作者：陈静雯 齐为群

摘要:2022年5月，菲律宾将迎来新一轮大选，杜特尔特也将卸任总统。而每次大选都是菲律宾南海政策变化的重要转折点。从2010年到2016年“南海仲裁案”后，菲律宾的南海政策，由阿基诺三世时期的追随美国与中国对抗，转向了杜特尔特政府与中国关系缓和，也开始由激进对抗转向合作姿态。但是，即使是表现出亲华倾向的杜特尔特政府仍旧存在着机会主义倾向。如何理解菲律宾政府南海政策前后变化的原因?借助双层博弈理论，文章通过对“仲裁案”前后5年的菲律宾南海政策进行分析发现，这既是菲律宾当权政府与国内反对派政治精英博弈，为了大选争取国内宗教势力、军队以及民众支持的选择，也是中美两国地区战略对菲律宾政府施加影响的结果。在该过程中，不同行为体都利用自己手中的博弈筹码，从而最终影响了菲律宾政府的南海政策走向。

南海问题一直以来都是东南亚地区的热点，也是中国的重要关切。菲律宾作为主要的南海争端国，其南海政策走向一直也受到学界的高度关注。菲律宾五年一次的总统选举，不仅是国内政治力量的重新洗牌，也在一定程度上影响着该国南海政策的走向。通过对2016年“南海仲裁案”前后菲律宾局势的深入观察，不难发现，菲律宾政府单方面提起并推动的“南海仲裁案”发生前后，其南海政策展现出鲜明的反差。以2016年“南海仲裁案”所谓的结果出炉为转折点，菲律宾南海政策出现转变，即从阿基诺三世政府的对华强势政策转向了杜特尔特政府的缓和政策。而在2019年菲律宾中期选举之前，以及2021年3月之后，南海问题重新发酵，在中业岛海域和牛轭礁，先后发生了菲律宾与中国的对峙事件。为迎合国内民族主义情绪，菲律宾表现出强烈的机会主义倾向。为何菲律宾南海政策会出现如此变化?究竟是哪些因素决定着菲方的南海政策?本文将就此展开讨论。

由于南海蕴藏丰富的油气和渔业资源，加上联合国海洋法公约对于200海里专属经济区的规定，南海成为地缘政治的焦点。自20世纪七十年代以来，越南、菲律宾、马来西亚等南海周边国家相继出现大规模占岛行动，由此引发了1974年和1988年的两次中越海战。随着冷战后两极格局的瓦解，美国逐渐填补亚太权力真空，探索新的地区安全秩序，南海问题因与其权力博弈相互交织而复杂化，并逐步上升为国际热点议题，阶段性动荡此起彼伏。即便是在中国—东盟全面友好合作的20年，中菲间仍在1995年爆发了激烈的“美济礁事件”。“九一一事件”之后，中国与东盟国家的反恐合作开启，而中菲两国在菲律宾阿罗约政府时期，一度达成了对南海“搁置争议、共同开发”的共识，南海形势维持了大约十年的稳定。但2012年中菲黄岩岛对峙爆发后，阿基诺三世发起南海国际仲裁成为南海问题国际化的一大标志。伴随着“黄岩岛事件”“中越-981钻井平台冲突事件”注的是美国试图重返亚太，这势必将南海作为主要的介入领域，注南海局势进入了前所未有的紧张与复杂状态。但是，“南海仲裁案”判决后不久，菲律宾新任总统杜特尔特却忽然主动缓和中菲关系，引领了南海问题的降温潮。

但即使是表现出亲华倾向的杜特尔特政府，仍然从2019年开始，先是在中业岛海域表现出与中国对立的姿态，而后在2021年3月之后，发动与中国在牛轭礁的争端，这也表现出菲律宾政府的机会主义倾向。探索菲律宾南海政策的转变，特别是“仲裁案”前后的变化，或许是探索南海问题的重要线索。本文将时间线沿着“南海仲裁案”前后5～10年进行界定，以更好观察菲律宾南海政策的发展变化。首先，“南海仲裁案”是南海问题前后紧张状态的关键节点，其结束后不久就迎来了菲律宾新任总统的政策立场变化。其次，“仲裁案”前后五年左右的时间覆盖了菲律宾包括阿基诺三世、杜特尔特以及阿基诺前任阿罗约三届政府，地区主要力量从中国和南海国家向着美国、东盟国家和域外大国扩展。因此，其较长的时间延续和较广的要素覆盖，可以使研究尽可能全面且细致地挖掘菲律宾南海政策的变化逻辑。

对该时间段内南海地区局势的观察可以发现：“南海仲裁案”前的菲律宾南海政策经历了两个差异巨大的阶段。相较于前任阿罗约在南海问题上的克制以及与中国共同开发的一系列成果，阿基诺三世政府是南海问题和对华立场的激进派，同时也开启了南海问题国际化的先河。而“仲裁案”后，菲律宾南海政策的激进性显著下降，作为仲裁提请方的菲律宾反而选择淡化“仲裁案”结果，与“被诉方”中国及同是争端诉求方的越南达成协议，并促成了《南海各方行为准则》的谈判和成型。此外，中菲双边关系也大幅回暖，杜特尔特选择中国作为其上任总统后的首访国家，其重要意义毋庸置疑。杜特尔特对中国在南海问题上的缓和立场，以及对美国保持谨慎的姿态，是2016年以来菲律宾处理南海争端的主基调。南海的紧张局势在该阶段得到缓解。然而，本次缓解并未像中菲“美济礁事件”后的缓和那样持久。2019年起，中菲南海关系稳中有变，表现为美菲同盟关系出现总统和军方的行为分离，南海海上军演不停，而废除美驻菲军队的进程却在同时加速。注另外，尽管中菲经贸关系日益发展，但双方的资源共同开发合作却一直滞后。菲律宾一边保持与中国经贸常态化，一边又强调美菲同盟的重要性，这也成了菲律宾对华的常规操作，其在南海政策上的摇摆性再度提升。

以上观察直接引出本文的两个研究问题：第一，为什么菲律宾南海政策会在“仲裁案”前后发生巨变?第二，“仲裁案”后，杜特尔特政府南海政策变化的背后逻辑是什么?基于上述问题，本文试图回答菲律宾南海政策变化的发生机制是什么?厘清这一主要问题，可以更好地理解菲律宾的外交决策，从而为准确把握今后南海问题的发展提供一些线索。

由于南海问题在领土主权和权力博弈之间存在交织，对于菲律宾一国的南海政策探索并不能仅仅局限于国内层面决策群体特质、安全和利益判断这三项作为考量因素，还应该考虑体系结构层面的中美战略竞争以及美菲同盟关系等。

首先是菲律宾国内决策层面因素，包括总统特质以及对国家安全和利益的感知，这是不少学者在分析国家外交决策时的判断依据。注在此方向上，不断有学者通过论战和拓展外延的方式寻找导致菲律宾对外政策背后的逻辑。席桂桂与凌胜利细化了国家安全和利益的判断指标，从安全感知和发展诉求两方面入手，认为菲律宾在国际大环境发生变化的情况下有不同的安全感知和发展诉求，其组合结果直接影响菲律宾究竟是采取制衡、对冲还是追随的战略。注但安全感知是一个很主观的概念，且很难判断这种主观概念是由国际压力还是基于决策者的主观判断产生。另有学者基于2016年后菲律宾的外交政策转变和总统更替，开始聚焦分析总统个人特质、心理要素的影响。注同样，这种主观性要素对于分析整个2000年后菲律宾政策走向的自变量来说，解释力有限，很难被证实或者证伪。特别是在杜特尔特任期内，在经贸领域对华友好，在南海问题上却又在其任的后期出现对中国警告、恫吓的一面。注这种政策变化，难以与相对稳定的领导人个人特质产生因果联系。

其次，结构层面因素包括中美博弈与小国对冲。不少研究从结构现实主义的路径出发，将南海问题视为国家在体系层面战略互动的结果。特别是以国家实力大小为标准，将菲律宾为代表的南海国家直接划分为小国，将中美划分为守成大国和新兴大国，建构了大国博弈框架下小国在南海问题上的战略选择。这种解释框架着眼于地区秩序博弈，一定程度上可以对菲律宾政策的前后反差做出解释，毕竟在菲律宾眼中，中国一方面与自身有着主权争端，是安全上的潜在威胁；另一方面，菲律宾在经贸投资领域对中国有着较强的依赖。而对美国，一方面，菲方希望能够得到其同盟条约规定的安全保障，另一方面却希望能够维持自身的政治自主性。注对于这些国家来说，在中美之间维持平衡是较为理性的选择。注但此类观点却忽略了南海利益之于菲律宾的特殊意义。这种分析框架将主要的东南亚国家都归为同一类别，缺乏对单个国家特殊性的分析。而南海诸岛的战略意义在于主要南海国家间存在差异，他们的国体政体更是大相径庭。这种简化研究在细化分析上存在着不足。在“中国崛起和美国‘重返亚太’碰撞的体系压力下，为何菲律宾的南海政策与越南和马来西亚等南海争端国存在差异?”“中美对立增强，而菲律宾对华及南海政策发生什么变化”,在这些问题上，此类研究就略显解释力不足。

最后，美菲联盟因素、更深层次的联盟管控及稳定性也是讨论的重点之一。美菲联盟被视作菲律宾对华及南海政策的关键性指标。有学者指出，对美依赖在美国“重返亚太”政策推出的催化下，直接鼓舞了菲律宾在2012年前后敢于在南海将事态扩大的决心。注但同盟关系的存在仅仅只是其中一个因变量，聂文娟进一步细化了相关的因果机制，认为美菲同盟的稳定性和菲律宾特殊的总统制之间的互动决定了菲律宾的政策调整，其以菲律宾的总统权力强弱作为自变量，以美菲同盟为中介变量，从而来研究菲律宾整体的南海外交决策。注该研究系统地建立了菲律宾总统和美菲同盟二者与菲外交决策结果间的因果机制，但其强调菲律宾总统在美菲同盟关系下在菲律宾外交决策中作用的同时，却缺乏对菲核心利益、中国相应决策互动的重视，将“美菲同盟—菲总统—外交决策”三者关系单向化，从而也导致了其他变量(如国内宗教、军方势力)在论证过程中被自变量和中间变量拉扯、循环论证的情况。例如，美国通过与菲律宾军方关系弱化总统权力，那么，如何论证在杜特尔特政府存续期总统权力无法遭到削弱?总统强弱是给定还是变动变量?因此很有必要对这些变量进行界定、梳理和归纳。

使用建构现实主义也是解释菲律宾南海政策的另一种路径。菲律宾学者多明戈·阿尔马斯(Ananda Devi Domingo-Almase)开创性地提出了以建构现实主义的观点探索中菲南海平衡局势的路径，这是对传统主流思维范式单向思考国家外交决策或者体系压力要素的再反思，其基于国家理性逻辑和建构互动路径，推演出菲律宾、中国甚至是美国在长期互动进程下能够从现实利益考虑，最后可能达成一种常态化的安全平衡。注作为非主流的研究方法，该路径由塞缪尔·巴金(Samuel Barkin)在2010年前后提出，注而阿米塔·阿查亚(Amitav Acharya)为代表的建构主义路径缺乏现实利益考量。注建构现实主义者充分考虑了亚太地区独有的历史文化背景和国家利益特性，一定程度上可以很好地解释现阶段亚太地区多数国家的外交决策过程，但是由于兼具了建构主义的特性，其不可避免地存在着和建构主义一样的问题，如难以进行概念操作化，特别是非物质要素的界定难以推进。

另外，有学者从双层博弈的视角对菲律宾南海政策进行了分析。例如，仇振武与刘金源注意到了国内政治、国际环境对于菲律宾南海政策变化所产生的影响，总结出杜特尔特试图维持内政外交自主独立性、保持外交政策平衡性以及规避军事冲突、注重经济利益的务实性三个特征。他们认为，杜特尔特利用来自中国方面的资金促进菲国内经济脱贫、打击毒品；认识到在国际大环境中与中国的实力差距，试图利用中国“一带一路”倡议促进自身发展。注可以说，在分析政策变化中，双层博弈理论是一个具有较强解释力的分析工具，可以把单元、结构层次不同的分析变量，以一种综合的动态框架进行分析。但双层博弈应涉及国内政治不同力量的诉求与利益，在国际层面，菲律宾与中美之间的复杂互动应该考虑中美两国的战略竞争，以及对菲律宾对外政策塑造的影响。在分析国内、国际不同行为体之间的博弈过程中，国内现有研究不够深入。

本文基于对已有研究成果的吸收和反思，综合考虑影响菲律宾外交决策的主要因素和研究路径，对体系和国内层次要素进行分析，尝试以双层博弈主体之间的动态博弈以及博弈筹码为主要研究对象，弥补现有研究的不足，试图建立影响菲律宾外交决策的主要要素间的互动机制。本文认为，南海政策特别是对一国南海政策的分析，不应单纯从国家大小来划分，因为其本质上只是体系研究。既有研究多为案例研究和文本描述，较少对博弈的关键要素进行系统整合，也没有对路径进行建构，因此，本文以国内外层面为划分依据，联系国内外两个层面来研究菲律宾南海政策的变化，这也是本文希望能进一步推进的方面。

双层博弈理论最早由罗伯特·帕特南(Robert D.Putnam)提出，是超越单一的国内因素、国际因素对国际事件或国内政治影响的研究，以及对这种影响的简单列举，其构建了一种“外交与国内政治如何互动的框架”。该理论可以解决国内—国际因素相互孤立的情况。本文基于双层博弈理论，为理解菲律宾南海政策提供了更加完整的分析框架。

帕特南认为，每个国家的对外政策决策者都面临两个局面。在国际谈判桌上，面对外国对手，如其他国家的外交官和其他国际事务顾问以及国家元首。而在国内谈判桌上，对外决策者背后是执政党和议会成员、国内事务发言人、主要利益集团代表，以及决策集团。双层博弈的异常复杂性导致一个决策者在这一个谈判(国际或者国内)中的行动是合理的，在另一个谈判中对其他行为体来说，该行为也许就是失策的。在国际谈判桌上的任何一个对结果不甚满意的主要竞赛者，都可能会造成决策局面的失衡。与此相对应，未能满足国内谈判桌上同伴利益诉求的任何领导人，都有被赶下台的危险。注双层博弈理论对于决策者来说，最重要的是找到“获胜集合”(win-sets)。一国对外政策能否成功，取决于各自的获胜集合是否存在交集(overlap)。把握好国内对手和外国谈判者最低妥协条件或接受有限度的“获胜集合”,才能较准确地预测谈判结果。

在南海争端中，菲律宾政府需要考虑的博弈要素是其所要面对的博弈对象，包括国内和国际两方面。国内层面主要是反对派政治精英，另外也要考虑其他重要的行为体，包括军方、教会势力等群体，以及大众群体；在国际层面，面对中美两个大国之间的博弈，需要考量采取何种政策既能够保障自身的主权安全，又有助于处理好与两个大国的关系，包括稳定与美国的同盟关系，并借助中国在地区经贸中的中心地位来发展自身的经济与贸易。

在博弈过程中，博弈砝码非常重要。博弈砝码，即博弈对象施加的压力和决策层对此需要争取的利益。博弈过程集中反映到该国大选之中，在这里，本文不讨论中美两国是否能够影响菲律宾大选，而是通过菲律宾国内政治集团在大选中涉及的南海问题，以及对菲与中美两国关系的不同认知及主张，来探究这一博弈过程。具体的双层博弈逻辑见图1。

资料来源：笔者自制

作为一个几乎复刻了美国政治制度的总统制国家，菲律宾南海政策的决策层(准确地说是总统及其团队)由全民普选产生，总统对选民负责，因而也受选民的监督，因此，国民在决策中扮演着重要角色。同样的，政党竞选和对立也出现在菲律宾，精英团体的站队对总统决策产生极大的影响。特殊的宗教文化和殖民背景使得菲律宾宗教势力、军心向背在其总统的权威强弱中扮演着重要角色。因此在国家层面，菲律宾决策者(准确来说是以总统为首的统治集团)为了稳固政权，首先要面临反对派精英和大众两大博弈对手带来的压力。

菲律宾的国内政治情况具有极强的复杂性，有学者将其称为“非自由民主”,注其主要参与者除了政客(党派)、公众外，军队、宗教(特别是天主教会)注也扮演着重要角色。为了更好地进行路径分析，以及对已有政治参与要素进行清晰定位，下文将从精英团体和社会大众两方面，对包含菲律宾军方在内的菲律宾国内政治参与主体及各自利益进行详述。

党派权力争夺是重要的博弈基础。反对派政治精英会利用一切机会和大众力量在涉及南海的关键议题上给现政府施加压力，以争取反对派政治精英的有利地位。在菲律宾，家族政治与利益集团联合具有利用党派竞争参与政治并谋取利益的特征鲜明。杜特尔特、阿基诺三世等领导人，背后的家族均拥有庞大的产业，代表着菲律宾主要的政治经济力量。注

反对派政治精英与当权派政治精英的博弈，集中反映在菲律宾大选中。为了在大选中获胜，反对派政治精英势必会利用各种有利于自己的议题，来争取更多的选票，并借机打击当权派政治精英。因此，一旦存在可以“发酵的”议题以争取选民，主要党派便会努力借势加以利用。在近十年的菲律宾大选中，南海争端已经成为主要的热点议题，反对派政治精英会攻击当权者在南海政策上的软弱或强硬，及其所带来的消极后果，以此来向公众表明当权派南海政策的错误，并寻得更多选票，来重塑有利于菲律宾整体的南海政策。而作为当权者集团，在临近大选前，也将会在南海争端中表现得更加积极，以迎合国内民族主义情绪。

军政紧密联系是菲律宾国内政治运作的重要要素。军方在菲律宾政治中有着特殊的地位，几乎每一次的社会经济问题都由军方政变开始，最后演变为政治斗争。阿罗约政府执政时期就发生过多起军事政变，尽管都被粉碎，但还是带来了大规模的政治动荡。追溯原因，既是受历史上长达近20年的马科斯军事独裁影响，也是菲律宾国内特殊的民族构成和社会发展问题频发所造成的结果。注

在菲律宾，历任总统的登台离不开军方的牢固支持，他们忌惮军方会推翻其政权。注在南海问题上，菲律宾军方也往往施加较大的影响，倾向于展示自身强势的一面，同时，由于国内较为动荡的社会局势，菲律宾军方在打击国内恐怖组织上也扮演重要角色。

此外，菲律宾军方也是美菲同盟中军事领域的主要参与者和执行者，要启动博弈，反对派政治精英常常与菲律宾军方产生联系，一方面将其作为加强自身博弈资本的工具，另一方面联合国际层面的盟友美国，向执政者施加履约压力，从而使其陷入两难。

社会大众是菲律宾国内政治运作的重要基础，也是执政精英与反对派精英所需要赢得支持的对象。

菲律宾国内民众往往带有强烈的民族主义情绪，这直接影响了菲律宾的南海政策。历任政府激进的南海政策与国内民众强烈的民族主义情绪不无关系。注不过菲律宾由于曲折的殖民历史，民族构成十分庞杂，因此在对华方面，很大程度存在复杂的表现，他们更多时候是对单一事件进行反应，而不是对整个中菲关系施加压力。注如黄岩岛对峙是因两国渔业冲突继而产生的连锁反应。

另外，政治精英也会通过各种舆论资源，与社会公众试图产生足够的共同立场，从而实现其社会动员。近年来，随着国内民众利益群体多元化，许多非政府组织也通过各种途径来联合民意，极易受到国内政治精英的利用，如阿罗约政府执政后期取消与中国的宽带网合作项目，就是受到公众压力所为；而公众多数受到了亲美精英的煽动，其行为满足了政治精英的需要。

在国际层面，菲律宾主要受到美国和中国的压力，这两个大国会以不同形式来影响菲律宾的南海政策。

在主权问题上表明立场是中国的一贯政策。不论是在军事还是经济上，中国都较菲律宾占据无可比拟的优势，在很大程度上限制了菲律宾在南海采取强烈的对抗政策，这从历史上所有中菲南海对抗中都可体现出来。当菲律宾意识到中国在南海的优势无法撼动，便会考虑采用其他战略来制衡中国，例如，依靠美菲同盟来寻求美国的军事援助，游说美国加大对南海问题的干预。此外，菲律宾也会采取对中国南海政策的制度制衡战略，如菲律宾单方面提起的南海国际仲裁，以及要求东盟在南海问题上对中国采取与其一致的立场，由此寻求更广泛的支持来应对中国，并渲染中国在南海给其他国家造成的“威胁”。

从更大的维度来看，中菲两国关系绝非简单的零和博弈。中国与菲律宾存在南海主权争议和资源开发对立，但在管制南海主权争端、共同开发资源上，两国也有共识与尝试，这与中国的睦邻政策——加强与东南亚国家的友好关系——密切相关。

在20世纪九十年代，中国就提出了“搁置争议，共同开发”作为中国政府解决南海争端的一贯立场与原则，并且在2000年年初通过东盟促成《南海各方行为宣言》(DOC),中菲之间对于南海问题的妥善安置有过积极性尝试。在“南海仲裁案”后，从2017年开始，中国与各方进一步深化南海问题的互信，积极推进南海各方行为准则的落实。注

另一方面，中国正在发挥地区经济中心作用，而这也在一定程度上加大了菲律宾在南海问题上对抗中国的成本。中国是菲律宾至关重要的贸易伙伴和投资国，南海问题也直接影响两国的经贸关系。自2013年，中国提出“一带一路”倡议以来，积极推进“区域全面经济伙伴关系协定”(RCEP)的签署，菲律宾官方也对中国的地区经贸战略积极响应，希望以此带动中国对本国基础设施建设的投入，并带动本国对华经贸，以创造更多的就业。

作为菲律宾的海外盟友，美国在奥巴马任期提出“重返亚太”战略，在特朗普任期又提出“印太”战略。从本质上来说，这两个战略的目标与手段都是一致的，即通过增加美国的军事力量，来深度介入亚太地区安全问题，从而遏制中国崛起，来实现维持美国霸权的安全目标。

作为重要支点，注菲律宾在南海掣肘中国为美国所喜闻乐见。自奥巴马政府以来，美国逐渐改变了在南海维持中立的承诺，公开反对中国在南海的“九段线”主张，并开始与菲律宾、越南等南海争端国加强军事合作。

而恰好此时的菲律宾也十分渴望美国给予其南海方面的承诺，并利用美国间接获取南海利益的对冲。而南海承诺和承诺兑现既是美菲同盟维系的关键，也是同盟脆弱的环节，同盟维系以不同目标的利益交换为基础，也成为重要的博弈内容。

美国参与南海问题的立场有其较强的复杂性。首先，美国以“全球警察”自居，强调全球海洋(对美国)开放和航行自由。2012年前后，美国多次在南海问题上发表言论，指责中国在南海的举动“阻碍了海上航行自由”。这是对多年来美国南海问题中立立场的打破。注其次，美国在南海与他国的军事合作和外交言论几乎与其“重返亚太”战略的推出时间重合，南海无疑是其秩序博弈的重要棋子，菲律宾也是美国“印太”战略的抓手。借强化与菲律宾的安全合作，对其提供安全保障，美国可以深度介入南海争端。但同时，美国在亚洲不仅有南海可做文章，在台湾及中日钓鱼岛问题上，以及在南亚的印度洋，美国都试图将其与亚太的联系升级为“印太”战略，甚至直接对华采取全方位的遏制措施。如果说南海是菲律宾与各方的博弈，那么，整个亚太就是中美之间的博弈，相较之下，菲律宾在南海有相对重要的利益，却并不一定是美国的核心安全问题。

此外，对菲律宾来说，与美国构建的联盟关系也限制了其决策自主性。从宏观上看，美菲关系本质上遵循紧密的“等级制”,注需要菲律宾牺牲一定的政治自主权和军事独立权，以换取美国的援助。菲律宾官方尽管希望在南海问题上美国能够以实际行动为其“撑腰”,但其也意识到，如果过度依靠与美国的军事同盟，则会使其对外政策的自主性受到损失。

在一般认知中，博弈筹码是任意一方博弈制胜的关键要素，也称之为核心竞争力。进一步思考，博弈筹码实则与各方息息相关，一方掌握筹码意味着他方预期利益受到威胁，因此，与其说博弈筹码关乎一方制胜，不如说其是改变博弈客观收益对比的关键，也可以理解为比较优势。在零和博弈中，一方所得往往为另一方所失，那么，主观上各方的比较优势则十分重要。注

但是，既有的双层博弈理论对“筹码”并未明确界定。作为讨论“双层博弈”这一概念的代表学者，帕特南强调的是博弈的层次性，以及谈判过程的最低妥协度。注据此延伸，在双层博弈中，博弈中心是介于国内和国际层面的决策层，其核心是在同样动态博弈的情况下缩小各方的比较优势，以实现两个层面的平衡。一旦任何一方存在压倒性优势，则极易激起其他某方或某几方的进一步行动，使局面再度失衡，从而引发新一轮的博弈。

在国内政治中，民众的选票决定了总统执政权，而支持率高低决定了总统政权是否稳定。与选票相关的因素有二，一是国内社会持久稳定的发展需求，特别是经济发展；二是随时可能被激发的民族主义情绪。在南海问题上，国内民众势必会爆发出强烈的民族主义情绪，刺激当权派政府在南海问题上保持强势。特别是临近大选时，这种效果会特别明显。

对于国内反对派政治精英而言，其筹码是舆论引导力和对外部压力的利用。精英团体以反对派为核心，以军方政变和教会谴责为路径，通过利用媒体报道煽动大众舆论，并且利用同盟或合作，对话域外，以动摇总统地位，干扰决策；作为菲律宾内部压力的挑起方，其掌握的博弈筹码往往有极强的不确定性，这也为决策层调整博弈提供了切入口。

对于当权派政治精英，考虑到本国的政治体制，任何政策的产出首先需要保障其政权的稳定，确保其所在党派能够在大选中获胜，为此，他们需要满足国内精英以及大众的需求，如在物质上能够提供经济收益，在情感上能够展现自信的一面，以迎合国内民族主义情绪。此外，还要避免该政策出现连带的各种负面现象，如贪腐及专权。毕竟现代政治拥有相对较大的透明性，一旦被曝光，其政权合法性将会遭受极大的冲击。在未来大选中，这也是应对国内政治精英中反对派挑战的筹码。

在国际层面的博弈中，美国的筹码是美菲同盟带来的安全保障，菲律宾政府因此希望美国能够承诺在南海问题上明确支持菲方。这种承诺有脆弱的单向性。美方的要求是菲律宾对同盟整体战略的服从、忠诚与追随，利用菲律宾的核心安全利益为美国换取秩序博弈的优势，但实际上，美对菲防务的承担和南海立场的支持却缺乏实质性兑现。菲律宾曾经在南海上投入大量军费，甚至以忽视国内民生发展为代价，且需要牺牲部分总统外交独立性，以保持在国际层面上对美的步调一致。而对于美国而言，其关心的不仅有南海，还有东北亚、欧洲和中东。尽管存在言语上的表态以及军事上的一般性支持，但在实质上，美国一直避免使菲律宾的行为过于激进而影响其在亚太的整体布局。注

中国的博弈筹码则是对菲经济联系。尽管菲律宾一直保持与美日等国的深入经济往来，但近年来，中国长期稳居菲律宾最大贸易伙伴地位，注对于菲律宾经济发展非常重要，这也是菲律宾决策者在南海决策中需要考虑的重要因素。在中菲冲突较为激烈的时期，中国曾采取一系列经济制裁措施对菲施加影响；同时在杜特尔特初上任时，以160亿美元的经济援助迅速拉近中菲关系。注菲律宾国内经济发展，很大程度上依赖香蕉等农产品出口，作为世界第二大经济体且有巨大需求的中国，因而以此作为重要筹码参与南海博弈。这也是多数学者研究菲律宾决策提及小国对冲战略时，始终强调“经济靠中国”的原因。注

在与中国、美国两个大国的交往中，菲律宾受制于国力而自主性较弱，自知与两个大国单独博弈并不具有较强的筹码。但是，菲律宾仍旧可以利用中美战略竞争来为自己争取有利的位置，即如果美国对菲律宾施压过重，那么就选择与中国走近；而一旦感受到中国的“威胁”增加，则加强与美国的安全合作，平衡中国的战略压力。也就是说，菲律宾的博弈筹码正是由中美战略竞争带来的选择空间。菲律宾的决策者正是通过决策手段来改变单一实践中的博弈砝码，调整力量对比，从而调整其外交政策。

中美双方的博弈筹码，也反馈到菲律宾的国内政治当中。反对派政治精英与当权派政治精英往往在南海问题上分歧较大，注主要表现为是否要对中国强硬、是否要依靠美国，这其中也反映出菲律宾政治精英对于中美博弈的认知与站位，即菲律宾是借助与美国的同盟，采取强化与中国对抗的南海政策，还是以经济效益为先，采取缓和与中国关系的南海政策。

根据上文论述，菲律宾南海政策的转变是由国际、国内两个层面的因素导致，即中美竞争的存在以及国内各方参与下博弈的结果。通过改变国内、国际的博弈砝码，调整力量对比，菲律宾从而展现出不同的外交政策。下文将分阶段阐述各个阶段不同主体的利益以及外交政策调整带来的博弈力量对比，从而导致的决策变化。

第一阶段是2010年之前的阿罗约执政时期。在2010年前的阿罗约执政时期，中美在亚太地区的战略竞争相对稳定，并没有很激烈的争斗，美国方面对于南海问题还没有足够重视，给了菲律宾更多的自主选择空间与中国走近。

此时，阿罗约政府在南海问题上与中、越等国家达成了“搁置争议，共同开发”的原则，在2005年与中国、越南的相关公司签署了《南海联合海洋地震勘探协议》,并且在双边外交上奉行着“不刺激中国”的政策，从而使南海的整体局势呈现稳定态势。

但是在阿罗约政府执政后期，菲律宾国内政治开始呈现摇摆，反对派对于阿罗约再度执政的不满集中爆发，开始攻击其在南海问题上对中国的软弱，以此来煽动民众对于现任政府的不满。菲律宾媒体《远东经济评论》曾发表评论，指出阿罗约政府与中国、越南签署的《南海联合海洋地震勘探协议》缺乏透明度，损害了菲律宾的海洋资源主权，甚至称这是取悦中国的行为。阿罗约也面临选举舞弊和国内社会问题不当解决所带来的民调下降。注

菲律宾反对派为了进一步推翻阿罗约政府，将南海问题对菲律宾的负面效应扩大化，并且充分利用阿罗约贪腐事件，发动对其多次弹劾，迫使菲律宾政府在2008年宣布《南海联合海洋地震勘探协定》失效，菲律宾就此开始自行在南海开采资源。而阿基诺三世将中菲南海合作与阿罗约政府的腐败联系在一起，认为阿罗约政府没有权力在未经国会同意的情况下与他国签订协议，涉嫌违宪。 甚至有人怀疑阿罗约以出卖国家主权的方式，换取来自中国的贷款以及其他商业合作项目的支持，而阿罗约本人及其亲信在这些合作项目中获得大量的经济利益。可以说，借南海问题将阿罗约污名化，是阿基诺三世在上台前运用的策略，不仅是阿罗约政府，就连中国也成了菲律宾反对派攻击的目标。阿基诺三世等反对派充分利用媒体、宗教以及社团，调动国内民族主义情绪，为上台后推进南海问题上的反华政策奠定了基础。

第二阶段是2010年开始的阿基诺三世执政时期。该时期以美国重返亚太战略为大背景，菲律宾先后发动了黄岩岛对峙以及“南海仲裁案”。阿基诺三世在2010年上任后，中美战略竞争开始加剧，奥巴马政府推出“重返亚太”战略，遏制中国的信号非常明显。此时的阿基诺三世政府有效利用了美国为有效遏制中国而“重返亚太”的倾向，主动向美靠拢，推动美国军队在菲律宾本土常态化驻军。2014年4月，美菲签署了为期十年的《增强防卫合作协议》,使美军通过轮换的方式实现了在菲律宾的常态化驻军，并从美国、韩国等国购买了“汉密尔顿”级军舰、FA-50 飞机、防空雷达等军事装备，注试图以此增强对中国的博弈筹码。

并且，阿基诺三世本身具有军方背景。菲律宾军队一直以来主张的“中国威胁论”,形成了对阿基诺三世在南海采取激进政策的有力支持。同时，阿基诺政府利用民众在南海上的民族主义情绪，进一步渲染国内问题所带来的对阿罗约政府的不满，将国内腐败与贫富分化问题通通归算于前任，并为了表现自己与阿罗约政府的不同，开始在南海争端中不断挑战中国，不再与中国进行油气资源开发的谈判，转向由菲律宾单方面开发；并在南海利用自身武装力量开始冲击中国的底线。例如，2011年3月，菲律宾派出海岸警卫队护送其石油公司在礼乐滩的非法勘探船；6月，菲律宾出动海军移除了中国在南海海域牛车轮礁、安塘滩、礼乐滩竖立的标示；7月，阿基诺在其国情咨文中表示要以“武力保护菲律宾的海上领土”,注并在2012年4月之后，引发了长达两个月之久的黄岩岛对峙，这是中菲在1995年美济礁冲突后最为严重的一起冲突。

面对阿基诺政府激进的南海政策，中国逐渐意识到菲律宾已经突破了自己的底线，开始综合利用海军力量、海警执法力量、外交施加压力以及经贸制裁等手段，强硬应对阿基诺政府在南海问题上的姿态，针对菲律宾香蕉等农产品进行进口限制，并发布旅游禁令。这种应对方式被称为“黄岩岛模式”,注说明中国正在以一种经贸上的相互依赖关系作为博弈筹码，来向菲律宾激进的南海政策施加压力。

之后，阿基诺三世仍旧试图通过颁布“南海仲裁案”,将南海问题国际化以争取西方支持，向中国施加舆论压力。“南海仲裁案”既是菲律宾南海政策持续激进的顶峰，也是阿基诺三世政府自认为重要的博弈筹码。除了希望能够利用“仲裁案”对外制衡中国之外，阿基诺三世也希望借反华姿态，把自己塑造为一个不畏大国的政治强人，以获得政治资本。

尽管2016年的“仲裁”结果明显偏向菲律宾，但并没有改变中国在南海问题上的优势，美国也并没有明确表态黄岩岛在《美菲安保协议》框架内，这使得阿基诺三世政府选边站队美国，积极投身亚太的战略并没有取得明显效果。注

而在国内层面，尽管阿基诺三世试图通过“南海仲裁案”调动菲律宾国内民众的民族主义情绪，以保证其政治支持率，但菲律宾国内日趋显著的腐败、经济与就业问题，让他逐渐失去了政治资本。其内阁官员包括预算部部长阿巴德(Florencio Abad)以及农业部部长阿卡拉(Proceso Alcala),在2013年的反腐风暴中爆出丑闻；阿基诺三世在2014年推行的“加速拨款方案”被最高法院判定违宪；一些人士长期指控阿基诺利用政府资金收买议员打击政治对手，以至于本国宗教领袖比列加斯(Socrates B.Villegas)也公开表达对阿基诺的不满。在2015年菲律宾警方拘捕恐怖组织头目祖基菲里(Zulkifli bin Hir)的行动中，由于各部门协调不力，导致44名警员丧命，这引发了菲律宾军方对阿基诺三世的不满，以至于其失去了军方的支持。

此外，在阿基诺三世执政后期，菲律宾经济呈现下行趋势。2015年的经济增长速度减缓至5.2%,是过去三年里的最低水平，注这使得以反腐推翻前任、试图让菲律宾经济腾飞的阿基诺三世的支持率逐渐下降，注从2010年上任时的88%跌到2015年的28%。注

拥有大量家族企业的地方精英杜特尔特(集团)将矛头对准了阿基诺三世在南海问题上的对华强势政策，称其损害了中菲经贸，造成了菲律宾经济衰退。杜特尔特上任后，承诺打击毒品犯罪、严抓腐败以及发展经济。作为“民粹主义”的代表，注相对于曾经在精英支持率近三成的阿基诺三世，杜特尔特这一宣言在广大群众中争取到极大的支持率。在阿基诺三世任期即将结束之时，杜特尔特并未因美国和国内反对派的压力而妥协，表示即便其登台后美国以撤出安全保障与援助为威胁，注他也会按部就班利用“仲裁”结果带来的利好，适可而止，不再对中国采取激进的对抗性政策，并表示将争取更多独立自主权，从而实现其决策目标。

第三阶段是杜特尔特的后“仲裁”时代。杜特尔特在2016年6月开始上任，冷处理“南海仲裁案”结果，软硬兼施应对中美两国的外部压力，并通过“精英+”模式稳定国内政局，与中国改善关系，促进经济发展，刺激就业作为博弈手段，实现菲律宾决策的动态平衡。有学者总结近期菲律宾的南海政策选择规律是，“领土声索强硬化、南海维权法理化、寻求支援国际化和防务依附美国化”。注

此时，杜特尔特面临的国际形势有了新的变化，中国推出“一带一路”倡议，给了包括菲律宾在内的其他国家更多的吸引中国外资的机会，改善本国基础设施建设的机会，增进双边贸易的机会。而在2016年年底，随着特朗普政府上台，美国推行“美国优先”的单边主义战略，宣称不再对盟友承担更多的防务责任，这也在一定程度上使得杜特尔特政府不再坚定地追随美国，充当其“印太”战略的抓手，而是奉行追求更加自主性的外交政策。

在2016年 7月“南海仲裁案”结果出炉后，杜特尔特保持了很大限度的谨慎与克制，试图缓和与中国的关系。在公开场合，杜特尔特多次强调，中国对菲律宾经济发展来说具有重要的作用，并积极呼吁菲律宾国内基础设施建设对接“一带一路”倡议。注他多次表示，南海争端不是中菲关系的全部，试图与中国在经贸投资以及打击毒品犯罪方面建立广泛的合作。注2016年10月，杜特尔特选择中国作为其上任以来的首站出访地，双方发表《联合声明》,同意恢复多个双边对话机制，并在随后四年时间里，连续五次访问中国，在涉及经贸、基础设施投资方面达成了重要合作意向。2018年1月，菲方允许中国与菲律宾大学在“宾汉隆起”进行科学研究，并在同年11月，菲与中国代表在马尼拉发表联合声明表示，将中菲关系提升到更高水平符合两国及两国人民的根本利益和共同愿望，并同意保持自我克制，不采取使争议复杂化、扩大化和影响和平与稳定的行动。注可以说，中国 “一带一路”倡议与杜特尔特政府发展国内经济具有较大的契合，在这背后是中国不断增加的经济影响力，已成为影响杜特尔特南海政策的重要博弈筹码。从2010年开始，中国逐渐成为菲律宾主要的贸易伙伴，2016年，中国成为菲律宾第一大贸易伙伴，这些无疑增加了中国对于杜特尔特政府南海政策的影响力。

杜特尔特与中国关系的走近，也势必会影响菲律宾与美国的同盟关系。作为民粹主义领导人，杜特尔特有着反美主义的一面，他抨击美国插手菲律宾大选，并反对美国以人权为借口指责其禁毒政策，同时降低了美菲“肩并肩”军演的力度和规模。2018年12月，菲律宾时任国防部部长德尔芬·洛伦扎纳(Delfin Lorenzana)曾指示国防部律师审查菲律宾与美国的共同防御条约，旨在决定“是否该维护、加强或废除该条约”,不排除废除该条约的可能。注而在2020年2月，菲律宾正式通知美国终止了《访问部队协议》。注

在应对美国方面，较前任阿基诺三世，杜特尔特之所以更加强势，除了自身对于独立自主的追求外，也是因为美国在2012年黄岩岛对峙中并没有实质性地帮助菲律宾，致使菲律宾在南海争端中陷入极其被动的局面。这也表明，杜特尔特政府对于美国提供的安全保障有着更加谨慎的态度，不会轻易做美国的战略抓手来对抗中国。

但是，菲律宾毕竟是美国的同盟国，在安全上与美国有着较强的依附关系。在“南海仲裁案”结果出炉后，2016年7月，杜特尔特曾向来访的时任美国国务卿克里保证，菲律宾将使用“南海仲裁案”裁决决议，作为同中国谈判其领土争端的根据。注为此，菲律宾官方拒绝了中国提出的将南海争端以双边谈判的方式来解决的倡议。2019年3月，美国时任国务卿蓬佩奥(Mike Pompeo)访问菲律宾时曾表示，菲律宾在南海的军队、飞机或公共船只若遭受任何武装攻击，美国将按照《美菲共同防御条约》第4条启动共同防卫义务。注

杜特尔特的对华亲近政策，在国内也一度引起了很大的反对声音，特别是亲阿基诺三世一派的政治势力，其一直批评杜特尔特的南海政策过于软弱，甚至发生了抗议中国、反杜特尔特的游行示威。而杜特尔特却很好地平衡了这一压力，在2019年5月的中期选举前，菲律宾军方在中业岛争端中罕见地对中国发出警告，要求中方撤出中业岛海域，并表示将不会放弃“南海仲裁案”的权利。到了2021年4月，约有200艘中国渔船停泊在菲主张200海里专属经济区内的牛轭礁附近，菲律宾防长洛伦扎纳则公开敦促中国“停止这一‘入侵’行为”,表现出强烈的机会主义倾向，注即在总体维持南海局势稳定的同时，不时借助一些话题制造反制中国南海政策的倾向。这使得杜特尔特一直保持了较高支持率，在2019年5月菲律宾中期选举中，获得了高达70%以上的民意支持，巩固了其在国会的优势。注

杜特尔特对华强势的姿态并没有持续很久，在中期选举之后的一个月，《南海行为准则》(COC)完成了第一审读，而杜特尔特政府没有把“南海仲裁案”决议纳入到该准则的条款，对中国与东盟国家缔结COC起到了重要作用。杜特尔特也在2019年9月份再度访华，向中国重申了和平解决南海争端的原则，表明了中菲合作大局不会被破坏的态度。

21世纪的南海问题，客观上并不仅是国家主权和利益之争，更是大国权力博弈的舞台，这就使得菲律宾政府在面临政策选择时受到国内与国际的双重压力。作为一个国内利益矛盾重重和被复杂外部环境困扰的国家，菲律宾政府对内既要对社会大众负责，也面临反对派精英的挑战；对外既要面对中国军事力量占优的现实，也面临美国推动其对抗中国的压力。

当美菲同盟随着美国重返亚太战略而聚焦南海问题时，菲律宾的国内博弈也同时发生。阿基诺三世政府利用南海问题刺激民族主义情绪，在大选后取代了阿罗约政府。但同时，南海问题与外部的关系将国内、国际层面的博弈联系起来：激进的民族主义是建立在对领土争端方中国的经济依赖之上的，因此，如何避免中国通过经济力量改变菲内部社会力量，是力图稳固政权的阿基诺三世政府在美国重返亚太后，以“南海仲裁案”争取美国参与博弈的重要考量。而阿基诺三世通过“南海仲裁案”将领土争端问题国际化，向美方表现出足够的诚意，希望利用对美国的追随来换取美方对菲方在主权和领土方面的强力支持，平衡中国带来的压力。在国内，阿基诺三世通过树立自己的强人形象，以及打击阿罗约旧势力的反腐行动，来争取选票。但随着美国承诺的兑现程度低于预期，菲律宾国内经济问题逐步凸显，再加上自身也与阿罗约政府一样出现贪腐问题，于是来自中方和国内民众的经济压力开始双向挤压。

对杜特尔特来说，2016年“南海仲裁案”的结果是其应对国际—国内压力的很好筹码，既可以用来鼓舞国内民族主义情绪，又可在与中国打交道过程中拥有更多的路径选择。通过淡化“南海仲裁案”的影响，也可以帮助双边关系缓和，从而深化与中国的投资与贸易合作，为国内经济建设增加新的动力。但是，与美国的同盟关系是杜特尔特不能回避的，即使他积极对华示好，降低美菲军事外交行动的频度，却仍在总体上维持对美同盟关系，不接受中国提出的双边代替多边的南海争端协商机制。面对国内激进的民族主义情绪，杜特尔特仍旧可以宣称“南海仲裁案”“结果有效”,并在适当的场合保持对华强势，以维持其较高的支持率，这对于其应对国内选举是非常有效的举措。

作者：陈静雯 齐为群 南开大学周恩来政府管理学院 山东大学(威海)胜任力研究院 中国人民大学国际关系学院

基金: 教育部人文社会科学研究规划基金项目“国际政治的不确定性对中国对外直接投资的影响研究”（项目编号：18YJAZH022）

来源：《当代亚太》期刊