作者：钱振明 摘 要：县城是新时代中国新型城镇化的重要支撑。因地制宜推进以县城为重要载体的新型城镇化建设，关键在于提升县城公共服务能力。适应县城城镇化趋势和要求，应强化县城公共服务供给，增进农业转移人口的县城偏好，促进农业转移人口就近就地城镇化。发展更高质量、更加公平的县城公共服务，提升县城公共服务的县域辐射能力，意味着政府要承担更多责任。发挥政府主导作用，形成政府与社会互动合作机制，推进数字赋能，是适应县城城镇化趋势的公共服务供给强化之路径选择。 新型城镇化的核心是人的城镇化，满足更多人对现代化高品质城市的向往和美好生活需要。因地制宜推进以县城为重要载体的城镇化建设，实现县域人口的新型城镇化，关键在于强化县城公共服务供给，增进县域民生福祉，满足农业转移人口的县城偏好，促进农业转移人口就近就地城镇化。而县城公共服务供给，又受制于县级政府财力有限。强化县城公共服务供给，需要寻求更多有利于县城公共服务发展的资源支持，探索县城公共服务发展新路。 一、问题的提出县具有天然连接城与乡、促进城乡融合发展的优势，因而是新时代乡村振兴和新型城镇化的重要载体。新型城镇化的核心是人的城镇化，这个“人”重点是农村人，主要在县域之内，而现有大城市、特大城市和超大城市，其人口承载力已趋有限，农村人口“舍近求远”，大量“异地转移”进入大城市、特大城市和超大城市以实现城镇化及市民化已趋于困难，应当促进农村人口选择就近就地城镇化。有调查表明，农村人口更多具有就近进城享受现代城市文明的意愿。数据显示，计划进城定居的农民中，接近44%的农民选择到县城、县级市定居，还有接近20%的农民愿意选择到小城镇定居，而选择到直辖市、省会城市、地级市定居的不到30%。另有数据显示，希望留在农村的农民接近61%，39.06%的农民愿意到城镇定居，到地级市及以上城市定居的仅14.11%。[3]确实，县城有县城的优势，农业转移人口在县城融入城市社会的成本相对大城市较低，而又能基本享受与近似大城市的公共服务。与此同时，农业转移人口就近选择县城，能有效降低大城市的人口压力。县城建设对整体提高我国新型城镇化建设水平和城镇化质量意义重大，县城城镇化是解决中国城镇化问题的新趋势、新战略。 二、公共服务在县城城镇化中的价值实现县城在新型城镇化建设中的重要载体作用，县城公共服务发展是关键。推进以县城为重要载体的城镇化建设，重点在于推进县城公共服务质量和能力的全面提升，让县城及县域居民生活品质大幅改善。 所谓公共服务，实际上是政府运用其权威资源回应社会需求，使最大多数人得到最大福利的公共产品。[4]公共服务的基础和核心是基本公共服务，[5]它是公共服务中具有消费需求同质性和低层次消费需要的那部分，[6]是对公民生存权、健康权、居住权、受教育权、工作权和资产形成权的基本保障，[7]涉及教育、医疗、就业、住房、社会保障等领域。党的十九大报告提出的“幼有所育、学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居、弱有所扶”七大民生福祉，概括了我国基本公共服务的具体项目。基本公共服务是满足人民群众生存和发展基本需要、供全体人民共同消费和平等享用的公共服务，因而必须由政府承担兜底保障职责。在基本公共服务之外，市场主体、各种社会组织可以生产出付费可享有、价格可承受的普惠性基本公共服务和高品质多样化的生活服务。随着经济发展和人民生活水平的提高，中国基本公共服务范围会逐步扩展，普惠性基本公共服务内容会更丰富，高品质生活服务会更多样，各种服务的水平都会持续提高，以满足人民对美好生活的向往和需要。 公共服务是阻滞或推进新型城镇化发展的关键因素，县城公共服务是人口向县城流动的重要引力。有研究表明，公共服务的发展能对要素集聚产生积极促进作用[8]，有助于吸引人口流入[9]，对促进流动人口稳定性和家庭完整迁移产生重要作用，并能缓解户籍管制对城镇化的副作用。[10]公共服务对人口流动的影响，使之能成为政府调节和控制城镇化进程的重要政策工具。要减弱人口向大城市过于聚集或引导人口向中小城市流动，应以发展中小城市公共服务为政策导向。要增强县城对农业转移人口流动的引力，必须增强县城公共服务供给。人口的流向总是考虑流动成本，付出成本较低而流入所得较高，是人口流动的必然选择。当公共服务水平相对较高的大城市和特大城市存在相应偏高的有形(如户籍)和无形(如房价)门槛，农业转移人口会偏向公共服务水平相对较低而有形无形门槛也相应偏低的中心城市。因此，县城发展对县域人口城镇化有独特优势。发展县城，必然要不断完善县城公共服务体系，使县城在公共服务供给和农业转移人口吸引上能彰显出优势。为此，《关于推进以县城为重要载体的城镇化建设的意见》明确在“稳定扩大县城就业岗位”的同时，要“强化公共服务供给，增进县城民生福祉”，“提升县城人居环境质量”，“提高县城辐射带动乡村能力”。 三、县城城镇化的制度障碍消解与县城公共服务发展走向以人为核心的新型城镇化，关键在于农业转移人口市民化，让进城的农业转移人口全面融入城市、真正融入城市，从“乡下人”变为真正的“城里人”。由此，既要消解户籍制度对城镇化和市民化的“硬约束”，也要形成公共服务对县城城镇化的新引力。 (一)县城户籍制度的改革深化。户籍制度改革对城镇化发展的推动作用是重要的。城镇化的本质是让更多人享有高品质的城市生活，而其外在表现是通过取消户籍限制，实现农业转移人口的“身份”转换，由“农村户口”变为“城镇户口”。我国的户籍制度虽历经多次变革，但至今仍附着了较多的利益，成为农业转移人口难以真正转变为市民的主要障碍，这种障碍目前主要在大城市和特大城市表现得较为突出。大城市特大城市限于巨大的人口压力，尚不具备完全放开户籍的各种条件，县和县以下的户籍则已具备进一步放开的必要条件。由此，国家出台了一系列政策举措，持续推进户籍制度改革。2014年《国务院关于进一步推进户籍制度改革的意见》提出全面放开建制镇和小城市落户限制、有序放开中等城市落户限制、合理确定大城市落户条件、严格控制特大城市人口规模，启动了对县级市市区、县政府驻地镇农业转移人口市民化的户籍制度限制的消解。2016年《国务院关于深入推进新型城镇化建设的若干意见》，为加快提高户籍人口城镇化率，提出要鼓励各地区进一步放宽落户条件，除极少数超大城市外，允许农业转移人口在就业地落户。国家发展改革委确定的新型城镇化建设年度任务，都把户籍制度改革深化作为重点之一。国家发展改革委《关于实施2018年推进新型城镇化建设重点任务的通知》提出，中小城市和建制镇要全面放开落户限制。国家发展改革委《2022年新型城镇化和城乡融合发展重点任务》强调，城区常住人口300万以下城市落实全面取消落户限制政策。户籍政策的这些调整都推动着县城城镇化的制度障碍消解。实际上，中西部地区除省会城市外基本上实现了落户的零门槛。湖北宜城市(县级)2013-2018年间，户籍人口城镇化率由37.6%提高到45.6%，提高8个百分点，常住人口城镇化率由45.6%提高到52.31%，提高6.7个百分点。[11]其户籍人口城镇化率高于全国水平(43.37%)，常住人口城镇化率则低于全国水平(59.58%)，[12]表明其户籍人口城镇化已无太大障碍。有研究选择50个地级及以上的城市为样本，对常住人口城镇化率与户籍人口城镇化率差距进行分析，比较发现西部地区城市的常住人口城镇化率与户籍人口城镇化率差距普遍较小，中部地区城市相对大些，而东部发达地区城市则普遍较大，差距最高的三个城市分别是东莞市、深圳市、中山市。[13]东部地区作为农业转移人口的主要流入地，城市的人口压力较大，确实难以做到落户零门槛。东部地区在城乡统筹发展方面的成效，也使拥有本地农村户籍的农业转移人口并不愿意放弃农村户籍。有研究表明，长三角地区的大城市相较于中小城市对外来人口有更强的落户意愿，而本地的农村户籍人口转移意向并不高；中心城市人口外流比较明显，源于外来人口的落户意向较低，而本地农村户籍人口就地转移特征则比较明显，主要是在就近的乡镇和县级市转移就业。[14]由此，通过户籍制度改革人为地大幅提高人口城镇化率，并不是新型城镇化的必然路径。创新更多的人口管理办法，如通过居住证制度为农业转移人口提供基本公共服务，也是让更多人享有城镇化增益、成为“市民”的有效路径。苏州等地逐步建立和完善积分入学制度，不断提高公办义务教育学校随迁子女吸收率，让未拥有苏州城镇户籍但在苏稳定就业的农业转移人口享有与苏州城镇居民大致均等的义务教育公共服务，实际上已突破户籍对公共服务的限制。 显然，县城的发展、农业转移人口就地就近城镇化和市民化，最大障碍并不在于户籍本身，而是附着于户籍的利益即各种城镇人口便捷可及的公共服务。暂且不论剥离附着于户籍的利益是否一定正义，未具有城镇户籍的进城人口与城镇户籍人口共享城镇基本公共服务，在不减少城镇人口既得基本公共服务的前提下，必然要求城镇生产出更多的基本公共服务，以满足更多人口均等享有城镇基本公共服务。政府必然要有更多支出、更大负担，才能创造更多更优公共服务。 (二)生产更多更优公共服务。相当于大城市和特大城市，县城的公共服务相对显得不足，这是农业转移人口对大城市和特大城市有较强居留意愿的主要原因。[15]西部地区的县城落户虽在趋向零门槛，但其公共服务水平偏低，甚至要明显低于东部地区的乡镇及乡镇以下的小城镇。县域经济发展水平及其所决定的县级政府财政能力，是影响县城公共服务数量和质量的关键因素。加快县域经济发展，是生产更高质量县城公共服务的重要前提。县要积极主动承接大城市的产业转移，并基于自身的区域和人文特色形成特色产业发展，促进财政收入增加。在此基础上，加大对县城基本公共服务的财政投入。尤其是中西部地区，要优化财政支出结构，把有限的财力集中于县城建设和县城公共服务发展，增强县城对县域内人口的吸引力。省和省级以上财政要发挥转移支付作用，向县城尤其是中西部地区县城实施财政和政策倾斜，促进县城公共服务水平提升。即使东部地区，例如经济较为发达的江苏，其县城的公共服务设施虽然基本齐全，但除沿江城市群和苏南都市圈以外的地区还普遍存在设施老旧、质量不高等问题，对县域范围内广大乡村的服务和辐射能力不强，不能满足县域居民的生活和发展需要，以至于县域人口倾向于向周边大城市特大城市流动，寻求更好的公共服务。因此，经济发达地区的县也有进一步提高县城公共服务水平的任务。推进县城城镇化，要通过各地各类县城公共服务的更多生产，借助大城市特大城市生活成本高及公共服务压力大带来的人口推力，引导原由县域流向大城市特大城市的农业转移人口向县回流。这种回流，既可减轻大城市特大城市人口压力，又能助力大中小城市和小城镇协调发展，促进中国城镇化空间布局优化。以优质公共服务吸引农业转移人口向县回流，会相应地给县带来更多劳动力、资金和技术，带动县域经济发展，从而促进县的财力增强，生产更多更优公共服务，由此，县城公共服务发展与县城城镇化之间形成良性互动。 (三)公共服务的均等化和均衡化发展。县城的公共服务不仅相对落后于同一地区的大城市、特大城市，而且，不同区域之间县城公共服务水平差异较大，东部地区县城公共服务水平高于中西部县城，甚至高于西部地区的大城市特大城市，中西部地区县城公共服务要低于东部地区小城镇公共服务水平。要发挥县城在新型城镇化建设中的重要载体作用，促进不同区域间县城的协调发展，要推进县城公共服务的均等化和均衡化发展。 公共服务均等化，不仅意味着城镇基本公共服务实现常住人口全覆盖，进城的农业转移人口能获得与城镇居民大致均等的基本公共服务，而且应包含县域人口的全覆盖，县域人口能获得大致均等的基本公共服务即城乡居民之间的公共服务均等。县邻近乡村，居住乡村的人口也有从县城获得公共服务的意愿，如优质的教育、医疗等，县城公共服务发展应增强其对周边乡村地区的辐射和服务能力，建立和完善城乡一体化的公共服务体系。提升县域公共服务均等化水平，实现县城城镇化成果由县域居民共建共享，有助于推进县域城乡融合发展，充分发挥县城作为城乡共同繁荣的连接点作用。新型城镇化强调以人为核心，意味着要使城镇化的增益惠及所有人，不仅要实现城镇内部和城乡之间的公共服务均等化，而且要推进更大范围的公共服务均等化即不同区域之间的均等化，亦即均衡化发展。要通过这种均衡化，减轻东部地区城市的人口压力，增强西部地区县城的引力，更好体现县城在新型城镇化中的重要载体作用。 四、摆脱县城公共服务发展瓶颈制约的路径选择县城公共服务供给，受制于县级政府有限的财力。县，尤其在中西部地区的人口流失县，面临公共服务资源要向县适度集中的任务而县域经济乏力、可用财力有限的挑战。强化县城公共服务供给，摆脱县城公共服务发展瓶颈，需要寻求更多有利于县城公共服务发展的资源支持。充分发挥政府在公共服务生产和供给中的主导作用，加强政府与社会合作，推进数字赋能，是发展更高质量和更加公平的县城公共服务的重要选择。 (一)发挥政府在公共服务领域的主导作用，完善县城公共服务体系。公共服务所具有的公共物品性质，意味着政府在公共服务发展中责无旁贷。政府在公共服务中的主导作用，首先体现在完善公共服务的制度体系。县级政府要负责制定县城公共服务发展专门规划，明确公共服务供给方式，并对照国家基本公共服务标准，拟定适合本地区实际情况的具体实施配套标准，以及依标准对公共服务生产进行质量监管。政府的主导作用还体现在识别居民公共服务普遍需求的基础上，直接组织和管理基本公共服务生产及供给。县级政府应按县城城镇化要求，着力对县城基本公共服务的软硬件短板弱项加快补齐。国家《“十四五”公共服务规划》明确强调政府对基本公共服务的兜底保障责任，还明确对非基本公共服务也要充分发挥政府的引导作用，确保非基本公共服务质量也有保障。 财政是政府配置资源、发展公共服务的重要手段，但由于经济发展的不平衡，使得县级政府的财政能力差距很大。尤其是中西部地区，县域经济发展滞后，如何用有限的财力生产出更多的公共服务，应当另辟蹊径。健全公共财政体制，优化财政支出结构，加大省及省以上政府的财政转移支付力度，是重要路径。政府发挥好财政转移支付功能，可弥补薄弱地区财政能力不足的问题。设区管县的地级市行政区域内部，也要完善财政转移支付办法，强化政府对薄弱县的财政扶持力度，保障县一级具有与人口转移规模和结构相适应的基本公共服务生产与供给的财政能力。由于县级政府的能力有限，由政府全面提供公共服务是难以适应县城和县域居民越来越多样化的公共服务需求的。在充分发挥政府主导作用，并明确政府着力在基本公共服务生产和供给方面发挥基本保障作用的同时，要营造健全的公共服务体系，形成多方参与的公共服务多元供给机制。 (二)推进政府与社会合作供给公共服务，同时要防范地方政府债务风险。有数据显示，“十四五”期间我国的经济增长趋势对公共服务财政支出的压力在加大。GDP的年均增长率有望维持在6%左右，估算财政性公共服务支出年均增速要达到7.8%，考虑人口增长因素，人均财政性公共服务支出年均增速在7%左右，低于财政性公共服务预算总支出，高于GDP平均增速，财政支出压力较大。[16]由此，从全国范围看，城镇公共服务发展必须借助社会力量。国家在政策上也鼓励支持社会力量兴办公益事业，通过支持公益性社会机构及市场主体参与，增加公共服务供给。社会资本的参与，形成政府、社会、个人协同发力、共建共享的公共服务生产和供给新机制。县尤其是中西部地区的县，政府财力有限，更需要社会力量的参与。西部地区的县，甚至某些基本公共服务的生产和供给也应有社会力量的参与。对口帮扶，以及社会捐助建设义务教育学校，实际上是社会力量参与基本公共服务发展的重要形式。但越是欠发达的地区，社会力量往往又是薄弱的，因而，需要政府借助社会力量，又需要政府加大对社会力量参与公共服务的扶持。政府向社会力量购买公共服务是扶持的重要方式。政府除资助性购买外，应给予税收等政策扶持，这是增强社会力量参与公共服务发展的重要路径。通过政府与社会力量之间的互动合作，形成公共服务生产和供给的良好机制，用机制优化、制度创新增进政府与社会力量的公共服务能力。 资金是生产更多更优公共服务的必要资源。在县级本身财力有限，争取省和国家财政支持也有限的条件下，应当建立多元可持续的县城建设投融资机制，既要优化财政支出结构，提高政府财政资金的使用效率，还要引导社会资本参与县城建设，支持通过发行专门用于县城公共服务建设的地方政府专项债券等途径筹集资金。在鼓励和争取更多中长期贷款、支持发行专项债券的同时，也要有效防范和化解地方政府债务风险。在新型城镇化背景下，各地的“土地财政”开始变得越来越有限，地方政府通过举债方式筹集资金，加快新型城镇化建设，必然会导致地方政府性债务规模逐渐变大。实际上，即使在东部发达地区，一些县的债务规模已经较大，必须有效防止和降低地方政府债务风险。降低地方政府债务风险，一要建立健全政府债务风险防范机制，通过综合衡量和评价县级政府财政融资平台形成债务的支付能力，有序控制政府举债规模；二要建立可持续的新型投融资体系，拓展多元融资渠道；三要多途径化解地方政府债务风险，既要积极向上争取本级政府拥有与县级事权相匹配的财权，保证有充足的财力发展公共服务，也要防止偏面追求县城城镇化建设政绩而不切实际的县城建设行为和不负责任的举债行为。贵州省独山县作为年财政收入不足10亿元的贫困县，曾盲目举债近2亿元打造“天下第一水司楼”等政绩工程，一度债务高达400多亿元，是一个深刻的教训。[17]推进以县城为重要载体的新型城镇化建设，既要强化县城公共服务供给，又要量力而行，统筹兼顾。唯如此，才能提升城镇化质量，实现县城城镇化应有的满足更多居民共享高品质城市生活之终极目标。 (三)数字赋能公共服务，实现公共服务供给的“事半功倍”功能。互联网、大数据、云计算、人工智能、区块链等数字技术正在改变人们的生活和生产。数字技术在公共服务领域的运用，能精准识别居民的公共服务需求，缩小公共服务提供者与服务对象之间的距离，从而在公共服务需求侧和供给侧两方面赋予公共服务更强的服务能力。《中国互联网络发展状况统计报告》显示，截至2021年12月，我国网民规模达10.32亿，互联网普及率达73.0%。[18]日趋普及的互联网，为公共服务发展提供了良好的数字化支撑，为数字赋能公共服务提供了基本条件。 数字赋能公共服务，首先体现在运用数字技术精准识别县城居民对公共服务的多样化个性化需求，从而提高公共服务生产和供给决策的精准度，精准确定和准确弥补公共服务短板弱项。数字技术带来的这种“精准识别”和精确“补短板”，有利于降低公共服务成本，以更低成本更高效率生产和供给出更多精准满足本地居民实际需要的公共服务，使政府的公共服务供给与居民的公共服务需求之间更加匹配。 数字赋能公共服务，也体现在数字技术的运用能提升政府的服务能力。建设数字政府，健全泛在可及、智慧便捷、公平普惠的数字化服务体系，让“百姓少跑腿、数据多跑路”，是实现公共服务水平提升的新路径。数字技术使“一网通办”“异地可办”“跨省通办”等日趋普及，居民运用公共服务数据平台和移动设备，随地随时获取更为便捷的公共服务。由此，居民也能实际感受到政府的公共服务能力和水平，从而对政府公共服务产生满意感。 数字赋能公共服务，还体现在公共服务共享由可能变为现实。数字技术通过打破“数字鸿沟”，促进区域间的信息联通，拓展公共服务的覆盖范围，带动公共服务均等化和均衡化发展。例如，利用互联网，通过“同步课堂”“互联网医院”等形式，打破公共服务的物理空间限制，让更大地域范围的居民尤其是欠发达地区居民享受更多优质的教育和医疗服务。一些地区互联网医疗、在线教育、智慧养老的发展，已彰显数字赋能公共服务的可能性和实际价值 数字赋能公共服务，虽能以较低的成本实现更多更优公共服务供给，但加强互联网等新基建的建设并让更多居民拥有使用网络技术的能力，是实现数字赋能的必要前提，因而也需要有必要的投入，相应地，需要避免新基建投入的盲目性，避免有限财力的再浪费。认识到数字技术可“赋能”的同时，要意识到公共服务的数字化并不能代替公共服务的全部。有些公共服务数字化如电子报税系统的使用，可以使需要这项公共服务的对象更加便宜、更加便利、更加高效地获得和享受这项公共服务，因为数字技术可以替代那些容易出错或易受操纵的程序性手工工作，从而提高效率和质量，并避免“寻租”行为。但是，有些公共服务是无法或难以数字化的。例如警察服务，还“需要人类所具有的大量隐性知识与斟酌判断能力”，[19]因为这类服务的提供者每天应对的是具体情况，必须运用判断力决定如何应对。无论如何，以数字赋能县城公共服务，可减弱县政府财力和地方社会资本不足对县城公共服务供给的消极影响，增进县城公共服务对县城居民和县域的服务能力，从而有效推动县域新型城镇化和城乡深度融合发展。换言之，县城公共服务供给强化可引致县城城镇化由趋势转变为现实状态，实现县城新型城镇化发展目标。 作者：钱振明 苏州大学中国特色城镇化研究中心 苏州大学江苏高校新型城镇化与社会治理协同创新中心 基金：苏州大学中国特色城镇化研究中心招标课题“智慧城市建设中技术治理的困境与出路”(编号：22CZHB004);江苏省社会科学基金项目“全过程人民民主视域下江苏基层政府决策流程创新研究”(编号：22ZZB001); 来源：《中国行政管理》期刊