作者：郭强 张志文 陈小兰

康养产业作为落实“健康中国”、乡村振兴和积极应对人口老龄化等国家重大战略的产业集成，被视为促进产业结构调整、改善民生的“新引擎”和建设“健康中国”的“大处方”。作为康养产业的重要形态，康养旅游尤其是海洋康养旅游是新时期旅游发展的新业态和新趋势，能将传统旅游与健康产业、海洋产业、体育产业、文化产业等不同产业进行融合，是消费提质升级、旅游产业升级和经济高质量发展的重要载体。目前，海洋康养旅游处于产业发展初期，政策因素的引领作用显得尤为重要。基于此，立足于海洋康养旅游发展的有效市场和有为政府两大驱动因素，着重从完善政策体系的6个方面来论述如何发挥有为政府作用，进一步从有为政府和有效市场内部各方面的相互关系着手，使得有效市场和有为政府能够发挥合力作用，以期激发海洋康养旅游创新发展，最终实现产业的高质量发展。

一、海洋康养旅游发展的驱动因素

海洋康养旅游是指依托海岸海滩、近岸内陆、 近海及近海离岛的多种资源开发而成的特色康养旅游。沿海地区凭借自然资源优势、物产优势、交 通优势和旅游市场优势开展海洋康养旅游，有效促进了海洋旅游和海洋产业的发展，成为区域经济高质量发展的重要载体。

海洋康养旅游作为一个新兴产业，有效市场和有为政府是其发展的两大关键因素。有效市场是产业长效发展的保证，但市场失灵时有发生，尤其 在产业发展初期，更需要有为政府通过政策发挥引领作用。目前，海洋康养旅游处于发展初期，表现为投入大、风险高、投资回报周期长、商业模式不成熟等。在这一产业发展阶段，政策尤其是产业政策显得尤为重要。政策因素是产业结构塑造和改革发展的风向标，能够提高资源配置效率，弥补市场不足，对产业快速寻找正确发展方向，逐步做大、做强、做优以及形成产业竞争力具有重要甚至是决定性作用。

二、完善政策体系，发挥有为政府作用

海洋康养旅游已经存在部分政策支持，例如 《“健康中国 2030”规划纲要》《国家康养旅游示范基地》等政策文件都强调了其重要性，但政策的系统性和针对性仍需进一步完善，政策对海洋康养旅游的引领作用有待提高。相应的海洋康养旅游产品特色不显著，产业未热先乱，且存在借海洋康养之名行旅游地产开发之实乱象。因此，亟须完善海洋康养旅游政策体系，更好发挥有为政府作用。完善的海洋康养旅游政策体系包含优化政策环境、出台利好政策、增加政策扶持、激发政策活力、强化政策保障和推进政策创新 6个方面。海洋康养旅游政策体系的完善为有为政府作用发挥提供了抓手，为产业的快速发展奠定了可能性和可行性基础。

1. 优化政策环境

优化政策环境就是要在“管得住”的前提下“放得开”，“管”立足于把控和引导方向，“放”立足于释放活力、破除障碍。通过系统地优化政策环境，从根本上跳出“一放就乱，一管就死”的恶性循环，当前主要表现为公开、透明、稳定和可预期的营商环境。

由于海洋康养旅游具有投资大、回报周期长、风险高和招商难度大的特点，良好的政策环境对合格市场主体在公平准入、审批许可、经营运行和市场退出等方面给予一视同仁待遇，而对不合格市场主体在准入和经营运行中提高其运营成本并降低其运营效率，引导其朝着真正海洋康养旅游方向转变或直接退出，为后续有序市场治理和公平竞争环境营造奠定基础。其中，不合格市场主体主要指， 以康养产业为幌子从事其他经营的企业或不遵守市场规则、扰乱市场秩序的企业。

2. 出台利好政策

利好政策聚焦于海洋康养旅游产业整体，立足于“助强”，对海洋康养旅游市场主体而言是“间接帮助”，旨在提升区域海洋康养旅游的综合竞争力， 帮助产业整体做大（企业群）做强（竞争力）做优（区域布局和产业链）。

当前，海洋康养旅游处于产业发展初期，在具体产业实践中的利好政策需要：在顶层设计方面通过规划、标准、产业政策和行政法规等政策文件优 化区域布局和差异化协同发展，建立和完善标准体系和认证体系，构建优良消费环境；在基础设施方面通过强化基础设施投资建设和配套，为海洋康养 旅游高质量发展奠定坚实的物质基础；在产业生态系统构建和产业融合方面，引导海洋康养旅游基于产业链的纵向延伸和多元扩展，构建以康养旅游核心产业为中心，以相关产业和衍生产业为辅助的海洋康养旅游业生态系统；非直接相关产业通过“+海洋康养旅游”方式实现产业融合与产业转型，通过资源、设施共享和功能互补实现价值聚合；在扩大有效供给实现供需匹配方面，引导海洋康养旅游对基于自然资源的康养服务进行专业化提升，满足中高端人群的需要，实现供需结构和数量的匹配；在关键要素保障方面，协同其他部门在土地、资金、科技和人才等方面统筹安排供给的数量、质量和时点进度。

3. 增加政策扶持

政策扶持聚焦于为海洋康养旅游市场主体提供“直接帮助”，立足于“扶弱”，旨在帮助合格市场主体解决生存和发展困难，做大做强。

一般而言，政策扶持主要聚焦：通过对要扶持的海洋康养旅游市场主体进行减税降费、强化融资担保、拓展直接融资渠道、帮助纾解流动性困境等， 在财税金融方面给予直接的资金支持，解决企业生存问题；通过提供土地使用权优惠、新技术研发采用奖补、人才个税优惠等方式帮助企业做大做强；通过政府领导定点联系、政企合作、绿色通道快速审批等方式提供高效政府服务。

4. 激发政策活力

政策活力主要体现在政策对产业的预见性、对新问题新变化的适应性和包容性、政策的与时俱进性方面。

通过提高对海洋康养旅游产业共性问题的预见、潜在问题的预判和不可预见变化的适应和包容，政策响应产业实践的活力和适应快速变化的能力将得到激发和提升，产业发展在少走弯路的同时，留下创新的“火种”；通过对海洋康养旅游政策的执行效果和影响评估，让政策落地和产业实践同频共振，与时俱进，从而发挥更大的引领效力。

5. 强化政策保障

政策保障主要体现在海洋康养旅游政策的落地执行、体系化政策供给和法制化建设方面。强化政策保障就是确保政策活力和市场活力的有序性。

海洋康养旅游政策的生命力在于政策的落地和执行。通过政策执行，消除产业发展“梗阻”，解决产业实践和政策制定“两张皮”现象，做到海洋康养旅游的地方政策与上位政策有效衔接，保证政策初心不走样。通过建立跨部门协同机制，强化行业监管，打通政策落地“最后一公里”。海洋康养旅游的发展需要系统化、完整化和良好连续性的政策供给来实现引导市场预期的作用。通过强化海洋康养旅游法制化建设，在法律层面而非政策意见层面 固化成熟的行业治理经验和方法措施，让政策保障法制化运行。

6. 推进政策创新

海洋康养旅游政策创新的实质是对政策执行中的决策、价值、观念、原则、思路、方法和手段的创新，是应对市场创新和维持市场活力和政策活力的有效方式。

为促进新技术驱动的海洋康养旅游产业创新实践，需要协调好局部政策创新和整体政策革命性变化之间的关系，并让自下而上的试点创新和自上 而下的政策推行相呼应。在实施政策创新过程中， 要充分调动各方面的积极性，不断优化政策创新机制，提高政策创新的质量和实际效果，为产业发展注入动力。

图 1 有为政府和有效市场合力作用

三、发挥有为政府和有效市场合力作用，助推海洋康养旅游产业高质量发展

政府以政策环境、利好政策、政策扶持、政策活力、政策保障和政策创新6个方面为抓手发挥有为政府作用，与有效市场相辅相成，共同驱动海洋康养旅游产业的高质量发展。有为政府中的“政策保障”贯穿有效市场各方面，其余5个方面分别与有效市场各方面互动并发挥合力作用（图 1）。值得注意的是，有为政府与有效市场的有机结合，是我国经济和产业快速发展成功经验的精髓，也为未来发展提供了根本遵循。它既充分发挥了市场在资源配置中的决定性作用，又能更好发挥政府作用，有效弥补市场失灵。

引领海洋康养旅游发展政策体系6个方面内部也存在互动关系，政策环境决定政策活力，政策活力塑造政策环境；政策活力是政策创新的源泉，政策创新维持政策活力；政策创新驱动海洋康养旅游的高质量发展，高质量发展对政策创新提出了更高要求；强化政策保障作为落地执行、引导预期、保障产业发展活力有序的基础，覆盖海洋康养旅游业发展的各个方面，支撑着政策环境、政策活力和政策创新的稳定性和持续性；利好政策和政策扶持作为广义上的政策环境和政策保障具体内容，服务于海洋康养旅游产业的发展。

四、政策引领下的海洋康养旅游发展创新

总而言之，在海洋康养旅游产业发展初期，与有效市场相比，有为政府的政策引领作用更值得关注，它是市场机制有效、微观主体有活力的重要保证，也是弥补市场失灵的必备要件。有了政策的引导、扶持、保障，市场主体才有足够的动力和信心参与到产业发展中，如此才能进一步激发海洋康养旅游发展创新，并最终实现产业的高质量发展目标。

作者简介： 郭强，海南大学旅游学院院长、教授、通讯作者；张志文，三亚市旅游行业协会联合会产业研究部部长；陈小兰，海南大学旅游学院博士研究生。

来源：《旅游学刊》期刊