作者：刘琳 摘要:2020年南海形势加速从“南海仲裁案”裁决以来相对稳定的态势向动荡演变。受新冠疫情等域内外复杂因素的影响，中美南海战略博弈态势明显加剧，军事对抗风险显著升级，东盟当事国并未放缓在南海开展单边行动的步伐，法理斗争达到“仲裁案”以来的新高点，域外国家的介入也有所扩大。在这种情况下，南海形势的前景不容乐观。美国新政府的南海政策将走向何方，中国与东盟当事国能否妥善处理分歧并加速推进“南海行为准则”磋商，以及法理斗争后续如何演化，都是影响南海形势发展的重要因素。中国与东盟当事国在维护南海和平稳定方面存有共识，中美两国在危机管控方面取得进展，将为南海形势的稳定注入积极动能。 近两年来，南海形势逐渐从相对稳定向起伏动荡演变。2020年，由于新冠肺炎疫情、中美关系恶化以及美国与盟友联手推动“印太战略”等地缘战略态势相叠加，南海形势中的不稳定、不确定因素明显增多，动荡趋势明显。在中美南海博弈态势加剧的大背景下，以中美两国为主，东盟当事国注及日、澳、英、法、德等域外势力的新动向，使各方围绕南海形势的博弈在军事、法理、外交等领域以较之以往更为激烈的程度展现出来。 一、美国强化对华威慑，域外国家加大介入南海事务美国因素是影响南海形势发展的最重要外部力量，日、澳、印乃至英、法等其他域外国家对南海事务的介入也不断扩大。这是近年来扰动南海形势的主要因素。 (一)在中美关系对抗性加剧的背景下，美国在南海多管齐下强化对华威慑及牵制阻遏进入2020年，由于新冠疫情及美国干涉中国香港、台湾、新疆等内部事务，中美关系加速下滑，两国关系从竞争态势逐渐转向对抗。南海问题在美国整体遏华战略中的地位更为凸显，美国针对南海采取的策略显示出更为明显的进攻性、指向性、战略性。 1.在军事上，美国大幅强化在南海的军事部署和行动，对中国的军事威慑和军事压力不断增大军事手段是特朗普政府在南海对华施压的主要手段。2020年，在中美关系总体恶化的大趋势下，尽管受到新冠疫情影响，美国在南海开展军事行动的频次和强度均创下新高：(1)继续频繁实施“航行自由行动”,达到了近年来最多的当年九次的纪录，且行动样态不断变化，针对西沙群岛的行动比例有所增加。(2)美海军航母在南海活动强度增大。6月，美三艘航母齐聚西太平洋，是三年来最大规模的军力展示；7月，“尼米兹”号和“里根”号航母连续两次在南海进行双航母演练，是2014年以来美海军双航母编队首次进入南海；9月，“里根”号航母两度进入南海活动，并开展“大规模伤亡”演练。(3)美空军轰炸机在南海活动方式出现新的变化。4月，美军结束了自2004年以来在关岛轮换部署战略轰炸机的“轰炸机持久存在任务”,改为“动态武力运用模式”,即战略轰炸机根据需要临时部署到关岛，或者从本土直接飞赴“印太地区”活动。(4)加大对南海上空及中国东南沿海侦察监视力度。仅2020年上半年美国就出动近3000架次军机对我国东南沿海开展侦察活动注,且此类活动开始呈现出多军种、多机种协同配合的趋势。(5)美与盟友在南海海域多次举行联合军演。如4月与澳大利亚开展海上补给作业、航空作业、海上机动和通信联合演习，6月与日本海上自卫队开展通信和战术机动联合演习，10月与文莱开展“卡拉特”演习等。 综上，2020年美国在南海军事行动的对抗性可谓达到了特朗普政府四年任期的最高点，使中美两国在海上发生危险接近乃至军事冲突的风险明显上升。虽然美国表示不会主动挑起与中方的大规模海上冲突，但不能排除双方舰机相遇发生意外摩擦的可能性。而且，在相对脆弱的双边关系下，任何小的摩擦都可能造成对抗升级。 2.在法理上，美国国务卿蓬佩奥2020年7月发表针对南海海洋主张的立场声明，全面否定中国主张的南海权益的合法性，并通过明确支持东盟当事国，离间中国与东盟关系这标志着美国的南海政策发生了重大转变。虽然该声明未涉及南海岛礁归属问题，但其对中国在南海海域相关权利的否定及对“南海仲裁案”裁决的公开支持态度，意味着美国政府实际上已经抛弃了“不持立场”的传统政策论述，转向公开选择明确立场，且试图充当“争议仲裁者”。 3.在外交上，美国利用东盟外长会、东盟地区论坛等场合，挑起南海问题并攻击中国2020年4月，美国国务卿蓬佩奥在与东盟各国外长举行的应对新冠肺炎疫情视频会议上，指责中方利用疫情拓展在南海的行动；9月，蓬佩奥在东亚合作系列外长会上再次宣称中国在南海的声索主张是“非法的”,呼吁东南亚国家加大对中国施压的力度，重新考虑与被美国列入“黑名单”的中国公司的商业往来。注 4.在经济上，美国对南海建设相关中国公司和公民进行制裁和签证限制美国宣布对参与南海岛礁建设的24家中国公司进行制裁，并将对“负责或参与南海填海造地、岛礁建设及争议前哨军事化的中国公民施加签证限制”注。 总体而言，2020年美国在南海政策上的变化明显，改变了单纯依靠军事手段的做法，转而在保持和扩大对华军事压力的同时，在法理、外交、经济等领域全方位出手，造成中美南海博弈态势显著加剧。 (二)其他域外国家多领域介入南海事务，南海问题国际影响的扩大化继续发生对我不利变化近年来，南海问题国际化趋势日益明显，成为搅动南海局势的重要因素。除美国的介入之外，在各自战略利益驱动及美国的怂恿下，日、澳、英、法等其他一些域外国家也持续扩大在南海的介入态势。 1.加强在南海的军事存在例如，2020年9月7日至10月17日，日本派出“加贺”号直升机驱逐舰、“雷”号护卫舰和“翔龙”号潜艇组成的编队，在南海和印度洋海域实施了自2017年以来的第四次“印度洋—太平洋派遣计划”。其间，“加贺”号编队访问了越南金兰湾，与澳大利亚海军在南海举行了战术演习。“加贺”号直升机驱逐舰还和“翔龙”号潜艇在南海进行了单边反潜演习。同年4月，澳大利亚海军派出“帕拉马塔”号护卫舰与美国海军在我国“海洋地质8”号考察船作业地点附近海域举行演习。英国宣布2021年将向远东部署“伊丽莎白女王”号航母，并与美日举行三国联合军演。法国、德国也有意向南海派出舰艇巡航。注 2.加大法理层面介入力度2020年以来，域外国家在法理斗争上的举措较之以往明显增多，成为在军事领域之外另一个介入南海事务的主要切入点。继美国国务卿蓬佩奥7月发表关于南海的立场声明后，9月14日英国也发表《英国政府在南海法律问题上的立场》文件，呼吁停止填海造地、岛礁建设和军事化，否认南海诸岛的岛屿地位，反对中国以“历史性权利”、“离岸群岛”或“断续线”来主张海洋权益。注此外，澳、英、法、德、日等国纷纷向联合国秘书长提交照会，质疑中国在南海法理主张，明显加大了对中国的法理施压。 3.利用外交手段在南海问题上发声例如，2020年4月越南沉船事件后，美国国务院、国防部均发表声明支持越南，欧盟驻东盟大使、澳大利亚外交部长等也对越南表达同情和支持。同年7月28日，美澳在华盛顿举行“2+2”会晤。在会后的联合声明中，两国用大段文字阐述在南海问题上的立场，重申中国不能根据“九段线”“历史性权利”提出对南海海域或群岛的权利声索；认为2016年仲裁裁决对中菲双方都有约束力；对东盟声索国的油气和渔业开发活动表示支持等。注10月6日，美、日、印、澳在东京举行了四国合作机制(QUAD)外长会，除了强调基于共同价值观加强在印太地区的合作外，四国外长重申各国的海洋主张必须符合国际法特别是《联合国海洋法公约》(以下简称《公约》)。 域外国家介入南海问题，是与其在印太的战略利益及安全战略调整密切相关的。而且，这些国家在介入南海事务时，加强彼此协调联动的态势日趋明显。英、法、德三国选择在同一天分别向联合国递交照会，且照会内容完全一致，显然是经过内部协调。它们在美国明确在南海问题上立场后积极跟进，也有策应和支持美国的考虑。此外，域外国家在南海开展更多联合演习、联合巡航等行动，显示其在军事上的协调合作也继续加强。 二、东盟当事国推进单边行动，但在维护南海总体稳定方面与中国存有共识鉴于中国与东盟当事国围绕南海岛礁主权、海域划界等方面的矛盾短期内难以解决，东盟当事国继续通过单边行动巩固既得利益，从而易发生摩擦或危机，但各国也努力避免危机升级或失控，仍强调维护南海和平稳定的重要性。 (一)东盟当事国加紧南海资源开发、设施建设和法理斗争准备，强化南海问题上的立场协调2020年，东盟当事国并未放缓单边行动步伐，尤其是在上半年，这一情况更为突出，导致其与中国之间围绕南海问题的摩擦有所升级，成为引发南海局势动荡的重要动因之一。 1.马来西亚、越南、印尼等国强化在南海油气勘探和渔业活动2020年内，马来西亚将马石油公司PETRONAS签约的钻井船“西卡佩拉”号部署到马越联合界定区域ND-1、ND-2区块，与中越执法力量形成三方对峙局面。注越南加大在南海侵渔力度，导致4月2日发生一艘越南渔船因冲撞中国海警船而沉没的事故。越方还继续强烈抵制中国宣布的伏季休渔期，在外交抗议和舆论炒作外，建议越南各沿海省市人民委员会鼓励渔民出海捕捞注,将渔船力量作为其在南海海域攫取海洋资源、宣示“主权”的重要政策工具。印尼与中国在纳土纳海域发生渔业纠纷并展开外交交锋。印尼外交部向中方提交抗议信，声称中国海警护卫的渔船“在纳土纳水域有侵犯印尼主权和专属经济区的行为，包括非法、未报告和不加管制的(IUU)捕鱼活动”注,并发表声明称中国在印尼纳土纳专属经济区主张“历史性权利”没有法律依据，重申印尼“不承认中国的‘九段线’”。为进一步宣示印尼的强硬立场，印尼总统佐科视察了纳土纳群岛，并表示“在主权问题上没有讨价还价的空间”。马来西亚、越南、印尼等国加紧在南沙的油气勘探开发和渔业资源争夺，一方面是东盟当事国发展海洋经济的需要，另一方面也与中国与东盟国家正在进行“南海行为准则”(下文简称“准则”)磋商有关，各当事国试图在达成“准则”之前尽可能巩固其在南海问题上的立场。此外，东盟当事国普遍认为，中国面临中美贸易战、香港问题、新疆问题、台湾问题等日益增大的内部压力，不太可能对邻国在南海问题上的动作采取强硬应对，故而对其来说是可乘之机。 2.菲律宾、印尼加紧在南海扩建岛礁设施或加强相关军事部署菲律宾持续推进中业岛设施建设。2020年6月9日，菲律宾在该岛修建的“海滩坡道”(码头)竣工启用。菲律宾后续还将投资13亿比索(约合人民币1.84亿元),修复、加固现有机场跑道并开展其他工程项目。注印尼进一步强化在纳土纳群岛的军事部署。2020年初中印尼纳土纳渔业争端发生后，印尼军方加强了在纳土纳海域的巡逻，向纳土纳群岛增派约600名海军、空军和陆军人员。同时，印尼空军和海军分别向纳土纳群岛部署了四架F-16战斗机和八艘军舰。印尼还考虑将数百名渔民从爪哇岛迁移到纳土纳群岛开展捕鱼活动，充当海上哨兵。 3.越南准备针对中国的仲裁诉讼或其他法律行动，不排除某些情况下采取实质性行动2019年万安滩对峙后，越南国内主张将与中国有关争端提交国际仲裁的呼声就不绝于耳。同年11月6日，越南副外长黎怀忠在第11届“东海注问题国际学术研讨会”上即表示，越南在根据《联合国宪章》第六章关于通过和平手段解决国际争端方面有丰富的经验，包括通过谈判和其他方式，如调查、调解、和解、谈判、仲裁和国际诉讼。注2020年5月7日《亚洲时报》发文称：“越南正在积极准备针对中国的国际仲裁，以此作为在法律上针对中国在南海一系列恐吓和骚扰行为的回应。”注5月15日，越南根据《公约》附件五和附件七提名了四名调解员和四名仲裁员。依仗美国和欧盟一些国家的支持，不排除越南在某些情况下在挑起中越法律战方面迈出实质性步伐。但是，越南是否真的诉诸法律手段，仍受到一些因素的制约：(1)越南此举可能严重恶化中越两党和两国关系，越南需要考虑后续的影响；(2)诉讼无法解决中越在南海问题上的根本矛盾，却可能升级紧张局势甚至引发冲突。 4.东盟当事国表现出加强彼此协调合作的倾向作为2020年东盟轮值主席国，越南积极寻求东盟在南海问题上协调统一立场，特别是明确《公约》的主导地位。这在2020年6月东盟峰会主席声明中可见一斑。声明称，《公约》是“确定对海域的主权、主权权利、管辖权和合法利益的基础”,“同时为所有海洋活动的实施确立了法律框架”。这是近年来东盟措辞较为强硬、立场更为鲜明的一份声明。尽管声明主要由越南负责起草，但其显示出的立场得到了其他南海当事国，如马来西亚、印尼和文莱的支持。有评论指出，对于马来西亚于2019年12月向联合国提交的外大陆架划界申请，其他东盟国家也并未提出反对。这意味着东盟成员国可能正寻求在南海问题上协调彼此行动。如越南学者所言，尽管期待东盟作为一个整体在南海问题上采取更加强硬的立场是困难的，但几个南海当事国可以寻求立场上的逐渐融合。注然而，东盟各国甚至当事国之间形成统一立场并非易事。因为担心影响与中国的贸易和投资关系，特别是在新冠疫情造成经济滑坡的情况下，东盟国家大多不愿公开与中国对立。新加坡学者廖振扬(Joseph Liow Chin Yong)就指出，东盟国家倾向于幕后外交，这使它们在维护主权的同时，不会损害与中国的关系。注 (二)东盟与中国“南海行为准则”磋商因疫情受到影响，但各方表达继续推进磋商的意愿“准则”磋商在2020年进入最为关键的二读阶段，中国与东盟各国本应展开更为频繁的沟通与互动，以消除影响达成“准则”的主要障碍。但是，受到新冠疫情的影响，中国与东盟之间落实《南海各方行为宣言》(下文简称《宣言》)高官会及工作组会都无法举行，年内仅在9月3日召开了一次联合工作组特别会议。会上各方认为，在新冠疫情下，继续推进落实《宣言》进程和“准则”磋商，有助于增强地区国家间的互信和信心，也有助于各方共同维护南海和平与稳定，但会议并未就“准则”的具体内容展开审读。 目前的情况是，包括中国在内的几乎所有谈判方都表达了继续推进“准则”磋商的意愿。2020年11月在第15届东亚峰会上表示，中国将一如既往，同东盟国家一道，全面有效落实《宣言》,稳步推进“准则”磋商。作为《宣言》升级版，“准则”将更富实质内容、更有效力、更具可操作性。中方致力于早日达成“准则”的态度始终如一，决心坚定不移。注2021年1月14日，外交部长王毅同2021年的东盟轮值主席国文莱外交事务部长艾瑞万共同主持召开中国—文莱政府间联合指导委员会第二次会议。双方重申致力于同其他东盟成员国一道，推动全面有效落实《南海各方行为宣言》,尽早达成实质有效的“南海行为准则”。 但是，后续的“准则”磋商仍面临不少挑战。首先，由于具有较高的敏感性，各国不愿以视频会议形式进行磋商，2020年磋商进程基本停滞，2021年能否有效推进尚不确定。其次，东盟部分国家对“准则”的态度出现了一些变化。例如，越南认为，“准则”必须得到国际社会的认同，不能成为东盟与中国影响到第三方航行和勘探开发权利的排他性安排，且“准则”必须是“有效的、具有实质意义的”,越南不愿达成“没有牙齿的协议”。注再次，以美国为首的域外国家谋求对“准则”磋商施加影响，要求照顾所谓“第三方关切”。特别是2020年，域外国家对“准则”的性质、透明度等质疑明显增多，它们在法理问题上与东盟当事国“合流”的趋势，可能影响到东盟部分国家对“准则”磋商的立场。 (三)东盟当事国南海政策未发生根本变化，其与中国合作维护南海稳定的意愿仍占主流需要看到的是，尽管东盟当事国因渔业、油气资源争端等与中国发生一些摩擦，在法理斗争、“准则”磋商方面也出现新的问题，但各国在南海问题上的基本态度仍是希望维持地区稳定，不愿事态升级。这是中国与东盟当事国的重要共识，也是维护南海和平稳定的积极力量。主要体现在： 1.中国与东盟当事国保持着积极的双边高层互动与沟通2020年9月29日，中越双方表达了通过友好协商解决矛盾和分歧、共同维护和推进中越关系的意愿。注此外，中国外交部长王毅2020年在多个场合分别与越南、菲律宾、马来西亚、印尼等国外长举行线上或线下会晤，就南海问题达成一些重要共识，包括妥善处理分歧、推进海上合作、争取早日达成有效并有实质意义的“准则”等。中国与有关国家还针对域外大国的介入，确认南海不应成为“大国博弈之海”“炮舰横行之海”,应使友好合作始终成为主旋律，共同维护地区持久和平稳定。中国与东盟国家在南海问题上的高层对话，有助于彼此就处理南海问题的基本原则进行再确认，消除误解误判，同时也向外界发出愿意共同维护南海和平稳定的信号。 2.中国与东盟当事国的海上合作有序推进2020年1月14日，中菲海警海上合作联合委员会在马尼拉举行第三次会议，双方共同商讨了如何继续加强在打击海上跨国犯罪和海上缉毒、海上搜救、人道主义救援等重点领域的合作。同时，中国海警5204舰对菲律宾进行首次访问。注中国与越南海警4月在北部湾共同渔区开展了海上联合检查行动，12月24日又在北部湾划界线附近海域进行了联合巡航。另外，9月9日，中越以视频形式举行了北部湾湾口外海域工作组第13轮磋商和海上共同开发磋商工作组第10轮磋商。 3.在美国对南海的立场逐渐“清晰化”及向东盟倾斜后，东盟各国总体反应审慎理性针对美国有关南海的立场声明，东盟当事国大多未明确给予支持，反而呼吁各方努力维护南海和平稳定。9月，在东亚合作系列外长会上，美国再次挑动南海议题，东盟各国做出类似表态。印尼外长蕾特诺表示，东盟和中国及有关各方均负有维护区域和平、稳定的共同责任。越南外长范平明称，“不希望卷入大国之间的竞争”。泰国则提议构建变对立为合作的磋商框架。注东盟各国的上述表态，体现了对美国升级南海行动以及由此导致的地区局势紧张的担忧，同时也显示出各国不愿意“随美起舞”,将南海地区的和平稳定放在首位。 东盟当事国一方面加紧在南海的单边行动，另一方面保持与中国的对话与合作态势，呼吁维护南海和平稳定，显示出其在南海问题上的矛盾心态，这既与相关国家在南海的利益诉求有关，又体现了中美南海博弈日益加剧背景下东盟各国的困境。但东盟各国也并非放任自流，而是主动表达出不选边站队的姿态，试图在一定程度上对中美博弈进行平衡。 三、东盟当事国及域外国家掀起“照会战”, 南海法律战明显升级2020年南海形势的显著特点之一是法律斗争凸显，以马来西亚向联合国大陆架界限委员会提交外大陆架划界申请为起因，域内外多国接连向联合国提交了20余份照会，申明各方在南海问题上的法律主张和立场，围绕南海问题的法理斗争在中菲“南海仲裁案”(下文简称“仲裁案”)之后达到一个新的高潮。 首先，围绕马来西亚外大陆架划界案，东盟当事国纷纷向联合国递交照会，进一步加强主权宣示及强调《公约》作用和“仲裁案”效力。2019年12月12日，马来西亚向联合国大陆架界限委员会提交了南海北部区域外大陆架划界申请，这是马方继2009年与越南联合提交南海南部区域外大陆架划界申请后，再次向联合国提交划界申请。马来西亚宣称，其申请中所涉及的区域，与任何南海沿岸国不存在陆地或海洋争议。这一表述依据2016年“仲裁案”裁决，排除了与中国存在相关岛礁或海域划界争端。对此，中国常驻联合国代表团当天即向联合国秘书长递交照会，重申中方在南海问题上的一贯立场，指出马来西亚的划界申请严重侵犯了中国在南海的主权、主权权利和管辖权，郑重要求大陆架界限委员会根据议事规则对马来西亚所提划界申请不予审理。注此后，东盟当事国借机展开照会攻势，越南、菲律宾、印尼、马来西亚等国纷纷向联合国提交照会，试图以《公约》和“仲裁案”裁决否定中方主张，占据法理优势。 从东盟当事国所提交的照会内容来看，有两个方面值得关注：(1)照会片面强调《公约》的作用，甚至将其作为确定海域权利的唯一依据。例如，越南在2020年3月30日的照会中声称，在越中之间，《公约》提供了各自对东海海域权利范围的唯一法理基础，并且以全面和穷尽的方式定义了这些范围。注菲律宾在3月6日的照会中也表示，“超出《公约》所规定范围而声索的历史性权利、其他主权权利或管辖权，业已为《公约》所废止”注。东盟当事国这种做法实际是混淆视听，因为《公约》明确规定，对于《公约》未予规定的事项，应继续以一般国际法的规则和原则为准据。注(2)不少东盟当事国在照会中提及“仲裁案”,企图坐实裁决结果。例如，印尼在5月26日照会中提到，印尼关于南海问题的立场已得到2016年7月12日仲裁裁决的确认。菲律宾在照会中重申了裁决中的若干条款，如“在南沙群岛中，没有一个高潮地物能够拥有专属经济区或大陆架这样的海洋权利范围”,“南沙群岛不应当被视为一个群岛体系或采用直线基线划设领海，也不能作为一个整体主张海域权利”。其实，在照会战之前，东盟当事国援引仲裁裁决作为单边行动依据的趋势就已经日益明显，意在使裁决成为习惯国际法，支撑其相关行动，这将对中方的立场主张构成永久性的损害。 其次，除东盟当事国外，域外部分国家加入“照会战”,法律战范围和强度进一步升级，不仅与域内国家结成事实上的“统一战线”,而且企图从法理层面预先给中方后续维权行动设置障碍。美国于2020年6月致函联合国秘书长，宣称“仲裁案”裁决是最终结果，对中国和菲律宾具有约束力，并以此为依据不承认中国在南海的“历史性权利”及其他主张。澳大利亚及英、法、德三国也相继向联合国秘书长递交照会，反对中国在南海的权益声索。日本则在2021年1月向联合国秘书长提交了涉南海问题照会。值得注意的是，较之东盟当事国，域外国家的照会内容更为宽泛，态度更为强硬，影响更为恶劣，在否定中国的“历史性权利”和要求中国执行仲裁裁决之外，还提出尊重《公约》普遍适用性和完整性、反对中国将南海各岛屿群视为一个整体而衍生的任何海洋区主张，拒绝中国对由水下地物、低潮高地所产生的海域提出主张，强调不受阻碍地行使航行和飞越自由权等。这显示美国等域外国家进一步参与南海法理斗争，不仅明确支持东盟国家立场，而且提前布局，意图给中方后续行动制造困难，如阻止中方在南沙群岛划设直线基线、阻止中方在南海划设防空识别区等。 在南海问题上爆发“照会战”,标志着南海法理斗争进入一个新的阶段，特别是域内外国家相互呼应，共同针对中国的意图非常明显。此外，各国向联合国提交照会并要求在全体成员国中散发，可能使南海问题的法理斗争的牵涉范围进一步扩大。 四、南海形势发展趋势展望未来，南海形势可能延续多种力量、多条战线同时斗争的局面。所谓多种力量，是指中国、东盟当事国、美国、东盟以及日、澳、英、法等域外主要国家。其中，中美在南海的竞争博弈及中国与东盟当事国围绕主权和海洋权益的斗争与合作是两条主线，中国与东盟推进“准则”谈判磋商进程及维护南海和平稳定的努力是重要因素。除此之外，其他外部力量的干扰和介入也是值得关注的因素。所谓多条战线，指基于南海问题的复杂性，围绕南海问题的斗争将继续呈现综合性的博弈特征，具体将体现于外交、军事、法理、经济等多个层面，可能只是根据形势的变化，有时军事层面更为凸显，有时外交或法理斗争较为突出。 从中短期来看，上述情况恐怕难有大的变化。但如果中国与东盟最终达成“准则”,当在一定程度上扭转中国与东盟当事国近几年在南海的资源争端有所加剧的趋势，因为“准则”将对争议各方的行动有所约束。而如果中国与东盟能切实落实“准则”框架下可能的建立信任措施、务实性合作等内容，对增进中国—东盟战略互信及朝着最终解决南海问题是有益的。但从长期来看，由于“准则”并不是能够最终解决南海争端的机制，对“准则”达成后的效力也要客观全面看待，只要中国与东盟当事国之间围绕岛礁主权和海域划界的根本性矛盾无法解决，在一定条件下某些当事国仍可能突破“准则”约束，采取破坏南海形势稳定的行动。南海地区的持久和平稳定，最终还是要取决于中国与东盟当事国探索逐步解决南海争端的双边磋商和努力，以及各方的政治意志。而中美博弈的前景可能在于双方能否就西太平洋海上权力结构达成必要共识，并共塑包容性的海洋规则和地区秩序。这需要中美在长期的海上互动中有意识地加以塑造。有学者认为，中美双方都必须放弃在西太平洋乃至“印太地区”建立针对另一方的海上安全机制的愿景和计划。随着中美舰机相遇事件的快速增加，双方还亟须发展出一套在该地区共存共处的军事行动规范。注 具体而言，今后一个时期，南海形势的发展趋势可能呈现以下几个方面特点： (一)美国新政府不会改变利用南海问题对华遏制政策，但可能在方式策略上有所调整美国拜登政府上台后，其南海政策延续性可能大于变化，但在危机管控等方面有做出调整的空间。 1.美国新政府的南海政策不会发生根本性变化2021年1月20日，美国新政府上台。但是，在南海问题上，拜登政府的政策可能延续上届政府的整体思路与目标。这可以从三个方面来看： (1)美国的南海政策离不开其对华政策的大背景中美关系的性质在过去几年已经发生了很大变化，竞争性、对抗性凸显。这种趋势自奥巴马政府时期即初见端倪。特朗普政府对华采取的一系列施压、“脱钩”举措，更是加速了这一进程。更为严峻的是，目前美国国内两党、行政机构和立法机构在对华强硬方面已经形成基本共识，并非政府更迭所能改变。 (2)南海问题在美国“印太战略”中的地位决定了其南海政策将具有较强的连续性美国从中美地缘战略竞争的视角看待南海问题，认为其关乎美在西太乃至印太的海上主导地位，对美国在维护航行自由、捍卫“基于规则的秩序”等方面有所谓重要利益。因此，不论谁上台执政，只要南海问题在美国国家安全战略考量中的地位不变，美国都不会不重视南海问题。 (3)美国新政府的南海政策将延续以往的思路和做法美国当前南海政策的很多变化肇始于奥巴马政府时期，即拜登担任副总统期间。例如，2010年，时任美国国务卿希拉里在东盟地区论坛上表示，美国在南海航行自由、对亚洲海上公域的进入及对国际法的尊重方面存在国家利益，成为从幕后走向前台介入南海事务的开端。美国在处理南海问题上的基本思路，如强加代价、全政府方式等，也是在奥巴马政府时期便已由智库提出，并最终逐步落实到具体行动中。 拜登当选后，其一些幕僚已开始声称要在航行自由等问题上继续采取对华强硬态度。例如，拜登政府的国家安全顾问杰克·沙利文在“新美国安全中心”的一次谈话中表示，应投入更多的资产和资源，并与盟友伙伴一起，确保在南海航行自由行动的实施和强化。注果不其然，2021年2月5日和17日，美国一个月内在南海实施了两次“航行自由行动”。这表明，拜登政府在此问题上可能延续特朗普政府时期的做法。但后续究竟如何发展，还要依据美国对中方行为的认知、中美间互动的效果及美国盟友的态度等多种因素来判断。 此外，美国还可能更多利用海岸警卫队在南海强化存在或协助盟友进行执法，加强与中国在“灰色地带”的竞争。2020年10月23日，美国总统国家安全事务助理奥布莱恩发表声明称，美国海岸警卫队将在西太平洋部署加强版的快速反应巡逻舰，执行海事安全任务，加强海上态势感知，并与地区盟友伙伴加强合作，确保海上航行自由。同年12月17日，美国海军、海军陆战队和海岸警卫队联合发布的报告《海上优势：利用一体化的全域海上力量取胜》中也提到，应充分整合海军、海军陆战队和海岸警卫队各自的能力优势，以综合性的、全域的海上力量来应对中国的海上挑战。注 2.美国新政府的南海政策会有所调整拜登政府的南海政策在节奏、方式、重点上也会有所调整。 (1)更加重视多种手段的综合运用与特朗普政府时期高度重视军事施压相比，拜登政府在继续采取军事手段的同时，基于民主党重视规则、价值观等软实力因素的传统，将更加重视多种手段的综合运用，特别是对于规则、法理以及其他外交工具的运用。特朗普政府时期曾代理美国负责东亚太平洋事务助理国务卿的董云裳近期在布鲁金斯学会的一份报告中建议，美国应当改弦更张，寻求与中国达成某种临时协定或过渡办法，将重点转向国际法、对彼此预期的清晰沟通以及最终达成关于资源开发和保护的协议。注 (2)在推动南海危机管控方面将采取更多行动随着中美关系不断恶化，近两年中美在危机管控方面的沟通几乎陷入停滞。2020年12月，双方甚至未能如期举行中美海上军事安全磋商机制小组会议。与此同时，中美两国在南海的军事活动明显增多，发生擦枪走火的可能性日益增大，南海危机管控的紧迫性进一步上升。不少美国学者在拜登当选后纷纷建言，美中双方应加强在南海的危机管控。例如，布鲁金斯学会中国战略计划主任杜如松(Rush Doshi)在《提升美中关系中降低风险和管控危机的能力》一文中指出，美中危机管控面临两大问题：一是两国军队发生冲突和冲突意外升级的风险越来越大；二是缺乏管控此类风险的适当规则、制度和沟通机制。他提议，美中应将降低风险和管控危机的努力与其他双边问题脱钩，以便发出连贯的信号。同时，修改美中现有的《海空相遇安全行为准则》谅解备忘录及其附件，以适用于海警和海上民兵。注尽管这些建议仅是美国的单方面考虑，但毕竟展现出敦促美国与中国对话的意愿。若中美关系在美国新政府上台后有所缓和，中美或可重启两军磋商机制，且不排除推动建立新的危机管控机制，以降低发生意外事故的风险。 (3)更加重视与盟友的合作拜登及其幕僚在竞选期间展现出的核心理念之一是强调与盟友的密切合作，重建联盟关系。在拜登任副总统的奥巴马政府时期，美国提出并积极推进的“亚太再平衡战略”,东南亚是重点关注的地区。因此，拜登政府可能对东南亚给予更多重视，向东盟国家提供更多军事援助和外交、法理支持。但与特朗普政府不同，拜登政府可能以更富有策略性的方式拉拢东盟，同时加强与日、澳等域外国家的协作，共同对中国施压。 未来一个时期，美国依然是影响南海局势走向的最重要外部变量。由于南海竞争对美国来说关乎地缘、权力、规则、秩序等方面的重要利益，加之中美战略竞争日益加剧，美国在南海的政策和行动不会随着政府的更迭而做出根本性调整。美国将南海视为其能否保持在西太乃至印太海上优势的试金石，高度关注权力转移特别是中国海上力量崛起可能带来的影响，同时中美在海洋规则秩序方面的分歧短期内也难以消弭。此外，美国将南海博弈作为中美全面战略竞争的组成部分，重视在所谓从日常竞争、危机和冲突这一竞争连续体框架下保持对华威慑和优势。在这种情况下，美国对南海事务的介入将是长期的和全面的，其战略风险也在上升，并对中美关系和地区稳定构成较大挑战。 (二)东盟当事国以巩固和扩大既得利益为导向的单边或联合行动及周边国家政局变动将影响南海局势，但维护地区稳定仍是中国与东盟的重要共识鉴于南海主权、海域、资源争端的持续存在，以及“准则”签署前的窗口期，东盟当事国可能继续加紧在南海的渔业渔捞、油气勘探开发等活动，从而存在因意外事件而发生摩擦乃至冲突的风险。“仲裁案”及域外国家的支持也助长了东盟当事国加紧单边行动的倾向。这些问题仍是造成南海局势动荡的诱因之一，如果处理不好，会对中国与东盟当事国的双边关系乃至中国与东盟的整体关系造成不利影响。 东盟当事国国内政局的变动也将影响其南海政策走向及与中国的互动。越南在2021年1月举行了越共十三大，阮富仲连任越共中央总书记，新“四驾马车”人选也大体浮出水面。越南新领导集体的南海政策值得关注。中越互动如何，能否处理好双边分歧，将直接影响到双边关系及南海形势的稳定。菲律宾杜特尔特总统已进入执政末期，其基于选举考虑，是否会在南海问题上向国内部分强硬派政治势力妥协，亦存在变数。2020年以来，杜特尔特已经在南海问题上出现一些变化，如他在第75届联大发言中声称，2016年仲裁裁决已经成为国际法的一部分，不允许妥协，也不允许有关政府轻视、淡化或背弃。注另外，中国与菲律宾在南海共同开发方面虽然迈出了重要的一步，但仍面临诸多障碍，如共同开发的法律框架问题、利润分配、争端解决机制、菲民众对华民族主义情绪等。注马来西亚政局动荡不定，慕希丁政权能维持多久尚不明朗，而若再次出现政权更迭，会对马南海政策有何影响需要关注。 应该看到，中国与东盟当事国之间的岛礁主权与海域划界争端是南海问题中的根本性矛盾，从长期来看是决定南海形势发展的最重要变量。法理、维权等方面的斗争都是这一矛盾的反映。当然，南海形势的一些新的发展，如“仲裁案”等使这一矛盾更趋复杂。只有中国与东盟当事国妥善解决彼此分歧矛盾，南海形势才能迎来长期稳定，否则不仅会不时因海洋资源、权益之争带来南海局势的动荡，还会使外部势力的介入愈演愈烈，使南海问题难以摆脱国际化、复杂化的困扰。中国与东盟当事国应在管控分歧、推进合作的过程中，逐步寻求南海问题的解决方案。事实上，早在2002年中国就同东盟各国签署《宣言》,规定通过直接当事方对话协商和平解决争端。当前，中国与东盟国家正在积极推进“准则”磋商，将其作为《宣言》的升级版，致力于形成一个具有实质意义的有效规则，从而为南海和平奠定更有力支撑。中国还倡导建立“南海沿岸国合作机制”,提出与东盟国家打造蓝色经济伙伴关系。中国与东盟已就建设海上丝绸之路达成共识，并正在推进“陆海新通道”建设，双方还拟利用中国—东盟海上合作基金开展更多合作。 (三)南海法律战范围和影响或继续扩大，可能上升为未来一个时期各方博弈的主战场2020年，域内外国家在法律战方面的举措较多，力度较大，且触及中方利益根本点，今后南海法理斗争可能更趋复杂激烈，对中方立场主张及维权行动的影响也将越来越大。 1.在南海问题上的照会战可能会继续向联合国递交照会将使各方立场在联合国层面得以扩散，是推动南海问题国际化的重要步骤。东盟当事国及部分域外国家希望诉诸这种方式来对华施压。未来，如果东盟当事国与中国在南海发生摩擦，或对中方维权行为不满，这些国家可能再次向联合国提交照会。另外，美国是否会施压印度、韩国、加拿大等域外国家加入照会战，也值得关注。 2.美国南海立场声明的持续影响不容忽视美国南海立场声明是以国务院发言人办公室名义发表的，是正式的官方文本，代表了美国政府的立场。声明发表后，美国参众两院外委会主席迅速表示支持，显示美国政府与国会在南海法理问题上的立场一致。美国南海声明中的立场今后可能被写入美国与东盟国家或其他域外国家的双边、多边文件中，对后续美国政府在南海问题上的表态设置了更高的门槛。 3.美国及其盟友将继续利用各种外交场合阐明在南海问题上立场美国及其盟友不仅可能在双边磋商中涉及南海问题，还可能在美日澳、美日印、美日韩、美日印澳等三边、四边机制框架下发表相关声明。另外，美国及其盟友也不会错过利用七国峰会、香格里拉对话、东盟地区论坛、东盟防长扩大会等场合在南海问题上发声，对中国施压。 4.东盟当事国可能在南海采取更多法律行动东盟部分当事国本就希望找到合适时机对中国发起新的法律攻势，若其与中国在南海发生摩擦，在美国等域外国家的怂恿、支持、配合下，它们可能按捺不住采取新的招数。例如，菲律宾加速推进修宪进程旨在将裁决“入宪”,马来西亚推动大陆架界限委员会审议其南海“外大陆架划界申请”,越南在提起国际仲裁方面迈出实质性步伐等。注而不论哪个国家诉诸行动，中国都将面临更大法理压力，且将使“仲裁案”的负面效应进一步放大。 (四)域外国家呈现更为关注印太的趋势，可能进一步加强包括南海在内的印太地区的军事存在2020年，尽管受到疫情影响，域外国家仍竭力维持在南海的军事存在。未来一旦疫情形势逐步好转，这些国家可能进一步增加在南海的活动。 日本会继续推进其自2017年以来开展的“印度洋—太平洋派遣训练”,并借机访问周边国家或举行联合演习。日本还可能向东盟国家提供更多军事装备。2020年10月，日本首相菅义伟首次出访就选择越南、印尼，即展现上述意愿。访问期间，日本与越南签署协议，原则上允许日本向越南转让防务装备和技术。 澳大利亚作为美国的忠实盟友，在南海对美国始终亦步亦趋。根据澳大利亚2020年7月1日公布的《2020国防战略更新》文件，澳将以更加积极主动的姿态扩大在印太地区的存在，并为此制定了三大目标：塑造澳大利亚的战略环境、阻止有损澳大利亚利益的行动、在必要时以可靠的军事力量做出回应。这意味着，其在战略层面已经从主要为盟军作战准备防御力量，向在周边地区实施常规威慑的角色转变。基于上述目标，以及考虑到2020年澳大利亚与日本就涉及双边防务合作的《互惠准入协定》达成原则性协议，以及与印度签署《后勤相互支援协定》和《科学技术合作实施协定》,澳在南海地区可能展开更多部署和行动，并通过与美、日、印等国的合作，强化在南海地区的军事存在。注 英国脱欧后，基于其“全球英国”理念，将进一步重视印太地区。2020年9月英国外交大臣拉布访问越南期间，双方发表了《关于英国与越南的战略伙伴关系：未来十年发展定向》的联合声明，表示将继续副部长级和高级军事官员互访，加强双边防务安全合作。此外，2021年英国将派“伊丽莎白女王”号航母到印太部署，今后英国与越南等印太国家的合作将进一步强化，并成为其介入南海事务的支撑。 法国国防部长在2019年香格里拉对话会上宣称，法国军舰今后每年在南海活动将不少于两次。注2020年，因受到疫情影响，上述行动没有落实。但2021年2月8日，法国国防部长宣布，法国海军核潜艇“翡翠”号和潜艇支援舰“塞纳”号刚刚完成在南海航行的巡逻任务。法国军舰未来可能常态化进入南海部署。 德国是继英、法之后另一个准备积极介入南海事务的欧洲国家。2020年，德国在这方面的姿态已很明显。除了与英法共同加入南海“照会战”之外，德国原本计划2020年中期派一艘最新型F125型“巴登—符腾堡”级护卫舰前往南海执行为期6个月的航行自由任务注,但是最后没有实施。不排除未来德国向南海派出舰艇开展巡航或其他活动。更值得关注的是，德国于2020年9月发表了“印太政策指针”。注这是德国乃至欧盟在国际格局变化的背景下试图增加其在印太地区影响力、推动构建符合欧洲利益的21世纪国际秩序的一份纲领性文件。在文件中，德国强调了与包括东盟在内的该地区伙伴的合作意向，并表示德国将与法国合作，协调欧盟成员国，制定欧盟的“印太战略”,以便为印太地区国家提供中国和美国之外的“选项”。随着德国及欧洲加大对印太地区的关注，可以预计各方力量在这一地区的经济、政治、外交等领域竞争和交锋也将更加激烈，包括在南海的介入和干预。 总之，域外越来越多的国家介入南海事务的趋势，可能由于印太地缘战略地位的上升而继续发展，特别是欧洲国家对印太的关注明显加大，未来几年不排除欧盟作为一个整体出台“印太战略”,并联合向南海派出舰艇开展巡航。实际上这些国家在南海涉及的具体航行利益、安全利益有限，其对南海事务的干预更多是与其对印太的整体战略及针对中国的大国战略竞争相关联，或者说是借南海问题推进与地区国家的关系，在印太这一重要地区进行战略布局，从而遏制中国的影响，而这可能意味着其对南海事务介入的长期性及复杂性。 五、结 语综上所述，当前及今后一个时期，南海形势可能依然复杂严峻，美国、东盟当事国、其他域外国家等力量都出现新的不确定因素或增加新的变量。如美国拜登政府上台后在南海的政策走向、东盟当事国在南海新的单边行动、域外国家特别是欧盟作为整体扩大介入南海事务的趋势等。同时，南海问题在军事、外交、法律等领域也有新的变化，如军事对抗性的增强、法律战的升级等。这些因素的演化及相互作用，将使南海形势更趋复杂严峻，在军事、法理、国际化等方面都将给我国带来更大压力，对此须做好充分准备。 但对南海局势的发展也不必全然悲观。美国拜登政府上台后，已显示出在对外战略上做出调整，放弃特朗普政府时期的“美国优先”政策，从单边主义立场转向更重视多边主义的趋势。中美关系面临重启对话、重回正轨的重要契机，在南海危机管控方面也有望取得进展。其他域外国家介入的影响虽不容忽视，但相对而言仍是可控的，中国可以通过加强与这些国家战略沟通，以及必要时做出适度反制加以化解。当然，对其利用南海问题布局印太的动向及可能影响，也应加强研判并积极做出战略应对。 更为重要的是，近年来，中国与东盟当事国之间虽不时发生一些海上摩擦，但基本上都能较为快速、稳妥地解决，没有让事态升级失控。加之，中国与东盟当事国建立了一些双边对话磋商机制，中国与东盟正在推进“南海行为准则”磋商，在这些框架下的合作，有利于管控危机和增进互信。只要中国与东盟牢牢把握南海事务主导权，继续秉持“双轨思路”处理南海问题，南海局势保持基本稳定仍然是可期的。2021年是中国与东盟建立对话伙伴关系30周年，双方应以此为契机，摒弃纷争、凝聚共识、聚焦合作、排除干扰，致力于规则和秩序建设，建设更加紧密的“中国—东盟命运共同体”,共同维护南海地区的和平、安全、稳定和繁荣。 作者：刘琳 军事科学院战争研究院 基金: 国家社会科学基金重点项目“‘一带一路’背景下印太海上通道安全保障体系研究”(编号：19AGJ002) 来源：《亚太安全与海洋研究》期刊 文章根据平台发文规则进行了删减。