作者：严金明，蔡大伟，夏方舟
摘要：本文以发展理念、工作方法和推进机制为分析框架，剖析“千万工程”中所蕴含的人民观、生态观、发展观和系统论、矛盾论、实践论等“三观三论”,系统梳理了“千万工程”的实施动因和发展历程，总结了人居环境整治、多规融合改革、城乡一体发展、乡村产业发展、多元联动机制等主要做法，提出未来推进“千万工程”要以全域土地综合整治为主要抓手，不断增强其引领效能、示范作用和治理能力，以期为深入学习“千万工程”经验、推进乡村全面振兴提供指引。
“千万工程”是在浙江工作期间亲自谋划、部署和推动的重大决策和重要工程，旨在从全省4万个村庄中选择1万个左右的行政村进行全面整治，并从中选择1 000个左右的中心村建成全面小康示范村。经过20多年的持续推进，“千万工程”经历了“千村示范、万村整治”“千村精品、万村美丽”“千村未来、万村共富”三大阶段，其目标和内涵不断迭代升级，不仅改变了浙江农村的整体面貌，也为推进乡村全面振兴进行了先行探索，创造了乡村现代化的实践典范。
近年来，许多学者对“千万工程”开展了一系列研究，论述了学习运用“千万工程”经验的必要性以及对实施乡村振兴战略的重要性。诸多研究重点探讨了“千万工程”蕴含的哲学智慧(3)和科学思维(4),总结了“千万工程”的具体实践(5),强调要从“千万工程”汲取经验和智慧，从而推进乡村振兴、谱写美丽乡村新篇章和探索中国式乡村现代化新路(6)。如何学习运用“千万工程”经验，最核心的问题就是理解其发展理念、工作方法和推进机制。然而，却鲜有研究从这三个方面对“千万工程”经验进行整体性分析，从而难以在纵横交错的理论和实践中抓住“千万工程”的本质和推进乡村振兴的一般规律，难以清晰地呈现“千万工程”各要素的相互关联脉络，更难以在纷繁复杂的新形势中科学把握“千万工程”未来发展方向。
实际上，发展理念是“千万工程”蕴含的世界观和方法论，反映的是乡村发展深层次内在要素之间的必然性联系，工作方法是对“千万工程”治理历程和主要做法的规律性总结，推进机制则是对“千万工程”实践活动运行方式的客观性概括和未来推广示范的理性展望。在三者逻辑关系中，发展理念是基础，工作方法是关键，推进机制是重点，发展理念是对工作方法的理论阐释，工作方法是发展理念建立的重要来源，发展理念和工作方法又统一于推进机制，指导未来的乡村实践活动。因而，从这三个角度把握“千万工程”的发展道路，可以透彻地研究“千万工程”的整体性，有助于系统揭示其蕴含的成功经验，从而有效促进乡村建设、治理和发展水平的提升。基于此，我们结合在浙江的实地调研，从发展理念、工作方法和推进机制三个维度系统分析“千万工程”的思想内涵、基本方法和发展规律，不仅对“千万工程”的理论建构具有重要意义，而且对全面推进乡村振兴和加快农业农村现代化建设也具有一定的指导价值。
一、“千万工程”推进乡村全面振兴的发展理念“千万工程”推进乡村全面振兴的发展理念建立在乡村治理实践的基础之上，随着时代的发展不断创新，体现了乡村振兴的本质特征。各级党委和政府、广大“三农”工作者、乡村建设参与者通过学习运用“千万工程”蕴含的世界观，把握其精髓要义，有助于形成科学的、正确的理论体系，指导人们认识乡村振兴的各种关系和普遍问题；通过学习运用“千万工程”蕴含的方法论，理解其思维方式和思维逻辑，有助于应用各种原理和原则指导乡村振兴工作，促进推进机制的有效落实(见图1)。
(一)“千万工程”蕴含的世界观1.人民观“千万工程”秉承人民至上的思想，实现民有所呼、我有所应的价值追求。(7)一是以人民为本，满足农民美好生活需要。改革开放以后，浙江经济进入高速发展阶段，但也产生了许多生态环境问题，人民群众对环境整治的诉求日益迫切。“千万工程”由此孕育而生，通过开展村庄环境整治，在发展中着力解决农村环境脏乱差的问题，提升了乡村环境质量和整体风貌。二是以人民为先，增进广大农民根本利益。“千万工程”坚持优化农村生产条件，切实改善农民生活水平，把改善民生福祉作为根本利益的出发点和落脚点，提高广大农民群众的获得感和幸福感。三是以人民为主，充分尊重农民主体地位。浙江在实施“千万工程”过程中，始终尊重农民意愿、维护农民利益、强化农民治理，不搞强迫式命令，激发农民群众的主人翁意识，充分调动基层干部与农民群众的积极性。在进行发展决策和推进农村制度改革时，广泛动员农民群众参与，提高公众参与度和治理透明度。在推进美丽乡村建设时，鼓励村集体和农民结合自身实际，投资投劳建设美丽家园。
图1“千万工程”推进乡村全面振兴的理论分析框架
2.生态观“千万工程”体现了绿色发展的生态观，坚持生态立村、生态致富道路，实现新时代乡村高质量和可持续发展。一是坚持人与自然和谐共生的生态理念。“千万工程”强调人类的实践活动必须遵循自然规律，基于资源与环境承载力利用和改造自然，探索出一条生态优先的发展道路。山水林田湖是一个生命共同体，人的命脉在田，田的命脉在水，水的命脉在山，山的命脉在土，土的命脉在树。(8)浙江始终树立乡村生态治理的大局观，通过统筹兼顾和综合治理，推动乡村生态环境治理现代化。二是牢固树立“绿水青山就是金山银山”理念。“千万工程”推动乡村环境保护发生历史性和全局性变化。2005年8月，在浙江省安吉县考察时首次提出了“绿水青山就是金山银山”的科学理念。浙江把“两山”理念贯穿于“千万工程”的各阶段和各环节，利用乡村优势资源发展乡村特色产业，深刻阐释了保护生态环境不仅能提升自然价值，而且促进了自然环境的资本增值，开辟了“绿水青山”向“金山银山”转化的通道。
3.发展观“千万工程”将新发展理念贯彻到乡村振兴的各个环节，推进乡村发展的方式和路径产生全方位转变。一是创新发展。改革创新始终是农业农村发展的重要手段。浙江在推进“千万工程”中，率先在全国推进了农村“三块地”改革(9),并同步开展了农村产权、金融、医疗等领域的制度改革，形成了可应用和推广的农村改革创新经验。二是协调发展。“千万工程”整体把握城乡差距，统筹全局与局部、当前与长远、重点与非重点之间的关系，着力补齐乡村环境、基础设施、公共服务、基层治理等方面的短板。三是绿色发展。“千万工程”坚持绿色低碳、生态优先发展，全域推进乡村人居环境整治，依托山水自然格局，融入乡村特色文化，挖掘乡村资源的多功能和多价值，发展乡村新产业和新业态。四是开放发展。“千万工程”以开放的思维推进乡村建设和产业发展，在制度和政策层面破除要素平等交换和自由流通的市场壁垒，不断优化乡村特色产业的投资和经营环境，在开放中提供更多要素资源和活力空间。五是共享发展。“千万工程”把农民群众满意度作为基层工作成效的评判标准，切实解决农民群众最现实的利益问题，不断提升广大农民群众参与工程建设的自觉性和主动性，共建共享美丽乡村。
(二)“千万工程”蕴含的方法论1.系统论“千万工程”体现了唯物辩证法的系统思维逻辑，注重乡村系统中各要素之间的联系，促进城乡融合、区域共富。一是坚持要素统筹。“千万工程”基于综合治理、系统治理、源头治理的要求，对“田水路林村”进行系统整治，对“山水林田湖草”进行系统修复，实现乡村地域系统的整体优化。系统整治和修复体现了相互依存、紧密联系的生命共同体理念，使得乡村各种要素形成相对独立又彼此依存的关系，共同维持乡村系统的正常运行。二是坚持城乡统筹。“千万工程”紧紧围绕城乡一体化建设的中心任务，以农村人居环境整治为起点，协同推进村庄规划、农业配套设施建设，推动城市基础设施和公共服务设施向农村延伸和覆盖，促使城乡关系发生深刻变革，逐步缩小城乡基本公共服务差距。同时，进一步推动农村土地制度改革，缩小城乡土地财产权益差距，保障进城农民工的土地权益，不断提高农民收益。三是坚持区域统筹。作为“千万工程”的重要内容，山海协作是指统筹协调山区(欠发达地区)和沿海(发达地区),立足山与海的资源优势互补，解决省域发展不平衡和不充分的问题。浙江根据本省的地理格局和自然条件，大力发展海洋经济，推动经济强县对山区帮扶，开展山海产业链协同项目，组建产业化联合体，补齐山海之间的发展短板。
2.矛盾论“千万工程”体现了矛盾论的方法理念，促进乡村面貌有了根本性的改变。一是用矛盾的普遍性和特殊性共存原理解决农业农村问题。“千万工程”所解决的普遍性乡村问题是人居环境脏乱差、基础设施落后、城乡发展失衡等问题。同时，乡村的矛盾并不是一成不变的，而是不断发展变化的。浙江坚持一张蓝图绘到底，注重把中央的战略要求同本省客观实际相结合，制定具有浙江特色的创新性发展战略，保持工程的连续性与政策的稳定性，依据不同的乡村发展阶段确定村庄整治方向。二是善于抓住主要矛盾和矛盾的主要方面，夯实乡村建设的基石。乡村社会的主要矛盾是农民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分发展之间的矛盾，而矛盾的主要方面是人地矛盾，表现为乡村生产、生活和生态空间存在结构性和功能性短板，以及土地资源、资产和资本属性存在产权性和市场性弱项。20多年来，浙江有关部门通过深入基层，了解农民群众诉求和农村发展需要，找到了乡村布局缺乏科学规划、乡村建设落后、乡村公共服务供给不足的主要矛盾。基于矛盾的主要方面，浙江全域开展村庄整治，促使“千万工程”的整治内容由最初的农村人居环境整治逐步发展到全域土地综合整治，促进环境治理发展为乡村治理，从而全面推进美丽乡村建设。
3.实践论“千万工程”坚持一切从实际出发，强化问题导向，注重调查研究，挖掘乡村发展问题的本质和规律，找到了改革创新的突破点。一是坚持实事求是。实事求是是中国共产党的基本思想方法、工作方法和领导方法。浙江立足于本省经济发展不平衡和农村区域差异大的实际情况，坚持规划先行，强调因地制宜和分类指导。结合县情、乡情和农情，区分平原与山区、城郊与远郊、发达地区与欠发达地区，遵循量力而行的原则，不搞整齐划一的乡村规划建设。同时，坚持用发展的眼光看待乡村问题，依据乡村的发展程度和阶段制定差异化实施方案，协调整治工程的力度、速度与地方财力、农民接受度之间的关系，在推进整治工作中先易后难、逐一突破。二是坚持问题导向，深入调查研究。2003年到浙江工作后，便用118天的时间跑遍了11个地市、25个县，全面系统地开展乡村调查研究，在充分掌握了全省的省情和农情之后，高瞻远瞩、深谋远虑地做出了实施“千万工程”的重大战略部署。此后，浙江每年都开展市县农村调查研究，及时总结“千万工程”的先进经验和解决所遇到的新情况和新问题。
二、“千万工程”推进乡村全面振兴的动因、历程及工作方法“千万工程”推进乡村全面振兴的工作方法来源于浙江20多年的实践，是在具体环境和条件下的演进结果，符合乡村发展的规律，是其发展理念和推进机制的现实基础。因此，只有深入分析“千万工程”的实施动因，系统梳理“千万工程”的发展历程，科学总结“千万工程”的主要做法，才能充分把握“千万工程”蕴含的工作方法和治理模式，挖掘其助推乡村振兴的必然规律。
(一)“千万工程”的实施动因和发展历程1.实施“千万工程”的动因自改革开放至21世纪初，浙江得益于制度政策红利和东部区位优势，社会经济实现了高速发展。虽然农民收入位居全国前列，但与快速城镇化的进程相比，乡村地区的建设和发展明显处于滞后局面，城乡之间不平衡不协调的发展问题十分突出。
一是农村人居环境问题突出。长期以来，由于农村生活垃圾和污水缺乏完善的处理体系，不少地方存在“垃圾靠风刮、污水靠蒸发、家里现代化、屋外脏乱差”的现象，村庄建筑乱搭乱建、杂物乱堆乱放等一系列问题降低了农民的生活质量。此外，随着城市产业发展和结构转型，一些污染型企业逐渐转移到乡村地区，严重破坏了农村环境。再加上乡村“低、小、散”企业和小作坊排放，以及农业生产过程中化肥和农药过度使用带来的面源污染，导致乡村的生态环境不断恶化。
二是乡村建设缺乏规划指导和约束。由于农民在新建房屋时缺乏科学设计并受空间布局的约束，盲目仿效和攀比现象较为突出，占用耕地建房、建新不拆旧、一户多宅的问题十分严重，不少村庄布局过于分散，“有新房无新村”的现象较为突出。此外，随着大量的农村人口流入城市，不少宅基地和住房在闲置中日趋老化乃至废弃，逐渐形成了村庄内部地区衰败而外围地区住宅无序蔓延的空间形态。在农地非农化和建设用地扩张无序化的双重作用下，乡村景观格局和肌理形态呈现破碎化状态。
三是城乡差距持续扩大。由于城市与乡村在户籍制度、税收制度、社会保障、基础设施、公共服务等方面存在明显的二元结构，城乡分割使得劳动力、土地、资本等要素无法自由流动，造成城乡社会经济发展不协调。与日新月异的城市建设相比，乡村的道路交通、水系电路等基础设施较为落后，教育资源、医疗水平、养老保障、文化服务、体育与公益事业发展明显滞后，乡村公共服务能力亟待提升。
针对这些问题和情况，时任浙江省委书记亲自调研，部署和推动了“千万工程”的重大决策，提出开展村庄环境整治、提高规划建设能力、加强基础设施建设和加快发展农村社会事业。
2.“千万工程”的发展历程20多年来，“千万工程”持续迈向纵深，引领浙江全面推进乡村振兴和迈向共同富裕。“千万工程”自实施以来，大体经历了三个阶段，取得了历史性成就。
一是“千村示范、万村整治”引领起步阶段。从2003年至2010年，浙江先后印发了《关于实施“千村示范、万村整治”工程的通知》等重要文件，要求以农村环境“脏、乱、差、散”为问题导向，开展农村人居环境整治，加大村庄环境整治的力度，完善农村基础设施，全面推进“三清两化”行动(即清垃圾、清污水、清厕所，道路硬化、村庄绿化)。2007年，浙江共有10 303个建制村的环境得到了有效整治，1 181个村建成了“全面小康建设示范村”。到2010年，实施环境综合整治的村庄增加至1.7万个，基本完成了第一轮村庄整治任务，为全国农村环境治理提供了引领示范。
二是“千村精品、万村美丽”深化提升阶段。从2011年至2020年，浙江基于第一个阶段取得的良好成效，围绕乡村发展与建设，率先提出了“美丽乡村”的概念，先后制定了两个“美丽乡村建设行动五年计划”,开启了乡村建设的新篇章。在这一阶段，生态文明建设理念被贯穿到乡村建设的各个方面，历史文化村落保护利用的重要性得到了强调，城乡差距持续缩小、城乡关系不断改善。2020年底，浙江所有村庄推进并基本完成了人居环境整治的任务，创建了美丽乡村示范县45个、美丽乡村示范乡镇500个、特色精品村1 500个，新时代美丽乡村达标村11 290个，标志着浙江“千万工程”进入深化阶段。
三是“千村未来、万村共富”迭代升级阶段。2021年以来，在《中共中央、国务院关于支持浙江高质量发展建设共同富裕示范区的意见》的政策推动下，浙江把乡村建设摆在共同富裕更为重要的位置，先后出台《关于开展未来乡村建设的指导意见》《关于坚持和深化新时代“千万工程”全面打造乡村振兴浙江样板的实施意见》等，提出了主导产业兴旺发达、主体风貌美丽宜居、主题文化繁荣兴盛的未来乡村建设目标，推进“美丽乡村+数字乡村+共富乡村+人文乡村+善治乡村”一体化建设，不断推动省域乡村迈向共同富裕。
(二)“千万工程”的主要做法及成效从浙江的实践情况来看，“千万工程”的主要做法包括人居环境整治、多规融合改革、城乡一体发展、乡村产业发展和多元联动机制等类型，在乡村发展、建设和治理等方面取得了良好的成效(见表1)。
目前，需要进一步总结和推广“千万工程”的主要做法及成效，推动走深走实，在深入践行“千万工程”上走前列、作示范。
1.开展人居环境整治，改善乡村整体风貌“千万工程”以农村人居环境整治为实践起点，不断提升生活空间的宜居程度和改善乡村的整体风貌。一是从解决环境脏乱差问题入手，全域推进农村垃圾、污水、厕所“三大革命”。浙江坚持因村施策，将交通条件好的村庄纳入城市的卫生保洁体系中，对于边远乡村的生活垃圾则采取就地处理措施，逐步建立了“农户产生—村庄收集—乡镇转运—县城处理”的垃圾集中收集和处理体系。同时，浙江全面消除露天简易厕所和推进农村公共厕所建设，提高了农户卫生厕所普及率，并针对不同类型乡村建立了多模式、低成本和高效率的污水治理体系。(10)二是实施生态修复治理，实现乡村山清水秀。浙江通过行业整治、关停污染企业等综合性措施，开展“千矿整治、百矿示范”“四边三化”“三年攻坚清零”等专项治理行动以及海洋生态保护整治修复，改善了乡村自然环境结构和整体风貌。
2.探索多规融合改革，提高乡村建设能力“千万工程”坚持规划先行，以点带面，着力提高乡村建设水平。一是以国土空间规划为依据，加强村庄规划编制和实施工作。浙江基于不同村庄的发展定位，科学划定乡村“三区三线”,统筹布局“三生”空间，实现了农田集中连片、农业规模经营、村庄集聚美丽、环境宜居宜业和产业集聚融合。二是探索“多规融合”,推进乡村建设。在实施“千万工程”初期，乡村规划以村庄规划和土地整治规划为主，并与土地利用总体规划、基本农田保护规划、城镇体系规划以及交通、水利等规划相衔接，形成了以“中心城市—县城—中心镇—中心村”为骨架的城乡空间布局体系。随着“千万工程”不断深化，浙江遵循乡村的发展规律，保留乡村风貌和乡土味道，构建了以县域美丽乡村建设规划为龙头，村庄布局规划、中心村建设规划、农村土地综合整治规划、历史文化村落保护利用规划为基础的“1+4”县域美丽乡村建设规划体系，实现了乡村人口集中、产业集聚、要素集约和功能集成。(11)
3.推动城乡一体发展，提升农民生活品质“千万工程”坚持城乡融合发展，改善农村生活条件，提高农民生活质量。一是推动城乡基础设施和公共服务均等化。浙江统筹推进供排水、供电、供气、网络、交通、物流等的建设，形成了城乡全域覆盖和全线贯通的基础设施网络。同时，推动教育培训、劳动就业、医疗卫生、社会保障、文化娱乐、商贸金融等设施和服务向农村延伸集成，不断完善为民办实事的长效机制，使得农民获得感和幸福感不断增强。(12)二是推进土地要素市场化改革，加快城乡融合发展进程。浙江较早实践了农村承包地“三权分置”改革，推动现代农业和乡村新业态的发展；开展了全国第一宗集体经营性建设用地入市和使用权抵押贷款，实现集体土地与国有土地“同地、同权、同价”;创新提出宅基地集体权票、保障权票、保留权票的政策体系，率先开展了宅基地资格权有偿转让，增加了农民的财产性收入。
4.推进乡村产业发展，激活乡村发展动能“产业兴旺”是乡村振兴的首要目标，“千万工程”坚持推动和保障乡村特色产业发展。一是因地制宜把土地综合整治与特色产业发展有机结合，提升乡村发展潜能。通过结合农用地整治和承包地“三权分置”改革，围绕粮油种植、稻米加工和休闲观光等推进乡村一二三产业融合发展；通过结合建设用地整治和土地产权入股，实现土地资源的资产化和资本化，创新发展农村电商、乡村文化、运动休闲等乡村新业态，提升农民的增收能力；通过结合农地流转和宅基地盘活利用，发展乡村民宿、康养、研学旅游等新型产业，促进了生态产品价值实现。二是落实规划指标，统筹乡村振兴各类产业用地保障。浙江提出每年安排不低于年度新增建设用地计划指标的5%用于农村产业及配套设施建设用地(13),从而保障了农村基础设施、农业设施等用地，满足了乡村农产品加工、休闲旅游和民俗文化等二三产业的发展需求，推动乡村产业振兴。
5.建立多元联动机制，提升乡村治理水平“千万工程”坚持多元主体参与，全面提升善治善成的乡村治理水平。一是加强党的领导和基层治理。在实施“千万工程”过程中，浙江全面落实党政主导、分级负责责任制，建立了党政“一把手”亲自抓、分管领导具体抓、一级抓一级、层层抓落实的工作推进机制，持续开展“红色根脉强基工程”和“百县争创、千乡晋位、万村过硬”工程，有效提升了农村基层的治理能力。二是强化党建引领和多元主体参与。浙江充分发挥基层党组织战斗堡垒作用和党员先锋模范作用，带领农民群众建设美丽乡村。鼓励高校毕业生到农村基层建功立业，持续推进基层干部的培训与培养工作，切实提高农村基层的管理与服务能力。发挥各群团组织的动员作用，号召广大职工和青年群众投身村庄建设，积极引导工商企业和农民企业家投资乡村新兴产业。
三、“千万工程”推进乡村全面振兴的有效机制“千万工程”推进乡村全面振兴的机制是反映乡村客观关系和社会制度的系统关系，是对过去治理实践的创新和理念方法的指引。在借鉴浙江“千万工程”工作方法的同时，需要运用“千万工程”蕴含的世界观来认识乡村发展变化的必然性和规律性，应用科学的方法论开展全域全要素土地整治活动，促进乡村产业发展和提升村庄治理能力，进而更好地发挥“千万工程”的巨大效应。因此，在明晰“千万工程”的发展理念和工作方法的基础上，还需要进一步明确二者如何指导“千万工程”推进乡村全面振兴的路径和机制。
(一)以全域土地综合整治作为“千万工程”的主要抓手浙江2003年印发的第一份“千万工程”文件明确提出村庄整治要与土地整理结合起来，集约利用土地。2005年，全省“千万工程”现场会进一步强调运用土地整理政策，将土地调剂指标收益用于中心村和新社区建设。实际上，“千万工程”实施之初就是以土地整治为核心，无论是基本原则、目标任务还是政策措施，都体现了土地整治的内涵和理念。
伴随着“千万工程”的迭代升级，浙江农村土地整治大体经历了土地开发整理、土地综合整治、全域土地综合整治三个发展阶段，“千万工程”与农村土地整治相伴相生、交织演进(见图2)。
图2“千万工程”推进乡村全面振兴的机制
2018—2023年，通过实施全域土地综合整治，浙江全省城乡建设用地增减挂钩指标达到了1.6万亩，总计201亿元，解决了耕地保护“缺动力”、农民增收“缺渠道”、新农村建设“缺资金”、城镇化建设“缺土地”、城乡统筹“缺抓手”等一系列问题。(14)因此，应将全域土地综合整治作为“千万工程”的核心内容和重要抓手，推进新时代新征程乡村全面振兴。具体而言，进一步深入实施全域土地综合整治，需要重点关注以下五个方面：
1.系统把握全域土地综合整治的“四全内涵”全域土地综合整治是根据一定地域的自然条件、社会经济水平和国民经济发展需求，对“全空间”内有限的土地资源在“全部门”之间进行综合配置，通过优化土地利用结构和空间布局，构建土地最合理利用目标的“全要素”系统结构与“全周期”动态反馈机制。(15)“全空间”是指整治客体，即统筹考虑全域空间的待整治土地，在横向上协调各类土地整治的空间布局，纵向上引导各级土地整治的行政尺度安排。“全部门”是指整治主体，包含政府机构、农村集体、农户、企业等参与和受益主体。“全要素”是指区域内全部自然、经济、社会、生态系统组成的要素，包括山水林田湖草等全要素，也可以指土地、劳动力、资本、技术、数据等全要素。“全周期”是指针对整治前中后的全周期过程，构建覆盖全面、动态有序的调查、评价、规划、实施、监控、反馈和管理等机制。(16)由于全域土地综合整治涉及多部门、多主体和多要素，其应作为党委和政府的事务，整合各部门资源，统筹推进项目实施。
2.以“三生空间”整治促进乡村空间优化重构全域土地综合整治要以国土空间规划划定的“三生空间”(17)为依据开展相关工作，保障粮食生产、产业发展、生态宜居。(18)在“生产空间”上，统筹区域高标准农田建设、耕地质量提升、耕地后备资源开发，形成数量、质量和生态“三位一体”的耕地保护体系，严格落实耕地保护制度，构建现代农业经营体系，保障国家粮食安全。(19)在“生活空间”上，优化布局村庄建设、公共服务、基础设施等各类用地，严格规范、有序推进宅基地整治、“空心村”复垦，改善农村人居环境整治，建设规模适度、设施完善、生活便利、生态环保、管理有序的新型农村社区。在“生态空间”上，推进绿色基础设施和绿色廊道建设，强化生态化土地整治技术的应用，优化林地、水域等生态用地布局，保护水源涵养地，使山水与乡村融为一体、自然与文化相得益彰。
3.以“三维转型”为目标实现乡村永续发展全域土地综合整治要以永续发展为目标，构建以“山为骨、水为脉、林为表、田为魂、湖为心”的国土生态安全体系，保障资源的永续利用和社会经济的持续发展。(20)一是开展“生态型”整治。依据乡村生态格局、自然肌理、乡土风情、建筑风格等，实施乡村生态保护与修复。坚持不挖山、不填湖、不毁林，实行自然恢复为主、自然恢复与人工修复相结合的系统治理。二是开展“乡愁型”整治。土地整治要摆脱千篇一律的同质化趋势，转向差别化保护乡村景观特色和传承乡土文明，大力鼓励以保护历史沿革、民俗风情、古建遗存、古树名木等诸多方面的乡土文化，留住以土地为载体的“乡愁”。三是开展“生物多样性保护型”整治。生物多样性使地球充满生机，也是人类生存和发展的基础。我国现行土地整治大多还未将生物多样性保护理念贯穿其中，全域土地综合整治应增加生物多样性保护的内容。
4.以“三个挂钩”为导向畅通城乡要素流动全域土地综合整治可通过“增减挂钩”“增存挂钩”和“增效挂钩”,畅通城乡要素流动，满足城乡融合发展需求。(21)一是充分运用城乡建设用地增减挂钩政策，实行“先复垦、后挂钩”,严格保障农民补偿安置权益，实施拆旧区和建新区指标分离管理制度，有序开展节余指标跨县调剂，为农业农村发展提供资金支撑和用地保障。二是积极采用建设用地增量与存量挂钩政策，加大对低效用地整治和再开发的力度，有序推进闲置宅基地复垦、危旧房治理等村庄整治工作，对于符合“增存挂钩”机制的奖励一定比例的新增建设用地指标，重点用于乡村产业发展和村庄建设。三是创新“增效挂钩”政策工具，建立新增耕地与粮食产能挂钩、生态修复和生态价值挂钩、低效整治和亩均效益挂钩的整治机制，推动全域土地综合整治与农业生产、生态产品价值、工业产出相结合，全面提升乡村资源的多维价值。
5.以“三大统筹”为保障推动乡村共建共富全域土地综合整治还应结合“三大统筹”,强化要素供给，夯实乡村发展的空间资源基础。一是统筹整治资金。全域土地综合整治的资金需求量大、投资回报期较长，既要加大各类涉农资金的财政统筹力度，又要支持社会资本投资，激发各类市场主体的参与活力，同时探索政策性和开发性银行创新融资体制机制，为企业提供专项贷款额度。二是统筹产业发展。鼓励通过土地整治指标用于发展新产业新业态，创新跨乡镇、跨县域、跨市域的“飞地经济”,探索“生态保护修复+产业导入”“环境修复+开发建设”等方式，推动乡村生态环境治理由公益性转变为经营性项目。三是统筹深化农村土地要素市场化改革。全面落实第二轮土地承包到期后再延长30年，妥善处理小农生产和规模化经营关系。推进集体经营性建设用地入市，深化宅基地“三权分置”改革，建立土地产权股份合作、保底分红等多种利益共享模式。
(二)增强“千万工程”的引领效能、示范作用和治理能力1.党建引领，强化治理坚持党对“千万工程”工作的全面领导，着力提升乡村治理效能。一是建立坚强有力的领导机制。全面落实五级书记抓乡村振兴工作责任制，注重各级农业农村部门对各个相关机构的统筹能力，充分发挥县委书记“一线总指挥”作用，推动政策、责任和工作落实。二是加强基层组织建设。选优配强基层党组织领导班子，健全自治、法治、德治、智治“四治融合”基层治理体系，推动治理和服务重心下沉，充分发挥乡镇党委、政府和农村基层党组织作用。三是强化乡村基层治理。坚持和发展新时代“枫桥经验”,建设平安乡村，积极倡导移风易俗，加强乡村优秀传统文化保护传承和创新发展。加强农民技能培训，培育健康文明乡风。四是推进乡村相对贫困治理。加快建立防止返贫监测信息共享平台，落实防止返贫工作的党委责任，并加大对重点地区的资金整合使用、金融支持、科技支持、人才支撑等帮扶力度。
2.规划先行，全面统筹注重规划引领、谋定后动，全方位统筹乡村建设和发展。一是有序推进实用性村庄规划编制工作。坚持城乡统筹，坚持一张蓝图绘到底，加强顶层设计，按照尊重民意的基本要求，合理设定目标任务和标准。对于有条件、有需求的村庄，采取应编尽编的措施，不断增强规划实用性。二是强化规划的刚性约束。统筹划定永久基本农田和落实生态保护红线，强化规划底线约束，落实上级规划确定的约束性指标。坚持规划引领、严格管控，整合涉及乡村空间保护开发利用的各类规划，将“千万工程”的整治任务、指标和布局要求落实到具体地块。三是注重规划的弹性留白。“千万工程”并不是将区域内每一个空间都开展整治活动，而是充分考虑区域的地形土壤、气候水文、历史古迹、人文景观和社会经济等因素，以“全域”视角统筹区域内的整治范围和要素，给未来发展留下足够的弹性和战略空间。
3.典型示范，以点带面浙江在实施“千万工程”之初就提出从全省近4万个村庄中选择1万个行政村进行全面整治，把其中1 000个村建设成全面小康示范村，强调示范村的引领作用。各地在学习推广“千万工程”时，要注重借鉴浙江经验，结合自身的资源条件和发展能力，明确乡村差异性和区域发展不均衡等现实情况，强化示范创新，尊重基层首创，提高乡村建设水平。坚持先易后难、精准有序推进的理念，选择具有整治潜力和效益、群众诉求强烈的地区作为示范村，统筹推进乡村规划、乡村建设、乡村治理等工作。进而总结示范村的典型模式和工作方法，探索可推广和可持续的整治新模式，打造一批可复制的精品工程，发挥典型村的示范引领作用，从而以点带面逐步铺开，推动乡村全面发展。
4.尊重规律，因地制宜“千万工程”之所以能取得突出成效，与浙江的沿海区位优势、自然资源禀赋、社会经济实力、乡村文化特色等条件密切相关。我国幅员辽阔，地形差异明显，各地农村情况千差万别。在学习运用“千万工程”经验时，应充分尊重社会和自然规律，注意乡土味道，保留乡村风貌，避免生搬硬套和“一刀切”行动。坚持一切从实际出发，发挥自身最大的优势，不搞脱离乡村实际的“形象工程”和“面子工程”。坚持因地制宜，分类施策，分区域、分类型、分重点推进。坚持尽力而为、量力而行，整治工程的力度和乡村建设的速度要与当地的实际财力相匹配，与当地的经济发展水平相适应，严禁违背农民的意愿推进村庄合并，避免盲目攀比、铺张浪费和劳民伤财。结合村庄的自然条件、人文历史、资源环境和经济水平，推进美丽乡村片区化、组团式、带状型发展。
5.要素保障，政策引导健全保障机制，实行政策引导。一是要建立多元化投入的资金保障机制。逐步加大乡村规划、建设、产业和治理等资金整合力度，规范地方政府试点发行乡村振兴领域专项债券，充分确保土地出让收入、城乡建设用地增减挂钩所获土地收益、集体经营性建设用地入市交易收益等按规定用于农业农村的资金投入有效，并进一步完善银行的“三农”金融服务机制，发展农村数字普惠金融，鼓励工商资本投资农业农村。二是实施更加积极、开放和有效的人才政策，不断壮大乡村人才队伍。通过开展高素质农民培育和农业经营主体带头人培训，促进农业从业者的结构优化；引进生产经营、公共服务、乡村治理和农业农村科技等各类实用人才，推进高等院校与乡村产业项目合作，实现产学研相结合；制定社会人才投身乡村建设的激励机制和政策措施，鼓励和引导企业家、研究学者、医生、教师、律师等参与乡村振兴事业，完善“三支一扶”(22)计划和“三区”(23)人才支持计划。
四、结论与讨论“千万工程”是统筹城乡发展的“龙头工程”、优化农村环境的“生态工程”、造福农民群众的“民心工程”。20多年来，“千万工程”深刻重塑农村人居环境、深入推进城乡融合发展、扎实推动乡村产业振兴，为国内乡村现代化发展提供了浙江样板和行动指南，为国际乡村治理贡献了中国智慧和中国方案。
本文基于发展理念、工作方法和推进机制三个维度视角，分析了“千万工程”蕴含的“三观三论”,即人民观、生态观、发展观和系统论、矛盾论、实践论，系统梳理了“千万工程”的实施动因和发展历程，总结了人居环境整治、多规融合改革、城乡一体发展、乡村产业发展和多元联动机制等主要做法。未来，“千万工程”要以全域土地综合整治为主要抓手，系统把握其“四全内涵”,推进“三生空间”整治，实现“三维转型”目标，利用“三个挂钩”政策，推动“三大统筹”机制，坚持党建引领、规划先行、典型示范、因地制宜、要素保障，从而推进乡村全面振兴。
党的二十大报告提出，全面建设社会主义现代化国家，最艰巨最繁重的任务仍然在农村。在以“千万工程”推进乡村全面振兴的进程中，要明确“两确保三提升一加强”,即确保国家粮食安全和不发生规模性返贫，提升乡村产业发展、建设和治理水平，加强党对“三农”工作的全面领导，从而推动农业农村全方位发展。同时需要注意，“千万工程”是基于浙江的实际情况提出和实施的，各地学习运用“千万工程”经验要坚持因地制宜和循序渐进，不能生搬硬套和机械式学习，强调结合各省(自治区、直辖市)的自然条件、地理环境、社会发展、经济水平、历史文化等现实基础，学习运用“千万工程”蕴含的发展理念、工作方法和推进机制，学思践悟其科学真理和实践力量，把握乡村发展的战略思维和变革理念。此外，也应该看到，“千万工程”的迭代升级表明其政策和制度体系并不是一成不变的，而是随着社会变化、利益诉求和价值观念不断发生变化和发展。在中国式现代化新征程中，面对国内外新形势、新风险、新挑战和新要求，要从农民群众反映强烈的实际问题出发，勇于对“千万工程”进行理论探索和实践创新，推进实现乡村高质量发展和共同富裕。
注释：略基金： 国家社会科学基金重大项目“国土空间规划体系下土地要素市场化改革研究”(21&ZD121)阶段性成果
作者简介：严金明，中国人民大学公共管理学院教授，博士生导师;蔡大伟，中国人民大学公共管理学院博士研究生;*夏方舟,中国人民大学公共管理学院教授，博士生导师
来源：《中国人民大学学报 》期刊
