土司制度在我国由来已久，史学界通常认为土司制度发韧于元朝，直到明清一直传承。当然，明、清两朝一直推行改土归流并不断颁布措施限制土司发展，巩固自己的统治。而清代的土司制度是在元明土司制度上的延续，在深化对土司治理的问题上，在借鉴前代的经验上可谓是费了一番脑筋，深深地影响着土司地区的政治、经济、文化，下面就对清代土司制度做一番考察。

话说在顺治元年（1644年）清军入关后，由于要集中力量消灭南明政权和农民起义军残部，一时之间无法对西南建立有效的统治，自然也谈不上什么对土司的治理。但为了避免土司与抗清力量合流，对各地土司依然想方设法进行招抚，从顺治五年（1648年）开始，达到了不厌其烦的地步：“各处土司，原应世守地方，不得轻听叛逆招诱，自外王化。凡未经归顺，今来投诚者，开具原管地方部落，准其照旧袭封；有擒执叛逆来献者，仍厚加升赏；已归顺土司官，曾立功绩，及未经授职者，该督抚按官通察具奏。”

这种招抚政策，对于稳定西南地区的政治局面收到了一定的效果。但也仅仅是战时方针，尚未做通盘考虑。从顺治元年（1644年）到康熙二十年（1681年），土司地区不断叛乱，直到平定三藩之后，土司治理才被提到日程上来。此后，陆续颁布相关法令，土司制度才最终得到确立。

清代土司主要分布于少数民族地区，据《清史稿》所言，分布于四川、甘肃、湖广、云贵等地，“惟川、甘、湖广、云、贵有之”，但《清史稿》明显不确，随着清朝统治区域的扩大，青海、西藏两地，也有土百户等。根据嘉庆朝《大清会典》汇总，有清一代土司官职应该在600个左右，计有：

文职：从四品土知府4人、正五品土同知3人、正六品土通判1人、正九品土知事2人、从五品土知州30人、从六品土州同4人、从六品土州判3人、从七品土吏目1人、正七品土知县4人、正八品土县丞5人、正九品土主簿1人、土巡检25人（不列等）、土驿丞1人（不列等）、土典史1人（不列等），共计85人。

军职：正三品指挥使8人、从三品指挥同知7人、正四品指挥佥事8人、从三品宣慰使10人、从四品宣抚使9人、从五品安抚使18人、正五品千户47人、从五品副千户2人、正六品百户202人、副百户2人、未入流百长74人、正六品长官司长官104人、从七品长官司副长官19人，共计510人。

而土司做为世袭官职，其职位袭替历来是古代专制主义中央集权王朝非常重视的问题，清代的土司承袭制度自然继承于明代而加以优化，袭替顺序严格按照中原的宗法制度。凡是土官病故，应袭者首先应该是嫡子嫡孙，没有嫡子嫡孙的，以庶子庶孙承袭，没有子孙的，可以让其兄弟或者族人继承，如果没有族人，就从妻族或女婿中，“为土民所服者”袭替。

在确定人选后，由总督、巡抚向吏部提交人选，经中央批准后才能袭替。值得一提的是，如果以上可袭之人都没有，只能交由中央做特殊处理了。比如乾隆三十八年（1773年），西宁苏而莽族土百故喇嘛噶尔旺瓦病故，亲族之中实在找不出袭替之人，清廷交由“转生”之人袭职。

清廷对承袭的程序制订非常严密，为了防止土司私相授受，再袭职时，要“造送宗图册内，将本支各派全行开列，逐一添注，以备稽查”，还要提交这位原土司的原领号纸（相当于中央颁发的证书，上有土司职衔、世系和袭职年月）并要地方邻封土司的保结，一旦查出有假，本人立即革职，保结之人也要治罪。在中央确认后，颁发新号纸方准承袭。

一旦土司触犯法律，其本人不仅要被革职，其这一支也将失去承袭土司的资格，“土官受贿隐匿凶犯逃人者，革职提问，不准亲子承袭。择本支伯叔兄弟之子继之”。对于这一规定，清廷执行非常严格，尤其在大规模改土归流时期尤其如此。

由于土司承袭是个十分复杂棘手并对土司本身极为重要的问题，所以许多流官往往趁机敲诈勒索，为了从土司那儿榨取更多财富，地方官反复驳查，不向中央题报，以至于清廷在雍正三年（1725年）规定，应袭之人要在六个月内“具题承袭”，“有勒索留难者，将该管上司照违限例议处”。

各地土司做为朝廷命官，除了保境安民之外，其对中央的义务一般有两个：第一、要缴纳贡赋。第二、一旦有战事，供中央征调。

贡赋

所谓“贡赋”，顾名思义，是由两项内容组成，分别是纳贡和赋税。

纳贡

清朝继承明制，要土司继续纳贡。《圣武记》记载：凡土司贡赋，或比年一贡，或三年一贡。当然，数量最大的还是“三年一贡”的土司，清廷用纳贡的手段来考察土司的“忠诚度”。从纳贡内容来看，清廷也做了一些调整，就是尽量将实物折银。比如土司有贡马之例，一般来说一次性向清廷缴纳马匹数匹或者十多匹，由于清廷不缺马匹，遂让土司将马匹折成银两缴纳，原定每匹12两，乾隆时期定为8两。这种情况对于土司来说相对有利，既减轻了负担，又不必派人将实物贡品押运到京师。

纳赋

清代土司地区的田赋，由于清代对土司地区不丈量土地，所以也多是沿明代所定之旧额，赋税往往比流官统治的地区要轻。并且清廷三令五申，“征收土赋，不许额外科派，私行需索”，且在一些地区减免丁银，如在四川松潘地区口外番民，原纳丁银二分二厘降为一分，确实比内地轻很多。

土司向清廷缴纳的贡赋从明面上看虽然很轻，但实际上却远不止于此。首先，土司面临着地方官勒索的问题，如果一些地方官的需求未被满足，这帮人往往会欺上瞒下，奏请出兵围剿。康熙二十五年（1686年），蔡毓荣就因为相关问题被康熙帝斥责，“盖因土司地方所产金帛异物颇多，不肖之人苛求剥削，苟不遂所欲，辄以为抗拒反叛，请兵征剿”。

其次、对土司治下的民众来说，各地土司借贡赋之名向治下的民众过量征发，百般苛求，使民众负担呈数倍加增，“各处土司，鲜知法纪，每于所属土民，多端科派，较之有司征收正贡，不啻倍蓰”。部分地区达到了“钱粮不过三百余两，而取于下者百倍。一年四小派，三年一大派，小派计钱，大派计两”。这也成了雍正帝对部分地区改土归流的一大原因。

奉调出兵

各地土司拥有数量不等的土兵，一旦有战事，就要奉调出征。为使土司忠于职守，清廷规定了一系列的奖惩制度，所谓“有功则叙，有罪则处”，对于按时缴纳赋税、从军或捉捕盗贼有功的土司肯定是要加衔、记录。在奖励的同时，处罚也非常严厉，最低降级，严重者革职。

在边疆战争中，清廷为了节省成本，也为了“以夷制夷”，往往征调土兵出战，部分土司也确实是尽忠职守，得到了清廷的重用，如在苏四十三事件中，土司杨宗业率领土司并1000多人参战，“甚属奋勇出力”，“照土司鲁璠、韩煜之例一体加恩赏给三品顶戴用花翎，仍加赏发缎二匹以示奖励”。

清廷为了节省成本非常乐于征调土兵参战。事实上，土兵相对于清朝的经制之师八旗和绿营确实特别省钱，比如在基本工资这块，土兵在节省成本方面真是遥遥领先，湖南、贵州、云南等地的土守备一年岁支银16两、土千总为12两、土把总8两、土外委6两、土兵0.5两。

哪怕是绿营最低级的守兵也有每月1两白银加3斗米，土兵0.5两，工资相差两倍以上。土守备正五品仅仅只有一年16两，而同级别的绿营则是基本工资18两加各种补贴72两，共90两，相差5倍以上，如果加上绿营武官的养廉银，那就更不用比了，待遇之低，更接近于象征性给发。

而出征时才有的盐菜银在乾隆帝的怜悯之下，终于和绿营等量齐观了，都是每月1两3钱。出征行装银绿营每月6两，土兵每月3两（两个数据均来源于《户部军需则例》）。而土兵的战死抚恤则要比绿营兵低得多，据乾隆朝《大清会典》记载，“步兵五十两，土兵减步兵之半”。只有区区25两。

当然，土兵里也不是没有例外，就比如金川土兵就是“土兵”里面的天龙人，属于好用又能打，和东北的索伦兵一样备受清朝皇帝的青睐，在工资上只比绿营守兵低一些，高达每年十两左右，所谓“每人岁饷不足十金”。在驱廓护藏的战争中，由于金川兵表现出众，再次受到乾隆皇帝嘉奖，并比照绿营对金川牺牲土兵发放抚恤金，“照绿营步兵之例，赏恤银五十两”。

金川兵的牺牲精神可能是真的感动了乾隆皇帝，乾隆皇帝觉得土司应征阵亡，只给抚恤银，不给世职，有点过意不去，“未免稍觉向隅”。不久后，乾隆皇帝下诏允许土司阵亡后参照八旗、绿营例给予世职。

当然，大部分土司兵虽然性价比比较高，但只适合镇戍和堵御之用，遇到大规模战事不足以抵挡（金川土司兵属于极品，不能视作普遍情况），“必俟贼势已挫，或令其扑寨抄抢，或令其入箐搜擒，用之必得其济。若夫攻坚拔锐，辄概用官兵当先，此等土练，不过令其遥助声威，岂可深为倚恃”。

清代一方面进行大规模的改土归流，另外一方面，有鉴于明末土司叛乱此起彼伏。所以，对于保留土司的区域有着严格的限制政策，在制度上确保土司不能坐大，这是和明朝土司制度最大的不同。具体来说有如下几个方面：

第一、流土并治。就是在土司区派驻流官，和土司共同治理地方，有的以土司为正职，流官为副职；有的则是以流官为正职，土司为副职，目的主要是协助和监视土司。流土并治严格意义上来说，推行于明代，但明代派往土司区的就是官不少驻于省城，作用不大。但清代的流官不仅有职，而且有权。且清代在土司区普遍建立军事机构，驻扎军队，“凡镇臣所驻地方，境内土司，俱应属其统辖”，这样就削弱了土司的割据倾向。

第二、分袭。这个就有像汉朝推恩令。当然，“分而治之”也是清廷的祖传手艺，“少其地而众建之，既以彰赏罚之典，又使力少不能为乱”，所谓土司庶子有能干的“视本土官各降二等，一体颁给敕印号纸，其所分管地方，视本土官，多则三分之一，少则五分之一”，遇到诸子争袭时，也往往使用分袭的方法解决，不断分解土司的向心力。

三、缩小土司管辖范围，不准土司随意购买土地。对于有些地广民众的土司，清王朝往往以调整行政区划为名，来缩小土司的管理范围。如在康熙初年，四川酉阳宣慰司“兼石耶、平茶、邑梅三长官司，封畛过侈，不得不为先事之防”，遂将平茶、邑梅二司改隶重庆府，“以消蛮司土广民众之势”。

为了防止土司进一步扩大势力，清廷还进一步限制土司购买田产，“严禁各土司”，对土地“不许私相典卖”。

四、不准土司随意外出，防止私下串通。这个就有在蒙古地区盟旗制度那味了，“土官土人，因公远赴外省，许呈明该管官转报督抚查覈，于事竣日，给咨知会本省督抚，均计程立限，毋许逗留”，如果擅自外出，不申报者就要革职问罪，土人擅自外出者，也要杖责。

除此之外，清朝还大力推进土司地区司法一体化工作，如苗民犯重案，必须交由流官来审判。并在康熙四十四年以条例形式写入《大清律例》，所谓“凡苗人有伏草捉人，横加枷肘，勒银取赎者，初犯，为首者斩监侯，为从者俱枷号三个月，臂膊刺字；再犯者，不分首从，皆斩立决”。再如土民犯死罪的，“不准以牛马银两抵偿”。所谓“伏草”，《苗防备览》谓：苗性刚直，轻生好斗，睚眦之隙，动辄捉人纠党。伏菁莽中，曰“伏草”。

总而言之，清王朝通过以上方法，确实收到了限制土司发展的效果，各土司的违法行为也有所收敛，而清廷对土司的掌控力也算是历代专制主义中央王朝的巅峰，发现不利于自己统治的土司基本可以随意裁革。

随着时代的发展，土司制度越来越腐朽，尤其是清朝中后期，土司内部农民起义风起云涌，许多土司根本无力掌控内部的局面，干脆就自动引退，交纳印信，改由流官来统治，反而搞得清王朝还得拉土司一把（主要是不想拿一个烫手山芋），才使土司制度得以苟延残喘，直到20世纪30年代才基本废除。