域下耕地“非粮化”综述分析3.1 耕地“非粮化”概念分析厘清并界定耕地“非粮化”的概念是认知并把控耕地“非粮化”的重要前提[12]。目前，学界对于耕地“非粮化”概念的界定尚未形成定论。但是根据已有研究来看，学界对于耕地“非粮化”概念的界定主要有广义和狭义之分。广义上，耕地“非粮化”指在耕地上从事一切非粮种植的行为。该观点的支持者有曹宇等[30-32]。狭义上，耕地“非粮化”指在耕地上种植经济作物的行为。该观点的支持者有张婕等[20,22,26,33-34]。该研究集百家之所长，并根据自然资源部办公厅在2021年4月1日印发的《关于完善早发现早制止严查处工作机制的意见》一文，将耕地“非粮化”的概念拟定为：耕地“非粮化”有广义和狭义之分。广义上的耕地“非粮化”指农业经营者由于受到经济、政治、自然、社会等多方面因素的驱动将耕地利用方式从粮食生产转变为从事一切非粮种植的农业经营行为，如种植经济作物，发展林果业、草业、畜牧业、水产养殖业、家禽养殖业，建设休闲农业、观光农业、园艺观赏、采摘园，耕地撂荒等。狭义上的耕地“非粮化”指农业经营者由于受到经济比较效益的影响选择在耕地上种植经济作物或其他农作物而非粮食作物的农业生产行为，如种植蔬菜、瓜果、油料、烟草、茶叶、药材、花卉等。
3.2 耕地“非粮化”驱动因素分析农业强国视域下耕地“非粮化”是“人-地-钱”相互作用的结果[23],其驱动因素主要包括“人-人”互动关系下的农户自身因素、“人-地”互动关系下的耕地自然因素以及“人-钱”互动关系下的社会政治经济因素[12]。在多重因素的共同驱动下，在相关利益主体微观决策与外部宏观环境的相互作用下[35],耕地“非粮化”其实是中央政府、地方政府、农户三方博弈及其对政治经济收益成本权衡的结果[36]。目前学界对于耕地“非粮化”的驱动因素众说纷纭，以下是认可度比较高的几点。
3.2.1 种粮比较效益低。种粮比较效益低是耕地“非粮化”的根本原因[5,10,13],这一论断已经得到学界绝大多数学者的支持与认可。一方面，种粮成本高，农业经营者不得不承担高额的种粮成本，导致种粮比较效益低。改革开放以来，我国经济发展水平越来越高，化肥、种子、农药、薄膜、农机设备等农业投资不断上涨，劳动力成本、土地租金逐年攀升，再加上农业产业固有的“弱质性”特点，农业经营者的种粮成本越来越高，导致种粮比较效益低。另一方面，种粮收益低，农业经营者不得不承受低额的种粮收益，导致种粮比较效益低。“谷贱伤农”是农业领域必须重视的一个话题。尽管国家每年都在出台各种粮食补贴政策，不断提高粮食最低收购价格，但是根据《全国农产品成本收益资料汇编(2022年)》中的统计数据可知，在不考虑政府补贴的情况下，我国三大主粮的年均单位面积净利润极低，玉米和小麦的年均净利润甚至为负值，常年处于亏损状态。在这两种情况下，面对种粮比较效益低的现实困境，出于农民自身的理性行为，农民的种粮积极性自然大大降低，从而导致耕地“非粮化”。
3.2.2 工商资本下乡。工商资本下乡是当前学界研究耕地“非粮化”驱动因素最主要的切入点之一[37]。工商资本下乡导致耕地“非粮化”是多元主体围绕自身利益最大化原则与政府进行博弈的结果[38]。第一，资本天然具有“逐利性”,追求更高的经济利益是其本性。一方面，工商资本介入粮食生产领域也难以改变种粮效益低的局面，这会导致其不愿意投资粮食生产项目。另一方面，工商资本片面追求经济利益，认为种植粮食不符合自身利益最大化原则，认为耕地可以用于其他更有利可图的项目而非用于粮食生产。第二，在乡村振兴战略的全面推进下，“中央一号文件”连续多年明确提出鼓励、引导工商资本下乡，由工商资本下乡衍生出来的新型农业经营主体在利益的驱使下同样也倾向于“非粮化”的土地利用方式。第三，关于工商资本下乡的相关政策尚不成熟，农户与工商资本之间的信息不对称。并且，工商资本与农户之间没有形成利益共享、风险分担、协同发展的局面，经常损害农户的土地权益和收入安全，导致农户的种粮积极性大大降低。第四，监测监管不到位，对于工商资本违规改变耕地用途的行为缺乏有效的惩戒和制约，给工商资本留下了可乘之机。
3.2.3 土地流转。土地流转同样也是当前学界研究耕地“非粮化”驱动因素最主要的切入点之一[37]。根据《中国农村合作经济统计年报》中的统计数据可知，近年来，土地流转后用于粮食生产的土地总面积不足流转土地总面积的60%,土地流转后“非粮化”率超过40%,存在较为普遍的耕地“非粮化”现象。从经济因素方面考虑，刘余等[39]的研究成果表明，我国自2014年开始，土地成本增长速度超过劳动力成本增长速度，土地流转费用成为农业生产成本中的一个重要组成部分。随着农业经营者在土地流转过程中要支付越来越高的土地租金，农业生产成本不断上升，作为理性决策人，农业经营者自然更倾向于从事利润更高的农业项目，从而改变农业土地用途和农业生产结构，导致耕地“非粮化”。从法律因素方面考虑，与土地流转管理办法相关的法律法规不明确、不完善、不健全。在土地流转过程中，由于受到“差序格局”的影响，农户大多采用口头协商或签订非正式合同的方式来确定土地流转后的土地经营权者(承租方),往往不会限定流转土地的具体用途。而后，即使土地经营权者改变了流转土地的用途，也没有与土地承包经营权相配套的法律法规来对该承租方进行追责，这为承租方改变土地用途提供了便利，导致耕地“非粮化”。
3.2.4 居民消费结构升级。居民消费结构升级是导致耕地“非粮化”的重要时代因素。随着社会经济的发展、现代化进程的加快，我国居民的生活水平不断提高，消费结构也随之改变，全国恩格尔系数整体上呈现逐年下降的趋势，居民的消费观从生存型消费转变为发展型消费和享受型消费。在食品消费方面，人们不再一味追求“吃饱”,反而更加注重“吃好”,讲求营养搭配、膳食均衡，对食品的需求从单一的粮食需求结构转向多维的动植物食品需求结构。在这样一种居民消费结构升级和膳食结构改变的整体趋势下，粮食作物的种植比重自然会随之下降，而经济作物的种植比重自然会随之上升。农业经营者为了迎合市场需求，在经济利益的驱动下，调整了农业生产结构，改变了耕地的原有用途，从种植粮食作物向种植经济作物或其他非粮作物转变，如种植蔬菜、瓜果、茶叶、药材等。并且，农业经营者自身无法平衡经济作物种植面积与粮食作物种植面积之间的关系，从而导致耕地“非粮化”趋势蔓延。
3.2.5 农村新生代群体受教育水平提高。农村新生代群体受教育水平提高是导致耕地“非粮化”的又一重要时代因素。自1977年恢复高考以来，我国越来越重视教育的发展。随着“科教兴国”“人才强国”战略的实施，我国的教育事业取得了辉煌瞩目的成就。即使是在经济不发达的农村地区，父母也更加重视子女的教育，农村居民人均受教育水平不断提高，特别是农村新生代的学历层次越来越高。第一，随着农村地区的受教育水平越来越高，农民的知识、技能、思维、品德等各方面都得到了提升，农业经营者不再满足于种粮带来的绵薄收入，从而改变土地利用方式和原有种植结构，导致耕地“非粮化”。第二，由于农村新生代的学历层次越来越高，他们的思想观念发生了巨大的变化，不再愿意从事农业生产活动，往往进入城市从事其他行业。即使是选择返乡的农村新生代，往往也是为了抓住政策优势，从事高收益的农事活动，不再以种植粮食为主，导致耕地“非粮化”。第三，绝大多数农村新生代从出生到进入社会，一直都在学校接受教育，除了农业院校和农业专业的人之外，大多数农村新生代的种粮兴趣特别是种粮能力大大下降，不再适应粮食生产活动，导致耕地“非粮化”。
3.3 耕地“非粮化”整治措施分析面对耕地“非粮化”这一客观现象及其蔓延趋势，必须采取强有力的措施加以整治，以防止耕地“非粮化”,切实保障我国粮食安全，实现农业强国建设目标。
3.3.1 坚持和完善粮食补贴制度。在稳定农民收入、保障粮食安全、建设农业强国的目标下，通过合理补贴，激励农民种粮、提高粮食生产效率、保护农业资源和生态环境。根据不同补贴对象和补贴目的，粮食补贴制度可以分为以下几类：第一，耕地地力保护补贴。对符合条件的耕地实施地力保护措施并给予一定的补贴，如休耕轮作、绿肥覆盖、有机肥施用等，以增强耕地的可持续生产能力。第二，粮食直补。按照粮食种植面积或产量，给予种粮农民一定的补贴，以稳定粮食种植面积，保障粮食供给。第三，粮食品种补贴。对种植优质高产的粮食品种给予一定的补贴，如杂交水稻、优质小麦、优质玉米等，以促进粮食品种改良，提高粮食质量。第四，粮食生产者补贴。对种植粮食的农户或农业经营主体，按照粮食种植面积或产量，给予一定的补贴，以弥补粮食生产成本与市场价格之间的差额。第五，粮食生产保险补贴。对参加粮食生产保险的农户或农业经营主体，按照一定的比例，给予保险费用的补贴，以降低粮食生产的风险。
3.3.2 严格落实耕地利用优先序。在保障农民种粮收益和国家粮食安全的前提下，对不同类型的耕地进行分类管理，明确耕地的主要用途，优先保障粮食生产的需要。严格落实耕地利用优先序是保障国家粮食安全的重要措施，也是促进农业结构调整和农业绿色发展的必要条件。具体来说，就是要按照以下的原则：第一，耕地主要用来生产粮食和油、棉、糖等主要农产品，不得随意改变耕地用途，不得将耕地转为其他农用地或非农用地。第二，永久基本农田必须重点用于粮食生产，特别是必须保障三大谷物的种植面积，不得将永久基本农田用于非粮作物的种植，更不得将永久基本农田转为其他农用地或非农用地。第三，原则上，高标准农田必须全部用于粮食生产，不得将高标准农田用来种植非粮作物，不得将高标准农田转为其他农用地或非农用地。
3.3.3 引导和监管工商资本下乡。在全面推进乡村振兴战略的过程中，鼓励和规范城市的工商企业和社会资本投资农业农村领域，以促进农业现代化、农村产业发展和农民增收，同时又有效防止耕地“非粮化”。具体来说，就是要做到以下几点：第一，建立严格的工商资本流转土地的资格审查和项目审核制度，引导工商资本投入符合国家和地方产业政策、有利于农民就业增收、有益于农业资源和生态保护的领域，不占用永久基本农田和粮食生产功能区，不改变耕地的主要用途。第二，监管工商资本的投资行为，防止其违规使用土地、套取补贴、损害农民利益、破坏农村生态等，及时发现和纠正其违规种植非粮作物、占用耕地建设设施农业、挖塘养鱼等“非粮化”行为，对其依法予以处罚，并停止其享受相关的扶持政策，确保资本下乡不偏离“三农”发展轨道。
3.3.4 分区域并差别化整治耕地“非粮化”。根据不同地区的耕地资源、粮食生产、农业结构和市场需求等因素，对耕地上种植非粮作物或改变耕地用途的现象，采取分类指导、因地制宜、适度有序的措施，恢复耕地的粮食生产功能，保障国家粮食安全，助力农业强国建设。具体来说，就是要做到以下几点：第一，对于永久基本农田范围内的耕地“非粮化”现象，必须优先进行整治，制定实施工程措施恢复耕地的粮食生产功能，以支撑现代农业发展和规模化经营的需求。第二，对于山区分布零散、坡度较大等自然条件先天不足、整治适宜性较差的地块，有序调整为园地以及林地，发展林果业等。第三，对于进行果粮间种、果粮轮作的地块，在不破坏耕作层的前提下，建议可认同为耕地管理，避免“一刀切”。第四，对于工商资本下乡流转土地后改变土地用途造成耕作层破坏的地块，要坚决予以纠正，并立即停止其享受相关扶持政策。
3.3.5 遵循“大食物观”优化粮食生产布局。在保障粮食安全和满足人民多样化食物需求的前提下，根据不同地区的自然条件、市场需求等因素，合理安排粮食种植的品种、结构、规模和方式，提高粮食生产的效率、质量和效益。具体来说，就是要做到以下几点：第一，坚持以粮为纲，稳定粮食种植面积，保障粮食总量。要根据国家的粮食安全战略，划定永久基本农田和粮食生产功能区，严格保护耕地资源，不得随意改变耕地用途，不得将耕地转为其他农用地或非农用地。要优先发展粮食生产，重点保障三大谷物的种植面积，不断提高粮食单产和总产，确保国家粮食安全底线。第二，坚持以需为导，调整粮食品种结构，满足人民多样化食物需求。要根据市场需求和消费趋势，适时调整粮食品种结构，增加优质高产、营养健康、特色优势的粮食品种的种植比例，如杂交水稻、优质小麦、优质玉米、糯米、燕麦、薏米、荞麦、高粱、藜麦等，满足人民对粮食的多样化消费需求。第三，坚持以效为先，优化粮食生产方式，提升粮食生产效益。要根据不同地区的自然条件和资源禀赋，因地制宜地选择适宜的粮食生产方式，如稻渔轮作、稻鸭共生等，充分利用水土资源，提高粮食生产的效率和水平。要加强科技支撑和创新驱动，推广应用新品种、新技术、新装备、新模式，提高粮食生产的智能化、精准化、绿色化水平，降低粮食生产的成本和风险，增加粮食生产的收入和回报。
4 结论和讨论4.1 结论学界目前对于耕地“非粮化”进行了大量的理论研究和实证分析，研究成果丰硕，但许多方面仍有争议，尚未形成定论。该研究将耕地“非粮化”的概念拟定为：耕地“非粮化”有广义和狭义之分。广义上的耕地“非粮化”指农业经营者由于受到经济、政治、自然、社会等多方面因素的驱动将耕地利用方式从粮食生产转变为从事一切非粮种植的农业经营行为。如种植经济作物，发展林果业、草业、畜牧业、水产养殖业、家禽养殖业，建设休闲农业、观光农业、园艺观赏、采摘园，耕地撂荒等。狭义上的耕地“非粮化”指农业经营者由于受到经济比较效益的影响选择在耕地上种植经济作物或其他农作物而非粮食作物的农业生产行为。如种植蔬菜、瓜果、油料、烟草、茶叶、药材、花卉、苗圃等。并且，归纳总结出目前学界认可度比较高的耕地“非粮化”驱动因素：种粮比较效益低、工商资本下乡、土地流转、居民消费结构升级和农村新生代受教育水平提高。同时，给出了具有突出性和代表性的整治措施：坚持和完善粮食补贴制度、严格落实耕地利用优先序、引导和监管工商资本下乡、分区域并差别化整治耕地“非粮化”和遵循“大食物观”优化粮食生产布局。
4.2 讨论(1)学界对于耕地“非粮化”概念的界定尚未形成定论，然则根据已有研究来看，目前学界对于耕地“非粮化”概念的界定主要有广义和狭义之分。学界对于耕地“非粮化”狭义上的界定争议较小。但是，对于耕地“非粮化”广义上的界定争议颇大，主要是在争论耕地“非农化”是否属于耕地“非粮化”的范畴之内。支持耕地“非农化”属于耕地“非粮化”范畴之内的学者主要认为，耕地“非农化”同样改变了耕地的利用方式，不再从事粮食生产，因而耕地“非农化”应该包含在耕地“非粮化”的范畴之内。支持耕地“非农化”不属于耕地“非粮化”范畴之内的学者主要认为，耕地“非农化”属于违法行为，已经不属于农业领域范畴的行为，而耕地“非粮化”属于违规行为，仍然属于农业领域范畴的行为，因而耕地“非农化”不应包含在耕地“非粮化”的范畴之内。面对有关争议，未来可以从法学、制度经济学、哲学、社会学等学科的角度入手，运用移植和学科交叉或跨学科的研究方法，探讨出耕地“非农化”与耕地“非粮化”之间的合理关系。
(2)关于土地流转是否会导致耕地“非粮化”的争议较大，可分为支持派、反对派和中间派三派。支持派认为，土地流转会导致耕地“非粮化”,目前学界中这一派的赞成者居多。反对派认为，土地流转不会导致耕地“非粮化”。中间派则认为，土地流转可能会导致耕地“非粮化”,也有可能不会导致耕地“非粮化”。这一派学者认为，土地流转是否会导致耕地“非粮化”与土地流转规模相关。但是由于学者所采用的实证分析数据差异和设定的土地流转规模界限不同这两方面的原因，在现有研究中也得出了不同的结论：一方面，有研究结果表明，土地流转规模较小会导致耕地“非粮化”,而土地流转规模较大会导致耕地“趋粮化”。另一方面，也有研究结果表明，土地流转规模较大会导致耕地“非粮化”,而土地流转规模较小会导致耕地“趋粮化”。面对土地流转研究中出现的分歧，未来应该克服数据采集的困难性和不准确性，统筹全国土地流转情况，采集全国各省土地流转数据，以县级为单位进行实证分析，划分区域综合归纳土地流转与耕地“非粮化”之间的关系。
(3)国内学者从发展现状、时空分异、驱动因素、影响效应、整治措施等方面对耕地“非粮化”现象进行了大量的理论研究和实证分析，研究成果丰硕，有利于防治耕地“非粮化”,保障国家粮食安全，建设农业强国。但是必须看到，对于耕地“非粮化”现象的研究，同质性较强、创新性较少、研究范围较窄，既有研究有待进一步突破。首先，现有研究对于耕地“非粮化”的影响效应主要分析了粮食安全问题，其次是土壤问题。未来可以综合研究耕地“非粮化”产生的其他影响，如对水质水态、地形地貌、生物多样性、聚落发展、居民消费结构、“三化”的影响等。并且，可以预见耕地“非粮化”在短期内是无法完全破解的，因此可以跨越时间年限，探讨和分析耕地“非粮化”在未来几十年内产生的影响，体现学术研究的前瞻性。其次，耕地“非粮化”现有研究主要从农业经济管理学科和农业基础科学学科的角度入手。未来可以从哲学、法学、历史学、理学、艺术学、应用心理学、制度经济学的角度研究耕地“非粮化”现象，充分发挥创造性思维。再次，现有研究中提出的耕地“非粮化”整治措施良多，应充分考虑整治措施的适宜性和有用性。未来应该充分思考经济基础和上层建筑之间的关系，从农民的实际经济基础出发，体察民情，构建“从上到下”和“从下到上”的双重研究机制，从而提出最有利于民生民情的意见或建议。最后，现有研究主要聚焦于国内耕地“非粮化”现象，对于国外耕地“非粮化”现象的研究较少。未来可以有针对性地研究与我国国情相似的国外耕地“非粮化”现象，尝试多维度跨国耦合研究，建立耕地“非粮化”跨国协同联合治理机制。
参考文献：略
原标题：农业强国视域下中国耕地“非粮化”的动因与治理综述
基金:延安大学产学研项目(RDI2024003)；
作者简介:张育超(2000—),男，湖北当阳人，硕士研究生，研究方向：农业经济理论与政策。*姚志，副教授，博士，从事农业政策理论研究。
作者：张育超 刘健 姚志 长江大学经济与管理学院
来源：《安徽农业科学》期刊
