作者 |罗乾波出品 |睿诚研究院

纵观国内，每个城市的情况都有其一定的差异性，因区域、差异、人口、历史等各类原因，造成各不相同的情况，虽然，在大的土地、资源等类别上一致，但各地特殊的历史、政策、处置手法等，而导致反差很大的情况出现。

比如，以前北方城市很多的回迁房、安置房大多由政府统筹来实施，大湾区基本为市场化在操作，而长沙在村集体土地的处置上，采取的则是市场为主、政府为辅的方式等。

在主导力量的偏重上面各有侧重，而形成不同的市场状态。

这些情况，也导致各地在城市更新的具体发展路径、历史和模式等层面，大为不同、深浅程度不一等。

相对而言，据睿诚研究院独家观察，长沙区域的城市更新其特殊性主要表现在三个方面：

其一，在细分类别上，棚改、旧改、两安用地和城市更新，4大业态共存

原来已纳入棚改或旧改类的项目，尚未处置和开发完毕，但政策和资金运作都已纳入过去相应的计划，属于历史遗留类项目，仍在沿用相关的政策。

按《长沙城市更新2021-2035年专项规划》（公示稿）文件数据，可见：

“本次纳入城市更新改造对象的棚户区主要包含区级自持以及市级统筹的棚户区改造项目，已列入历年棚户区改造计划，截止至 2020 年 12 月仍未出让的棚改项目。截止至 2020 年 12 月，六区一县范围内共有区级以上棚户区项目共 47 个，占地面积2.68 平方公里。”

“已列入城市框架范围，土地仍属于集体所有。六区一县范围内现状有城中村 74 处，占地面积约为 15.54平方公里。”

此外，长沙的两安用地这类村集体用地，随着城市和产业的发展，这类土地资源存量还比较大，而原来的村落不断变为城市的重点区域或中心，故而出现，在政府颁布的《2021-2035年城市更新专项规划》中的32个片区类项目里，此类存量占比较高。

其二，两安用地+城市更新，二元结构有待化解

两安用地是长沙的一个相对特殊的存在，类似于大湾区一带的村集体自留地，但处置模式及其相关政策体系区别很大，而成为了长沙的特有现象。

如上，这类土地存量不少，前述城更专项规划中的“城中村”只是其中很少一部分，还有许多还未纳入城市更新发展计划中来。

而且，这种两者共存的现象十分普遍，基本能在各大型片区项目内都存在，形成了典型的“两安用地+城市更新”的二元结构。

据睿诚研究院观察，二者各有其独自运行的一整套政策体系，交集的部分不多——目前只对城市更新项目内的返还款和土地处置方式，做了一定的约束，如此类范畴中的两安用地的返还款中的市级留存部分需要直接再投入到该城市更新项目中来等。

其接口比较有限，基本还是各搞各的模式，在政策的深度融合上面，还缺乏更全面更具体的政策。

因而，导致，各区域、各项目内，在两安用地和城市更新的具体操作上不甚一样，如雨花区天华村采取的村集体“自拆、自建、自安”的模式，而天心区和岳麓区采取的是政府完全统筹实施的模式。

其三，政府+社会资本，操作层面尚需更具体政策支持

在主体和资本的多元化等方面，目前的政策都是原则性条款，对社会资本的具体进入路径、领域、支持和约束等方面，缺少有效的清晰的指引。

当然，这跟当前国内城市更新的整体正处于试点阶段的特殊情况有关，在操作层面的支撑还需各地和国家不断尝试和总结。

长沙区域的大型片区类城更项目，具有浓厚的片区开发类属性，参与的一级类开发主体基本能都是工程类央企此类社会资本，或者是工程+运营类联合体的模式，可充分反映出，在操作层面，城市更新的政策和手法，在不断融合以前比较成熟的片区开发中的“投资人+EPC”、“EPC+O”的手法，而解决其中的操作环节的问题。

这一点，在长沙特别明显，或许这跟长沙目前在推进的基本都是大型片区类城市更新项目有关。

当然，这种情况，也是国内大型片区城市更新项目比较普遍的手法，在无具体可参照的模式的特殊阶段，长沙也没有更好的办法。

其中，为何长沙在此领域更加具有代表性？

睿诚研究院分析认为，还有一个重要的原因，就是目前长沙区域的城市更新，已快速充分进入到“片区性城市更新”为主导的发展阶段，当下17个重点大型片区类项目，在加速推进，以便有效改变老城区的状况，而促进城市发展质量及环境等方面的蝶变，为新一阶段整体城市的高质量发展筑能铸势。

而不像部分城市那样，在运作模式、阶段、速度等方面，或偏重有机更新、老旧小区改造、为产业腾挪空间等，各自所处阶段有差别，而在长沙，目前处于内外城之“内城城市更新+外城产城新区”双轮驱动的相互促进的特殊阶段，基本都是“片区类”打造手法，所以，有其鲜明特色。

小结：

综上所述，睿诚研究院认为，国内的普遍性+长沙的区域性独特性的叠加下，造成了长沙城市更新的特殊性。

尤其是在两大土地资源方面——村集体土地+国有建设用地，在政策、处置模式、融合运作等方面，出现了于其他区域差异很大的情况。

其中，主要是历史上的两安用地和目前的城市更新两大板块的继承、协同和融合上，出现了一些需要解决的新难题和矛盾，比如，在不同资产属性和利益诉求上，如何有效协同、并轨和避免矛盾产生等？

目前来看，各区域都在试点和探索，随着经验的成熟，未来可能会推出相关的更具实际意义的操作模式，而快速打通城市更新的相关堵点，而大大推进退长沙区域城市更新的整体发展。

一言以蔽之：

长沙模式，虽然特殊，但仍在城更体系之内：

国内经验，需要长沙，为其提供可复制样本。

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