摘 要：县城连接城市、服务乡村，是城乡融合发展的关键支撑。探讨县城城镇化的现状趋势与实现路径，对于促进新型城镇化建设、构建新型工农城乡关系具有重要意义。文本在阐述城镇化演变历程和发展现状的基础上，深入分析以县城为载体推进新型城镇化建设的内涵特征，并指出当前面临的难点和堵点，据此提出以县城为载体推进新型城镇化建设，要以业的城镇化、人的城镇化、地的城镇化、服务均等化、技术赋能化和体制机制融合化为着力点，不断强化战略衔接、规划统筹、改革联动和试点探索，构建激励约束相容、多方协同的政策支持体系。

城镇化是人类社会发展的客观趋势，是资本、劳动力和土地等资源要素在城乡间、区域间优化配置的结果1，直接表现为农村人口转化为城镇人口2。改革开放40余年来，我国城镇化进程不断加快，实现年均增长1%的“中国奇迹”，也呈现“一快一慢”的独特现象，即土地城镇化速度快于人口城镇化速度、户籍人口城镇化速度慢于常住人口城镇化速度3。县城连接城市、服务乡村，是推进工业化和城镇化的重要空间载体，但长期以来，我国县城存在公共服务设施建设滞后、综合承载能力不强、对城乡经济发展和农业转移人口就近城镇化支撑作用明显不足等问题。针对上述问题，2020年5月，国家发展与改革委员会印发《关于加快开展县城城镇化补短板强弱项工作的通知》，对加快推进县城城镇化进行重点部署。随着新型城镇化进程不断推进，县域在城乡融合发展中的地位和作用不断凸显。党的十九届五中全会进一步提出“推进以县城为重要载体的城镇化建设”。《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》和2022年中央一号文件对推进以县城为载体的新型城镇化建设提出具体要求。2022年5月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于推进以县城为重要载体的城镇化建设的意见》（以下简称《意见》），全面系统提出以县城为载体推进新型城镇化建设的总体要求、目标任务和政策保障等，对完善城镇化空间格局作出新的部署。站在向第二个百年奋斗目标迈进的历史起点上，以县城为载体推进新型城镇化建设，既是我国国民经济结构战略性调整的重要抓手，也是构建新型工农城乡关系的具体体现，对于社会主义现代化国家建设全局具有重大现实意义和深远历史影响。

新型城镇化既是关涉全局的系统性工程，也是社会各界广泛关注的焦点话题。回顾已有研究，有学者从宏观层面提出新型城镇化的科学内涵、道路选择与制约条件。例如，彭红碧和杨峰认为，新型城镇化道路要以科学发展观为引领，实现多元化城镇功能，构建结构合理的城镇体系，最终实现城乡一体化发展4。倪鹏飞认为，以人为本的城镇化需要推动“迁转俱进”、兼顾城乡之间的“公平效率”以及提高城乡之间要素的互动程度5。张占斌分析了新型城镇化进程中的改革难题，并对其涉及的体制机制束缚展开讨论6。与此同时，学术界对与之相关的户籍制度、农民工市民化、土地制度、投融资体制等重要领域改革进行了广泛探讨7。还有学者对县城城镇化发展的思路举措与实现路径进行研究。雷刚认为，县城具有疏通城乡发展要素、平衡区域布局的作用，能够实现空间格局的优化以及资源的有机扩散8。吴宇哲和任宇航认为，推进县域城镇化的首要任务是提供就业机会和保障基本公共服务9。苏红键从人居环境、产业体系、空间格局和城乡关系等视角出发，提出推动县域城镇化高质量发展的动力机制10。杨传开认为，推进县域就地城镇化发展要从农民进城、返乡农民工、县城吸引力、集中居住和特色小镇入手11。此外，张蔚文和麻玉琦区别了不同类型县城的发展路径，分别对卫星县城、节点县城和一般县城的城镇化提出相关建议12。上述研究为笔者展开相关讨论奠定了基础，但在阐释以县城为载体推进新型城镇化建设的理论逻辑、分析其发展面临的机遇挑战及发展路径等方面还存在不足之处。

以县城为载体推进新型城镇化建设，符合新型城镇化发展的一般规律，有其特定的时代背景和体制优势，将是一项伴随社会主义现代化建设的长期任务。笔者在简要回顾新型城镇化演进历程的基础上，探讨以县城为载体推进新型城镇化建设的内涵特征，深入分析推进新型城镇化过程中面临的难点和堵点，并从“业”、“人”、“地”以及服务、技术、体制机制等六个方面探讨新型城镇化的发展路向，提出相应的政策建议。

我国城镇化的发展历程，既与工业化和社会经济发展水平密切相关，又与国家的基本制度安排紧密相连，同时，受到经济体制改革与宏观政策等影响。中华人民共和国成立后，城镇化进程启动，但受计划经济的影响，我国形成了典型的城乡二元结构。这一时期，城镇化率从1949年的10.6%缓慢增加到1978年的17.9%，整体呈现一种接近停滞的态势13。

改革开放以后，我国城镇化演进历程可以划分为四个阶段。第一个阶段（1978-1991年），其特点是双轨渐进改革下的“自下而上城镇化”，对应改革开放的启动和探索推进阶段。这一时期，乡镇企业快速发展。吸纳了大量农村剩余劳动力，推动了工业化和城镇化发展。但在20世纪80年代中后期，因乡镇企业存在“低小散乱污”等弊端，导致土地资源浪费、生态环境破坏等问题，城镇化发展逐渐转向以小城镇为主导。第二个阶段（1992-2011年），其特点是市场经济体制改革下的“流动城镇化”，表现为由就近城镇化向异地城镇化过渡，对应社会主义市场经济建立完善阶段。这一时期，大量农村剩余劳动力流入大中型城市从事非农产业，城镇化发展呈现“大城市偏向”特征。第三个阶段（2012-2019年），其特点是全面深化改革下的“新型城镇化”，对应全面深化改革阶段。这一时期，以新型城镇化道路的提出为标志，强调以“人的新型城镇化”为核心，有序推进农业转移人口市民化14。第四个阶段（2020年至今），其特点是以县城为重要载体的新型城镇化，对应城乡融合加速发展的新阶段。这一时期仍然坚持走中国特色新型城镇化道路，但在具体推进过程中强调以县城为重要载体联动城乡，促进乡村振兴战略与新型城镇化战略有效衔接，实现大中小型城市和小城镇协调发展。

伴随经济快速增长和改革创新力度不断加大，我国新型城镇化发展呈现三大趋势。

第一，户籍城镇化水平稳步提升。1978-2021年，我国城镇化率从17.9%提高到64.7%，城镇常住人口从1.72亿人增长到9.14亿人。长期以来，受城乡二元结构影响，我国农业转移人口市民化进程缓慢，农民身份转换滞后于职业转变。但是，随着新型城镇化进程的快速推进，户籍制度改革持续深化，农业转移人口加快融入城市。2021年，我国户籍人口城镇化率为46.7%，与常住人口城镇化率相差18.0%，实现“十三五”以来两个城镇化率差距的首次缩小15。进入新发展阶段，我国城镇化正由过去的高速城镇化转向高质量城镇化，户籍城镇化将成为新型城镇化的主要目标和方向。

第二，县城城镇化发展短板突出。在城镇化体系中，大中型城市空间结构和品质不断优化，农村人居环境和乡村建设行动加快提速升级，处于中间地带的县城建设却相对缓慢。县城是引领县域经济发展，支撑城市群一体化建设，促进农村要素向城市流动的重要纽带和引擎16。受大城市开发建设和撤县设区的影响，2006-2020年，我国县城总数由1635个减少到1495个，县域总人口由7.40亿人减少到6.72亿人。同时，县城总人口由1.19亿人增加到1.58亿人，县城人口占县域人口的比重稳步提升，由16.1%提升到23.6%，年均增加0.5%。从人口特征看，2006-2020年，县域平均人口基本保持平稳，县城平均人口逐步上升，由7.28万人提高到10.60万人。虽然县城人口比重不断提高，但增长速度慢于全国城镇化率增长速度，与全国城镇化率的差距不断扩大。2006年，全国城镇化率与县城人口比重的差距为28.3%,2020年，这一差距提高到40.3%（见图1）。由此可知，我国县城城镇化明显滞后于全国城镇化，大城市的集聚效应更加突出，县城城镇化短板明显。

图1 2006-2020年我国县城人口与县域人口情况图17

数据来源：《中国城乡建设统计年鉴》、《中国统计年鉴》。

第三，县城城镇化地区差异明显。我国地域辽阔，各地区情况不同，城镇化进程与区域特征基本匹配，城镇化发展水平与经济发展水平成正比，呈现明显的地域性差异。例如，2020年，我国华北地区和华东地区城镇化率分别为72.5%和71.3%，其中，京津冀、江浙沪地区的城镇化率高达77.4%和78.3%，而西南地区城镇化率为53.0%。从县城人口占县域人口的比重看，虽然各地区之间的差异依旧显著，但有别于总体城镇化率的区域差异。根据图2可知，我国县城人口占比较高的分别为宁夏（32.2%）、山东（31.0%）、内蒙古（30.7%）和山西（30.1%），均在30%以上；县城人口占比相对较低的为广西（16.3%）、云南（18.9%）和安徽（20.0%），均在20%及以下。可见，部分经济较为发达、城镇化率较高地区的县城人口比重反而不高，中西部地区的县城人口占比相对较高，在城镇化中的载体作用显著，说明中西部地区就近城镇化趋势更加明显。

城镇化是人口和产业活动在空间上集聚的过程。费孝通、古清中较早提出“农村小城镇”、“人口城镇化”1819等概念，认为小城镇是吸纳农村剩余劳动力的重要载体。随后，我国城镇化发展导向由支持中小城市到偏向大城市，再到大中小型城市和小城镇协调发展的过程，更加注重质量内涵的提升。以县城为载体推进新型城镇化，主要指在坚持以人为核心的城镇化总体思路下，充分尊重城镇化发展规律，立足县域要素禀赋基础，因地制宜补齐县城发展短板和弱项，推进空间布局、产业发展、基础设施等县域统筹，以县域为基本单元推进城乡融合发展。准确理解以县城为载体推进新型城镇化的政策内涵，同时要把握三个问题。

图2 2020年我国部分省区市城镇化率与县城城镇化率情况图图2 2020年中国部分省份城镇化率与县城城镇化率情况图 下载原图

数据来源：《中国城乡建设统计年鉴》、《中国统计年鉴》。

第一，要以完善城镇化空间布局为战略方向。以县城为载体推进新型城镇化意在转变城市偏向的发展观念，优化城镇化发展策略，发挥县城在城市群布局重要节点的支撑作用，有效平衡生产要素集聚与分散，形成“大集中、小分散”的空间格局。以县城为载体推进新型城镇化，不是不发展城市，而是解决“一城独大”的城市空间结构失衡问题，分类引导大中小城市错位发展，完善新型城镇化发展的空间布局20。与新时代中国社会主要矛盾变化相适应，以县城为载体推进新型城镇化，必须打破由制度因素形塑的场域界限，一体设计、一并推进城乡发展，提高县级统筹发展的能力和水平，实现城乡融合发展在县域层面的集成创新。

第二，要以畅通城乡经济循环为动力支撑。加快形成以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局，迫切需要扩大农村需求，有效激活农村市场，畅通城乡经济循环。县域是我国经济社会发展的基本单元，在畅通城乡经济循环中发挥重要作用。以县城为载体推进新型城镇化，要求强化县域经济发展支撑，培育发展特色优势产业，不断优化县域产业布局，增强县域间产业关联，促进县域内生产与消费有效对接，逐步构建县域高质量供给体系，形成相互依存、相互促进的城乡经济循环。

第三，要以打造新型工农城乡关系为目标归宿。乡村振兴战略提出以来，我国城乡关系正由“城乡统筹”向“城乡融合”转变，突出强调城乡要素的互动和城乡空间的共融。县城位于“城尾乡头”，在扭转城乡发展不平衡中具有重要作用，是推进农业农村现代化和新型城镇化的重要支撑。以县城为载体推进新型城镇化建设，既是以县城为重点自下而上推进本地城镇化的典型范式，也是促进工农城乡关系协调发展的重要举措。一方面，以县城为载体推进新型城镇化，具有就近就地吸纳农村人口转移的基础性作用，可避免陷入因长距离流动的“异地城镇化”导致的“乡村衰败”、“农村空心化”等发展困境；另一方面，乡村振兴战略的实施可以带动县城发展，进一步提升县城综合功能，有助于畅通要素和消费品下乡渠道，激发县域内乡村发展活力，为城乡融合发展提供有力支撑。

与以往的城镇化发展路径相比，新型城镇化道路是对承载主体层面的进一步明确，是以人为核心的城镇化在发展战略上的深化与细化。以县城为载体推进新型城镇化，具有四个主要特征。

第一，赋予县域更多发展自主权。地方政府发展自主权表现为地方政府面对社会力量（例如，资本）、上下级政府和国家政策法规时的自主行动能力21。在市管县体制下，地级市通常具有优先发展地位，部分县级区域发展受到多重约束。2011年，《国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》明确提出“扩权强县”的发展思路，县级虽然获得一定的资源整合使用权，但地级市依然占据优势地位。以县城为载体推进新型城镇化，是在有差别地发展县城的基础上，通过改革市管县体制与财权事权分配制度，将有关城乡建设、产业发展、公共设施管护、社区治理等适宜由基层政府发挥信息及管理优势的基本公共服务职能下移，赋予县级政府更多行政自主权和资源调配权，包括财政资金整合使用、土地指标周转以及建立改革容错纠错机制等，充分调动县级政府管理积极性、降低改革试错成本，激发各主体创新创业活力22。

第二，加快补齐县城发展短板。县城城镇化滞后于整体城镇化，已经成为我国经济社会高质量发展的薄弱环节。以县城为载体推进新型城镇化建设，最直接的任务是强化市政公用设施建设和公共事业发展，加快提升县城的综合承载能力，激活县城宜居宜业等多种功能。以县城为载体推进新型城镇化，要充分发挥有为政府与有效市场作用，加快补齐县城建设短板，完善市政设施体系，优化县域内公共资源配置，增强县城在城镇化体系中的重要地位和作用，提高县城发展质量，提升县城对乡村的整体辐射能力。

第三，确保县城差异化发展。我国幅员辽阔、县城数量众多，各自的发展基础条件和资源禀赋不同。因此，县城建设目标要各有侧重，创新大城市周边县城、专业功能县城与生态涵养地区县城的城镇化路径。对于东部地区经济基础较好的县城，要继续加大改革创新力度，促进其率先实现城镇化高质量发展；对于中西部和东北城镇化地区的县城，要加快产业平台建设，增强人口和经济承载能力；对于中西部和东北农产品主产区、重点生态功能区的县城，要促进县域产业生态化，提高其对于农业农村发展和生态环境保护的保障能力23。不同功能定位的县城城镇化，要适应当地资源禀赋结构变化，顺应人口流动趋势，有差别、有重点地确立建设优先顺序，破除户籍、土地、资本、公共服务等方面的体制机制弊端24，形成“一县一策”的县城特色发展之路。

第四，循序渐进攻克重点任务。城镇化是一项长期且复杂的系统工程，涵盖产业发展、市政建设、人居环境、公共服务等多个方面。以县城为载体推进新型城镇化需要遵循循序渐进的原则，突出重点，确保完成目标任务。一方面，以县城为载体推进新型城镇化涉及面广、难度大，应根据不同地区的发展实际，充分考虑县域经济发展的阶段性特征，稳妥把握县城城镇化的节奏、步骤及相关政策的实施，做到有序、渐进和梯次推进25；另一方面，要研究制定县域发展整体战略，聚焦城镇化难点，对接乡村振兴重点，强弱项、补短板，依靠改革创新激发内在动力，选择一批条件较好的县城作为示范地区重点发展、整县提升，逐步缩小与邻近大中型城市的发展差距，健全完善城镇体系。

当前，我国县域发展不平衡不充分问题突出，以县城为载体推进新型城镇化建设面临诸多难点和堵点，需要加强分析研判，积极做好预案应对挑战。

以县城为载体推进新型城镇化建设，首先需要转变思想、深化认识，重新审视县城在新型城镇化体系中的定位。目前，政府和学术界仍然存在一定的单向城市化思维和大城市偏向的城镇化建设思路，未能充分认识县城在新型城镇化和乡村振兴中的载体和纽带作用，也未能充分认识县城在扩大内需战略中的重要地位，难以形成科学、高效的县城城镇化路径。从政策层面看，现有政策安排仍然侧重于大城市建设，劳动力、土地、资本等要素向大中型城市集聚，协同或重点推进县城城镇化的政策体系尚不健全。在实际工作中，部分县城偏离以人为核心的新型城镇化方向，将城镇化等同于城市建设，将工作重心聚焦土地开发，不切实际地搞大拆大建、形象工程，对相关市政配套设施、公共服务等投入不足，不仅忽视了城乡居民对于美好生活的现实需求，还违背盘活存量、节约集约用地的原则，给耕地和环境保护带来巨大压力。

发展产业是推进县城城镇化建设的根本之策。当前，我国多数县城的产业基础并不稳固，产业发展壮大周期较长。从全球形势看，世界正在经历百年未有之大变局，全球发展的不确定性明显增加，这些都给我国城乡产业发展造成一定的外部冲击。从国内形势看，经济面临需求收缩、供给冲击、预期减弱等多重压力，城乡产业发展内部动力不足。从县域层面看，县城产业体系存在同质化、比较优势不足、带动“三农”能力不强、科技含量不高等问题，产业结构和空间布局不合理、规模小、层次低、链条短等现象突出。部分县城产业发展片面追求规模扩张，不顾资源禀赋、市场需求等实际情况，盲目兴办产业园区和产业项目，造成资源浪费。有些县城产业平台功能薄弱、营商环境较差、配套设施不健全，增加了企业运营成本和发展风险，冲抵了县城劳动力和土地成本的比较优势，制约了人才和资本流入。特别是一些脱贫摘帽县，其产业总体而言仍处于起步期，自身发展能力不足，需要依靠政策支持和外界帮扶，完全走向市场面临较多困难和制约，对城镇化的支撑作用远远不够。

在新型城镇化、乡村振兴等战略的推动下，我国城乡基本公共品供给能力不断提高。但与大中型城市相比，县城由于缺乏足够的资源动员能力和自我发展能力，人口、土地、产业、财政等均不占优势，导致县城建设相对滞后，社会事业发展缓慢26。一些县城市政公用设施不完善，管网陈旧老化、路网容量不足、老旧小区配套较差、信息化数字化建设滞后；一些县城公共服务供给总量不足、质量不高，县级医疗卫生体系不完善，医院和疾控中心防控救治能力不强，基础教育、养老托育、文化体育等公共服务难以满足人民群众需要；一些处于生态涵养地区的县城基础设施缺口较大，人居环境和整体面貌不佳，县城黑臭水体尚未完全消除，保护生态环境、建设美丽家园的压力较大。此外，部分县城与周边大中型城市互联互通水平有待进一步提高，县乡村功能仍未实现衔接互补，辐射带动乡村能力较弱。

以县城为载体推进新型城镇化建设，加快补齐县城发展的短板弱项，需要大规模、长周期投资。当前，县城建设中普遍存在财政总量不足、财税分配不公、融资渠道不畅等问题。首先，一些地级市政府利用行政权力优先发展城市，对产业、人才等要素形成“虹吸”效应27。中央财政转移支付更多投入人口流出地，对于人口流入地的支持相对不足28，导致县级城镇化建设资金需求难以满足。其次，自分税制实施以来，地方政府承担的事权不断增加，但财权并未显著增加，造成地方政府事权和财权不匹配，同时，县级政府行政事项占用大量财政资金，一度出现“吃饭财政”现象，县城城镇化建设资金明显不足。最后，县级城镇化建设中还面临融资渠道不畅等难题，部分县级政府融资举债机制不完善，明股实债和政府变相兜底等情况较为普遍，加剧了县级政府的债务风险。

土地是城镇化建设的关键要素和基本载体。长期以来，由于缺乏对土地资源的统筹规划和有效管护，城镇土地规模迅速扩张，土地刚性需求与低效供给的矛盾愈演愈烈。实践中，部分县城建设用地供应存在与人口流向不符、工业用地与住宅用地比例失调等问题。例如，2000-2020年，我国城市建成区面积增长170.6%，但城镇人口增长96.5%，土地浪费与土地利用效率较低等现象突出29。在建设用地的开发与利用过程中，土地增值收益分配不合理，容易造成农民利益受损。以县城为载体推进新型城镇化建设，面临建设用地总量和结构的双重限制。一是加大县城建设力度，满足县城建设用地需求，需要新增建设用地计划指标，这与国家耕地保护红线政策相冲突。二是地方政府对现有的存量用地和低效土地开发动力不足，节约集约用地机制不完善，造成大量开发和低效利用并存，土地利用缺乏效率30。三是市场在土地资源配置中的作用不明显，土地要素配置与现实市场需求之间明显错配，工业用地与商业用地、建设用地与设施配套用地之间结构不均衡，导致房价攀升和服务业发展不足，提高了农业转移人口的市民化壁垒。

以县城为载体推进新型城镇化建设，核心是破除户籍、土地、产权等方面的制度性障碍。目前，我国城乡资源平等、顺畅交换的通道尚未完全打通，特别是“人、地、钱”三项基本要素从乡村净外流的局面没有改观，城市资金、管理、技术、人才等先进要素向乡村流动还面临诸多制度性约束。城乡要素无法实现自由双向流动，制约了县城在推进新型城镇化过程中发挥承上启下的作用31。从农业转移人口市民化的角度看，城乡二元户籍壁垒未从根本上消除，城乡分割的体制机制深刻嵌入户籍管理、土地管理、公共服务和社会保障等多个方面。此外，农村集体产权制度改革虽已基本完成，但由于集体经济组织法律缺失，集体成员权和股权退出机制不健全，农民进城的后顾之忧尚未完全消除，降低了农民进城的意愿。

以县城为载体推进新型城镇化建设，需要从历史和全局的高度，深刻认识其必要性和重要性，不断优化顶层设计、细化完善实施方案，因地制宜补齐县城短板弱项，促进县城产业配套设施提质增效、市政公用设施提档升级、公共服务设施提标扩面、环境基础设施提级扩能，加快推进县城城镇化高质量发展。

产业是新型城镇化建设的根基。县城拥有土地和空间等资源优势，通常既是农产品主产区又是商品主销区，具备一定的产业竞争力和就业吸纳力。以县城为载体推进新型城镇化，要在统筹谋划、科学规划的基础上，明确产业发展方向，完善产业配套设施，推进经济结构和劳动力就业结构升级，增强县域经济实力和活力，提高居民就近城镇化和持续增收能力。第一，明确县城产业发展定位。要充分考虑不同地区县城的发展条件和阶段，统筹县域内部产业培育与外部产业转移，发挥市场力量在培育县域产业体系方面的优势，吸引大中型城市的资金、技术、人才等生产要素向县城合理流动，与大中型城市形成合理的产业分工，避免县域“大而全、小而全”的产业结构，形成多元化的县城产业发展路径。第二，发展壮大县城特色优势产业。要根据县城的区位和定位，结合产业发展比较优势，按照做大做强优势产业、带动农业农村发展和提高就业吸纳能力的要求，积极培育县城特色优势产业，推进县城产业的规模化和产业化升级，加强县城产业园的精准化定位和可持续发展，促进城乡居民就地就业32，完善县城消费环境。第三，完善产业平台和配套设施。要加大县域产业集聚区、创新创业园区、经济开发区等平台建设与设施配套，促进县域产业集中集聚发展，加快完善县域物流体系和商贸体系，提高县域物资流通能力和效率，促进要素在地区间、城乡间有序流动。第四，加强县域乡村产业发展。要重点发展农产品加工、运销、储藏及各类农村服务业，提高当地特色农产品及加工业的发展质量，积极培育各类新型农业经营主体，加快推进农业产业化经营，实现乡村产业高质量发展33。

人是新型城镇化的核心和本位。以县城为载体推进新型城镇化建设，要以人的发展为重要关切点，注重实现公共资源均等化和城乡融合发展，保障农业转移人口在就业、医疗、教育、文化等方面的权益，将县城打造成为人口和服务的集聚地。第一，以人的城镇化为逻辑起点。坚持沿着新型城镇化发展道路，将城镇化发展重点由“物的城镇化”转变为“人的城镇化”，借助人的城镇化带动县城消费升级，促进生产生活低碳化转型，从而推动实现县域工业化、城市化和现代化同步发展。第二，以健全落户制度为手段。全面放开县城落户限制，促进农业转移人口在县城快捷落户，推动基本公共服务覆盖所有县城常住人口，加大“人地钱挂钩”配套政策的激励力度。第三，以维护进城农民各项权益为底线。要切实保障进城农民在农村的财产权益，维护进城落户农民土地承包权、宅基地使用权和集体收益分配权，不得以退出农村“三权”作为进城落户的条件，支持引导进城落户农民依法自愿有偿转让上述权益34。第四，以提高进城农民技能为着力点。推动政府、企业、学校三方统筹发力，强化公共实训平台建设，加大对进城农民的技能培训，促进进城农民技能素质和稳定就业能力的提高，增强进城农民的自我认同感和主观效能感。

土地是推进新型城镇化的基本要素。土地规模扩大和效率提高是推动经济发展和新型城镇化建设的关键支撑。以县城为载体推进新型城镇化建设，要因地制宜推进县城低密度开发，从土地征收、集体建设用地入市和提升人居环境等多方面入手，提高县城建设用地利用效率。第一，合理优化土地资源配置。建立健全城乡统一的建设用地市场，建立城镇建设用地增加规模与吸纳农业转移人口落户数量挂钩机制，科学合理分配土地指标，扭转县域之间土地要素错配的状况。政府部门要积极盘活土地资源存量，提高低效建设用地利用效率，加强污染土地修复和生态绿化改造，做到节约集约用地。第二，深化土地征占用制度改革。要合理确定公益性用地的范围，规范土地征占用程序，提高征地补偿标准，让农民公平分享城市发展带来的土地增值收益，解决好被征地农民的就业、生活和长远生计问题。第三，推进农村集体建设用地入市。要结合各地实际，进一步放宽建设用地入市的限制，扩大集体建设用地入市范围，允许其有条件地进入住宅用地市场，促进住宅用地供给多元化，建立健全“同权同价、流转顺畅、收益共享”入市机制35。第四，提高县城人居环境质量。加强县城建设中对历史文物的保护，深度挖掘文化价值意蕴，促进历史遗迹、文化遗产与县城建设有机融合。要加快完善垃圾、污水收集处理的系统布局，加强土地供给与配套建设，持续优化县城人居环境。

服务提升是新型城镇化建设的生动体现。以县城为载体推进新型城镇化，要避免城市“排斥”和“不公”现象的发生，注重解决城乡居民在县域生活的多元化需求，提高公共服务功能供给效能，实现城乡居民福祉增进和均等化。第一，加快完善县城基础设施建设。以居民生产生活需要为基础，精准把握县城发展的短板弱项，坚持以人为本、软硬件并重，重点完善县城内外交通网络、防洪排涝设施、防灾减灾设施建设，加快推动县城老化管网、老旧小区和数字化改造，提高县城综合承载能力，为县城居民创造良好的居住环境。第二，强化公共服务差异化供给。要用全面、辩证的思维优化服务供给，既把握共性特征和主基调，也注重区分不同地区、不同群体的结构性、差异化服务需求，增强医疗卫生、教育资源、养老托育、文化体育和社会福利等服务供给，推动县城公共服务向乡村有序流动，努力提供多元化、差异性的公共服务。要通盘考虑人口流入与流出地区情况，从基本保障到优质供给，从静态均衡到动态一体，从硬件均等到软硬件俱全，实现县城建设资源差异化配置。同时，在区域性公共服务政策制定方面给予地方更多自主权，支持地方创造性提供公共服务。第三，大力推动基本公共服务均等化。要加快改革与户籍关联的利益和权益实现机制，基本公共服务按常住人口规模配置，实现“户籍身份惠及化”向“市民权益普惠化”转变，提高县城新市民的社会融入水平36。要把保障和改善民生作为出发点和落脚点，深入分析流动人口群体的规模、特征、分布格局与迁移机制等，积极推动具备一定条件的农民工实现市民化，缩小服务标准在城乡、区域、人群间的差异37。第四，增加非基本公共服务和生活服务供给。要通过市场力量提供非基本公共服务和各类生活性服务，让非基本公共服务逐步实现付费可享有、价格可承受、质量有保障、供需矛盾明显缓解，促进县域餐饮、住宿、家政、娱乐等生活服务业提质升级，为县域人员提供多样化、高品质的生活服务。

技术是引领变革的第一动力。县城作为人口、资源和产业等的空间单元，不仅是各类先进技术的集聚地，而且是发挥技术效能的重要载体。技术赋能可以促进县域产业升级、提升治理能力、培育经济增长点，应使其成为县域发展的重要驱动力量。以县城为载体推进新型城镇化，要促进县城建设与技术相融合，发挥技术在要素双向流动、城乡融合发展中的积极作用，促进县域经济由粗放分散向智慧、集约、数字化方式跨越式转变，提高经济发展效能。第一，推进信息技术基础设施建设。适应技术变革迭代的趋势，以新基建为重点，以物联网、云计算、大数据等新一代信息技术为依托，统筹城乡数字化、智能化和信息化发展需求，推动县城的5G基站、大数据中心、人工智能等基础设施和配套设施建设，加快县城智慧化转型。第二，加大产业转型的技术支撑。以创新驱动发展为引领，加强技术创新研发与推广，深化产学研合作，大力培育科技创新主体，依托技术淘汰落后产能，强化技术在生态保护领域的应用，助力县域产业实现转型升级。第三，强化县城管理中的技术应用。以技术变革为机遇，在政府管理业务和城市应用服务中融入先进技术手段38，全面推进“云政务”、“云管理”等智慧化管理，推行县城运行一网统管、政务服务一网通办，加强部门联动和信息资源共享，增强县城在应对各类重大突发事件中的“韧性”39，促进政府管理能力和服务效率实现跨越式提升。第四，推动技术与服务多领域融合。推动县域公共服务供给与技术演化深度交织，发挥信息流和技术流在突破城乡时空局限中的作用，加强县城教育、医疗、卫生等领域的数字化转型，打破服务供给中的条块分割和信息壁垒，提高公共服务的覆盖面与可及性，推动公共服务实现跨越式升级40。

体制机制是畅通要素流动的重要保障。以县城为载体推进新型城镇化建设，核心是通过不断深化改革，破除“人、地、钱”等要素在城乡自由流动的体制机制障碍，构建城乡融合发展体制机制和政策体系。第一，要消除城市偏向的制度藩篱，构建城乡统一的户籍、土地、就业、社会保障等公共服务和社会治理体系41，逐步实现县城市民、农民工以及在村农民要素共享，推动要素在大城市与县城、县城与乡镇村之间自由流动。第二，要统筹县城规划、建设、管理的各个领域，充分发挥市场在资源配置中的作用，在人口管理、土地管理、财税金融、公共服务、行政管理、生态环境等重点领域和关键环节推动体制机制改革，实现县域治理体系和治理能力现代化。第三，要建立多元可持续的县城建设投融资机制，改革政府主导建设的发展模式，加快建立多元化、可持续的城镇化建设资金保障机制，规范县级政府投融资管理，提升政府投融资效益。要针对公益性、经营性等不同项目属性，科学制定投融资方案，做好投融资可行性及成本效益分析、健全投融资监督约束机制、强化投融资绩效评估。政府部门要扩大公共基础设施建设和基本公共服务领域向社会资本的开放程度，通过财政资金奖励方式，引导、吸纳和带动更多的社会民间资本投入。同时，政府部门可以采取财政补贴等方式，鼓励农民以创建合作组织、联合投资等方式，提高公共产品自我供给能力，满足农民个性化的公共产品需求。

以县城为载体推进新型城镇化建设，必须坚持以人民为中心的发展理念，在尊重城乡关系演进规律的基础上，立足县域资源禀赋和发展基础，构建基础性制度体系和差异化政策体系，平稳有序推进新型城镇化建设各项工作。

以县城为载体推进新型城镇化建设，要从全局的高度认识和把握国家发展战略布局的整体性和协同性，做好相关战略的统筹衔接。要推进新型城镇化战略与乡村振兴战略有效衔接，将县城作为城乡融合发展的关键支撑，充分发挥县城在新型城镇化建设中的独特地位和作用，把县城建设成为构建新型工农城乡关系的重要纽带。要以实施乡村振兴战略带动县域城乡空间融合、要素融合、功能融合与人文融合，在推进新型城镇化过程中巩固拓展脱贫攻坚成果，实现新型城镇化和乡村振兴的良性互动。要将以县城为载体推进新型城镇化建设与扩大内需战略相结合，挖掘县城和乡村的超大规模市场潜力，推动县域小循环与国内大循环相互嵌套，在激活县城发展新动能的同时，助力构建以国内大循环为主体、国内国际相互促进的新发展格局。

以县城为载体推进新型城镇化建设，要强化规划引领作用，形成定位准确、功能互补、上下衔接的规划体系。要重视县城城镇化发展规划与经济社会总体规划、国土空间规划、乡村振兴战略规划、产业发展规划、农业农村现代化规划等多元衔接。要坚持以县域为基本单元推进城乡融合发展的核心理念，整县域、整乡镇、整村进行实用型规划设计，增强规划的系统性、协同性和联动性。要统筹县城产业和配套基础设施、公共服务建设等规划，明确建设重点、保障措施、组织实施方式，在产业发展、用地保障、资金投入、人才支持、生态保护、文化建设和乡村治理等方面作出总体性安排，落实落细规划任务。要综合考虑县城发展阶段、产业基础和资源禀赋等，依据规划任务完善配套支持政策，增强规划的可操作性和可执行性，推动发展规划在县城落地。要科学规划县域发展空间，将“三区三线”作为调整经济结构、规划产业发展、推进城镇化不可逾越的红线，明确县域发展空间和用地属性，实现生产空间集约高效、生活空间美丽宜居、生态空间山清水秀。

以县城为载体推进新型城镇化建设，必须将深化改革作为重要抓手，把县城城镇化与乡村发展纳入统一框架，以户籍制度、土地制度、社区治理制度为重点领域深化城乡联动改革，打破城乡融合发展的制度性障碍。要从户籍“捆绑”的福利体系入手，弱化户籍制度的社会福利、公共服务等附加属性，消除农民落户城市的隐形门槛，推动户籍制度改革向深层次推进。要以实现土地增值收益城乡共享、土地城镇化与人口城镇化科学匹配、城乡土地权能平等为目标，渐进式、系统化推进城乡土地制度改革，优化完善增减挂钩的城镇化建设用地机制，探索形成节约集约用地的县城城镇化发展道路。针对新型城镇化过程中出现的城中村、城郊村外来人口与本地居民混居等情况，要加快推进“政经分开”改革，厘清社区治理和集体经济治理的边界，构建以生活共同体为范畴、以社区治理为主要运作方式的基层民主治理体系。此外，要促进各领域改革相互融合，深化拓展关键环节改革，做好改革成果梳理对接，推动制度成熟定型，形成改革整体效应。

以县城为载体推进新型城镇化建设，要坚持试点先行的工作方法，在试点试验中探索解决新型城镇化建设中出现的问题，在制度和机制上率先突破，形成具有中国特色的新型城镇化道路。要科学选择试点区域，综合考虑发展基础、财政实力和类型差异等因素，在国家城乡融合发展试验区、全国统筹城乡综合配套改革试验区、农村改革试验区等已开展自发性改革探索工作的地区，选取一批试点县，统筹推进县城城镇化试点工作。要坚持顶层设计与基层首创互促共进，遵循“试点试验—合法性认可—制度化扩散”的实践逻辑，合理把握试点工作的时序、节奏和方向，在政策允许范围内大胆探索创新。试点试验过程中，要着眼于破解县城建设的难点问题，兼顾改革基础和发展需求，探索有针对性、原创性、差异化的试点路径，及时总结可复制推广的成熟经验，在更大范围内释放改革效应。

原标题：以县城为载体推进新型城镇化建设：逻辑理路与发展进路

作者：高强 程长明 曾恒源 南京林业大学农村政策研究中心 南京林业大学经济管理学院 滁州学院经济与管理学院

作者简介：高强，南京林业大学经济管理学院副院长，教授、博士生导师，农村政策研究中心主任。兼任江苏省委农办、省农业农村厅乡村振兴专家咨询委员会委员等职。主持国家及省部级课题多项，发表学术论文70余篇，研究成果获中央常委和省部级领导批示20余项。程长明，南京林业大学经济管理学院博士研究生，滁州学院经济与管理学院讲师;曾恒源，南京林业大学经济管理学院博士研究生。

基金：国家社会科学基金后期资助项目“历史性跨越：从脱贫攻坚到乡村振兴”（21FJYB053）的阶段性成果;

来源：《新疆师范大学学报(哲学社会科学版)》期刊