摘 要：乡镇干部借调是一种比较常见的体制内人员流动现象。借调有助于某些阶段性重要工作的完成，有助于培养复合型人才，有助于单位之间信息的沟通交流，有助于优秀乡镇干部实现个人事业进步，有助于解决部分借调干部的实际困难。但也会影响乡镇工作正常开展，对借调干部也有收入降低、事业受阻等不利影响。禁止借调不现实，应该加以规范。对此，本文提出完善顶层立法的建议，以规范借调干部管理，转变政府职能，优化编制管理制度，发挥单位现有人员作用，增强乡镇对干部的吸引力。 作者：覃翊宸 乡镇在我国行政架构中处于最基层，工作千头万绪，许多乡镇干部的工作状态是“5+2”“白加黑”，工作强度和压力都非常大。在乡镇干部“人”“事”矛盾突出的大背景下，仍有部分乡镇干部被上级单位以种种理由借调走，使得乡镇干部人数进一步短缺。乡镇干部被借调现象已经对乡镇党政机关的正常运转造成了一定冲击和不良影响，应引起我们的高度关注。 一、乡镇干部借调定义借调是具有中国特色的一种特殊的人员流动机制，是包括机关、事业单位和国有企业在内的公共机构的一种普遍现象。[1]本文所讨论的“乡镇干部借调”定义为：县级单位（含临时机构）因为某项工作需要，经过一定的程序或手续，在一段时间内从乡镇借用干部帮助完成工作的一种现象。借调应满足以下几个要素：一是因工作需要而发生；二是借调干部的人事关系、薪酬待遇继续由乡镇负责，但借调干部在借入单位工作，接受借入单位的工作安排和日常管理；三是必须按规定程序审批办理；四是要有截止时间，不许无限期借调。 二、乡镇干部借调类型（一）临时型借调县里为完成一些临时性、阶段性的重要工作，往往会成立相应的临时机构，由牵头单位和其他单位配合完成。牵头单位由于自身人员不足，往往会从配合单位借调干部来完成工作，其中就包括乡镇干部。当临时性任务完成后，临时机构解散，借调干部各自回到原单位。这类借调具有紧迫性、阶段性、目的性的特点。[2] （二）长期型借调一些对业务专业性要求较高的系统，上级单位为了缓解业务人员不足的困境，往往倾向于从下级单位中借调人员来帮忙。对乡镇而言，比较常见的是党政办公室的公文岗位人员、各业务单位的专业技术岗位人员和个别有一技之长的工勤人员[3]被上级对应单位借调。这类借调往往超过一年，属于长期借调。 三、乡镇干部借调利弊（一）借调之利第一，有助于完成某些需要短时间内集中攻坚的工作。一些临时性、阶段性的重要工作，时间紧、任务重、压力大，必须成立专门负责这项工作的临时机构。但根据编制管理规定，这些临时机构没有正式人员编制，为了维持正常运转只能从其他单位借调干部。当这项工作结束后，临时机构解散，借调人员仍回原单位。在不新设机构、不调整人员编制的情况下完成了阶段性的重要任务，借调对此功不可没。 第二，有助于培养复合型人才。当今社会要求人才是复合型“多面手”，能够适应并胜任不同的岗位工作，过去那种一毕业就进入某个单位工作到退休的人才培养使用模式已不能适应时代要求。在乡镇，由于工作调动比较困难，很多人可能一直在同一单位工作，导致工作能力单一化。通过借调可以让干部经受不同岗位的锻炼，对组织来说这是一种高效的人才培养方式，[4]对借调干部来说也是一笔不可多得的财富。 第三，有助于单位之间交流信息、促进工作。单位之间原有的信息交流渠道是领导碰头、召开会议、印发文件、报送材料等公务活动，但这些渠道的缺点是信息传递效率不高，存在失真的可能性。特别是乡镇与县城存在空间上的距离，更会放大这些缺陷。而通过借调干部，在单位和乡镇之间架起了一座便捷交流信息的“桥梁”。乡镇可以更好地学习到借入单位的政策精神，借入单位也可以更好了解到乡镇的实际情况，这对于借调双方来说都是有利的。 第四，有助于优秀乡镇干部实现个人事业进步。有部分优秀的乡镇干部，由于他们长期在乡镇工作，离县城较远，县级领导和组织人事部门对他们不是很熟悉很了解，缺少能够发现、赏识并提拔、使用这些优秀乡镇干部的“伯乐”。通过借调他们进入县级单位工作，他们可以凭借优秀的工作表现引起领导注意和组织赏识，机会合适的话则可以正式调到县级单位工作，从而实现个人的事业进步。 第五，有助于部分借调干部解决实际困难。很多乡镇干部家在城市，自己孤身一人在乡镇工作，很多干部都面临着工作、家庭不能兼顾的矛盾。乡镇干部长期不能回家照料，自身也得不到太多家庭的关心、关爱，严重影响了乡镇干部的家庭稳定和幸福感，进而影响到了他们开展工作的热情和积极性。通过借调，他们能够回到城里工作，可以更好照顾家庭，减少家庭矛盾纠纷，这也可以让他们更安心地投身于工作，从而提高工作效率。 （二）借调之弊第一，影响乡镇工作正常开展。当前乡镇的工作压力和强度是很大的，很多乡镇干部都是“5+2”“白+黑”地在忙工作，人手本就紧张。一部分乡镇干部被借调后，乡镇可用干部人数进一步减少，整个乡镇工作的正常开展难免会受到影响。 第二，对借调干部有不利影响。借调特别是长期借调，会对借调干部本人产生一定的不利影响：一是收入降低。乡镇干部被借调后，他们原来在乡镇享有的一些补贴往往会被停发，而借入单位正式干部所享有的各种补贴，借调干部又享受不到。借调的乡镇干部的实际收入因此下降了；二是事业受阻。对大部分借调干部而言，最终还是要回到原单位工作，由借调到正式调动的较少。由于他们长期不在原单位工作，领导和同事对他们比较生疏，评优评先、提拔使用都会受到较大影响；而他们的编制又不属于借入单位，借入单位即使有心想提拔他们也无能为力，这就出现了“原单位不想提拔，借入单位不能提拔”的窘境。 四、规范借调行为建议从我国党政机关的实践来看，借调有其合理之处，也发挥了一定的积极作用，可以预见，在未来相当长的一段时间内借调现象仍将存在，“一刀切”禁止借调是不现实的，关键是要规范借调行为，杜绝违规借调，使借调“行稳致远”。 （一）完善顶层立法，杜绝违规借调目前《中华人民共和国公务员法》《党政领导干部选拔任用条例》等法律法规对借调行为并没有作出明确规定，国家层面和地区性的相关法律法规或政策也都还没有出台，[5]使借调处于“无法可依”的尴尬境地。已有的规范借调行为的文件大多由县级党委政府出台，文件层级较低，而且不是法律或行政法规，刚性约束不够。因此，笔者建议，应由国家或省级层面出台专门关于规范借调行为的法律法规，或者在现行法律法规中添加关于借调的内容；同时由市县出台落实细则，对借调事由、范围、时间等做出翔实可操作的规定。法律法规和相关细则出台后，由纪检监察部门、组织人事部门联合其他相关单位，不定期对各单位借调情况进行检查，特别是要重点检查借调乡镇干部的情况。凡是违规借调乡镇干部的，对责任单位要通报批评，对其主要领导和分管领导要采取必要的处分措施，并禁止该单位在未来一段时期内借调干部。 （二）规范借调干部管理，保障借调干部合法权益借调干部对原单位而言太远管不到；对借入单位而言又不太好严格管理，很容易出现管理真空，导致自身合法权益得不到保障。因此笔者建议：一是严格日常管理。因为在借入单位工作，借调干部的工作安排、请休假、培训学习等均由借入单位负责，与借入单位正式人员接受同样的管理；二是规范年度考核，借调干部的年度考核应由借入单位和原单位协商进行：借入单位负责向原单位提供借调干部的日常表现和领导评价；原单位可派遣人员对借调干部进行实地考察后，综合考虑借入单位意见，科学合理对借调干部进行年度考核；三是规定借调时限。无限期借调干部，是对干部本人和原单位的不负责任。双方单位应该在借调干部之前就约定好借调截止时间，到期后无特殊情况借调干部必须返回原单位工作；如有特殊情况，需按规定报请组织人事部门和相关领导批准后方可继续借调。 （三）转变政府职能，培育市场社会力量当前我国政府仍然掌管着很多微观事务，导致政府部门工作量居高不下，一些单位为了完成工作只好借调外单位人员。对此，政府应该进一步转变职能，培育市场和社会力量，联合市场和社会共同完成各项公共事务。 一是要坚持“市场在资源配置中起决定性作用，更好发挥政府作用”这一改革方向，把更多资源向市场和社会转移。政府主要掌控关乎国计民生、国家命脉的重要资源，而把那些竞争性、营利性的行业交给市场和社会，并且要尽可能减少对微观经济的干预，为市场和社会提供优良的营商环境、政商环境、服务环境，发挥好“看得见的手”的作用。 二是要鼓励市场和社会力量充分发展。政府可以选择一些重点行业，有针对性地培育壮大一批市场和社会机构，把一些本来由政府负担的社会性事务交给这些机构去做，并酌情适当给予补贴或长期合作，如此既减轻了政府负担，又培育了市场和社会力量，可谓一举两得。 三是因地制宜建立政府与市场、政府与社会合作机制。鼓励各地政府根据本地实际情况，探索建立政府与市场、政府与社会合作机制。例如，政府做出重大决策时，可以邀请相关的市场和社会机构代表共同参与，并充分听取意见，不采纳意见时必须出具书面回复；再如，一些重要的民生项目，政府负责前期征地拆迁、“七通一平”等工作，而投资、建设、运营可交由市场和社会机构去完成，政府全程加强监管和指导即可；双方也可约定利益分配机制，在确保实现互利共赢的基础上，一起把民生项目办实办好。 （四）优化编制管理制度，发挥编制管理的积极作用一些单位事情较少但编制较多；一些单位工作繁忙却没有足够编制。编制分配和工作量不挂钩、忙闲不均现象比较突出。在不突破现行编制管理大原则的前提下，可以探索将调整编制权力下放至县级。县级编制总数仍然由上级决定，但县可根据实际情况，以年为单位对县属各单位动态调整编制数，调整完毕后报上级备案即可。同时，应严格保证乡镇编制数，乡镇编制数原则上只增不减，减少乡镇编制数需经过市级同意（一次减少过多还需经过省级同意）。借调乡镇干部的数量不能超过乡镇编制数的一定比例，超过了就要严肃追究借调单位及其主要领导的责任，同时对乡镇和组织人事部门领导也要通报批评。 （五）注重人员潜力挖掘，充分发挥现有人员作用一些县级单位自身人浮于事，工作效率低，导致要从乡镇借调干部才能完成工作。对此笔者建议：一是要加强学习培训。要结合本单位实际工作所需和人员实际情况，有针对性地安排培训计划、开设培训课程，力争使培训起到真作用、达到真效果，切实提高本单位人员的工作能力和水平；二是要合理分配工作。“鞭打快牛”是很多单位的通病：“慢牛”无所事事悠游度日；“快牛”累死累活苦不堪言。对此，单位领导应该把鞭子打到“慢牛”身上，把担子压给他们，让“快牛”得到必要的休息，使整个单位人员工作分配相对合理均匀，齐心协力把各项工作干好。 （六）改善乡镇条件，提高乡镇对干部的吸引力乡镇工作繁忙，生活相对艰苦，“留不住人”现象突出。对此笔者建议：一是要严格保证休息。带薪休年假、产假、陪产假、育儿假等国家明文规定的假期必须得到保证，不允许以工作繁忙、人手不足等理由不予批假。同时要尽可能合理安排工作，保证分工相对均匀，防止个别人因工作负担过重长期得不到休息。上级单位尽量不要周末去乡镇调研，也不要周五才安排下周一就要完成的工作，尽量保障乡镇干部的周末休息时间；二是保障居住条件。可以由县级财政拨款，乡镇政府部分自筹，为外地的乡镇干部兴建干部公寓楼或宿舍，有条件的地方还可为干部配偶及家人探亲兴建家庭探亲公寓，并配备必要的生活用品；三是建立乡镇干部工资动态调整机制。财政部门要做好研判，结合城市平均工资和当前物价水平，动态调整乡镇干部工资；也可以增发或新增专门面向乡镇干部的各类补贴，提高他们的实际收入；四是拓宽乡镇干部晋升渠道。对成绩突出、群众口碑好的乡镇干部要及时提拔使用，并拓宽一般乡镇干部交流到县城或城市的渠道，增强乡镇干部的工作荣誉感和动力。 五、总结乡镇干部借调是具有中国特色且比较常见的一种体制内人才流动现象，按时间长短可分为临时型借调、长期型借调两种。乡镇干部借调有利有弊，“一刀切”禁止借调是不现实的，关键是要规范借调行为，发挥其正面积极作用。对此，本文提出了完善顶层立法的建议，以规范借调干部管理，转变政府职能，优化编制管理制度，发挥单位现有人员作用，增强乡镇对干部的吸引力。希望这些建议能为各级党委政府规范乡镇干部借调现象提供参考借鉴。 参考文献：略 作者简介：覃翊宸，男，汉族，广西藤县人，广西大学硕士研究生在读，研究方向：公共管理。 来源：《国际公关》期刊