作者：夏艺丹 摘 要：家庭农场既保持家庭经营的特点和优势，又利于实现农业规模化和现代化，是现阶段国家着重培育的新型农业经营主体。但是我国家庭农场在资格认定方面仍然存在许多问题，阻碍其进一步发展。本文在确定家庭农场概念和特征的基础上，通过挖掘我国家庭农场在资格认定方面的不足，从经营者身份、经营者年龄、家庭成员范围、经营规模、劳动力结构、收入构成和其他标准方面进行分析，完善我国家庭农场资格认定的标准和程序，以期有益于我国家庭农场法律制度的建设 2017年，党的十九大报告提出了乡村振兴战略，其重要内容就是实现农业现代化发展。推动农业生产经营主体规模经营成为当务之急。家庭农场既保持了家庭承包经营的特点和优势，又可以实现农业的规模化和现代化，成为现阶段国家着重扶持和培育的新型农业经营主体。自2008年中央文件首次提及家庭农场以来，家庭农场连续多年出现在中央政策文件中，全国各地的家庭农场也呈现快速发展势头。然而我国家庭农场的法律制度仍然滞后，有关家庭农场的资格认定等问题亟须解决，为促进并规范家庭农场的发展提供制度支持和保障。 一、我国家庭农场的概念和特征我国学界对家庭农场的定义并不一致。目前主要有“农业企业说”“农业生产单位说”和“新型农业经营主体说”三种学说。原农业部发布的相关文件以及各地方有关法规文件主要使用“新型农业经营主体”概念。综合我国及外国对家庭农场的界定，本文认为，家庭农场是以具有血缘、婚姻或收养关系的家庭成员为主要投资经营者，具备适度规模，从事农业规模化、集约化、商品化生产经营，以农业为主要收入来源，经当地农业农村部门认定的农业生产经营主体。 我国家庭农场具有农场经营的家庭性、经营规模的适度性、生产经营的专业性和法律监管的综合性。首先，家庭是农业生产经营的基础形态，主要活动由家庭成员完成。其次，经营规模应当适度，通过规模经济效益提高农地利用率，最终实现农业现代化。再次，生产经营专业性较强，家庭农场借助现代科学成果和机械作业完成生产，同时还要参与市场活动。最后，综合多种法律监管途径，对认定、设立、经营以及退出等行为进行多部门监管。 二、我国家庭农场资格认定的现状（一）我国家庭农场的认定标准目前我国家庭农场的认定标准由中央和地方共同规定。2013年原农业部发布的《关于开展家庭农场调查工作的通知》明确了家庭农场的七项调查条件。各地方以该七项条件为基础确定了地方标准。 1. 经营者身份限制。中央七项条件要求家庭农场经营者是农村居民。部分地方，如湖南、山西和上海等，规定经营者具有本地户籍，部分市规定为“本市”“本县（市、区）”或“本村”。各地方还增加了包括农民、农村集体经济组织成员、具有承包经营权的自然人或转户农村居民、在当地从事农业生产经营一定年限并积极参与当地公益事业的外地农民、大中专毕业生及科技人才和其他长期从事农业生产的人员等内容，也有部分地方取消了农村户籍限制，对中央规定进行扩大。 2. 经营者年龄限制。中央七项条件并未限制家庭农场经营者的年龄。部分地方，如吉林、内蒙古和天津等，规定经营者最低年龄为18岁，或者为完全民事行为能力人。部分地方，如吉林省白城市何上海市宝山区等，则提高到20岁。对于年龄上限，天津和上海各区规定男性60岁，女性55岁。基本上年龄范围处于完全民事行为能力人的年龄与法定退休年龄之间。 3. 劳动力结构限制。中央七项条件不允许家庭农场常年雇工，雇工数量不超过家庭成员。大部分地方按照该项标准进行规定，部分地方还规定至少需要2个家庭成员从事农场生产经营活动。个别地方，如山东、辽宁和云南等，不再强调家庭成员亲自参与生产，注重家庭成员对农场的投资经营。这就意味着家庭成员可以不进行劳动或者不是主要劳动力，而通过投资份额控制家庭农场并进行经营管理。 4. 收入来源限制。中央七项条件规定家庭农场80%以上的总收益须为农业净收入。部分地方却将经营者家庭本身而非家庭农场的主要收入来源确定为农业，如黑龙江、湖南和宁夏等，不同地方还规定了不同比例。除此之外，还有部分地方增加了收入水平标准，规定了家庭农场的收入需达到城镇居民的水平等内容。 5. 经营规模限制。中央七项条件只对生产粮食作物的家庭农场规定了最小规模，其他则授权地方县级以上农业部门确定。较多地方，如安徽、重庆和湖北等，沿袭中央规定。部分地方，如广西、江苏和内蒙古等，则制定了具体的省级最低标准，还增加了经济规模标准，如最低年产值、最低年销售收入或营业收入。另外，中央还规定家庭农场规模具有稳定性，生产粮食作物的土地经营权流转期限为5年以上，其他由当地县级以上农业部门确定。由于相对稳定的标准不易确定，除了中央规定的土地经营权期限外，各地方还增加了一些其他标准，大致包括土地权属无争议、经营土地相对集中连片、土地流转合同经有关部门备案等。 6. 其他认定标准。除上述标准外，中央对于家庭农场还制定了经营者接受过技能培训、经营活动有比较完整的财务收支记录和对其他农户有示范带头作用的认定标准。部分地方除了中央七项标准外，还增加了经营者年龄、行为能力、家庭成员范围、经营范围、生产经营情况和注册登记等其他认定标准。 （二）我国家庭农场的认定程序1. 资格认定与工商注册混淆。中央并未制定资格认定的规则，各地方主要存在工商部门认定和农业部门认定两种模式。第一种是在家庭农场注册登记时由工商部门直接认定，再向农业部门备案。河南、辽宁和山东等地方使用此模式。第二种由农业部门进行认定，其后经营者可自愿进行工商注册登记。广西、黑龙江和湖南等地方即使用此模式。 2. 各地方认定程序不一致。中央未确定家庭农场认定程序。地方规定各有差异，基本采取多级审核方式，大致涉及乡、县和市三级政府部门，流程一般包括初审、复审、备案和公示，具体级别和流程各地并不相同。如广西涉及县和市二级三个部门，黑龙江涉及乡和县二级两个部门，山西则涉及村、乡、县三级三个部门。更兼部分地方是在家庭农场注册登记时直接认定再报农业部门备案，因此各地方认定程序差异较大。 三、我国家庭农场资格认定问题之分析（一）家庭农场认定标准之分析1. 经营者身份。户籍标准的初衷在于保障农民生存权和劳动权，却难以适应现实情况。首先，农村人口大量向城镇迁移，反而许多城镇居民承包农地从事生产经营。法律从未禁止非农村居民从事农业生产经营活动，将非农村居民拒之门外，难免影响家庭农场规模化和产业化发展。其次，我国部分地区面积耕种较少，更应当推动土地自由流转，以行政区域限制经营者身份会阻碍土地规模集中。最后，农学专业高校毕业生或专业人员创办家庭农场，能够将现代化的农业生产技术和知识引入农村，促进农业发展，不必因户籍问题排除。另外，我国正在经历取消区分农业和非农户籍的过程。未来户籍不再有本质区别，城乡统一登记为居民。家庭农场经营者的身份无法再以户籍性质进行限制。因此，无论是从户籍制度的改革趋势，还是从家庭农场的基本发展需求来看，家庭农场的认定标准不宜设置农村户籍的资格限制。 2. 经营者年龄。目前地方规定经营者年龄下限基本为18周岁。《民法典》规定，以自己的劳动收入为主要生活来源的16周岁以上的未成年人，视为完全民事行为能力人。如果强行规定经营者最低年龄为18周岁甚至更高，则限制前述规定的人员参与家庭农场生产经营，因而只需规定经营者为完全民事行为能力人。至于经营者年龄上限，家庭农场现代化与经营者年龄没有直接关系，外国一般不设置年龄上限。我国尚有许多超过年龄标准上限的老人从事农业经营活动，其具有丰富的经验和专业的能力，强制退出不利于家庭农场持续发展。家庭农场经营者的年龄结构年轻化或是老年化是自然演变的结果，不会影响家庭农场的本质属性和整体发展。基于适度干预原则，完全可以交给经营者自主决定。 3. 家庭成员.目前地方规定的家庭成员范围并不统一，或仅基于婚姻血缘关系，或综合婚姻血缘和共同生活标准，或要求为同户人员。婚姻或血缘关系是一种法律关系，确定性程度较高。共同生活作为一种事实状态，在判定上不具有可操作性。户籍也是一种具有可变动性的身份信息。在农业现代化、规模化，甚至逐渐职业化的背景下，并非所有的家庭成员都会成为家庭农场成员或经营者。是否共同生活居住或在同一户内并不影响农场经营者之间的家庭关系，因此家庭成员范围的确定应以婚姻和血缘关系为标准，共同生活居住和处于同一户口可以作为判断婚姻和血缘关系的辅助信息。至于在家庭农场的语境下，什么等级的亲缘关系可以被认为是家庭成员，不同国家的规定也全然不同。确定范围过小，可能会导致家庭农场经营者数量较少，无法体现家庭属性。确定范围过大，家庭成员之间的情感联结和法律关系减弱，不能更好地发挥家庭优势。因而综合国际经验以及我国相关法律规定和惯例，家庭农场经营者之间的亲缘等级限定在直系血亲以及三代以内旁系血亲较为适宜，姻亲的亲缘等级因婚姻关系与其配偶相同。 4. 适度规模。经营规模适度是家庭农场的首要原则。确定家庭农场的适度经营规模时，首先应当以效率作为优先原则，即是以获得最大的土地产出率或经济收益效率为先决条件。土地过度地集中容易出现强势主体大规模兼并土地的情况，而且土地产出率和劳动生产效率反而会下降。虽然我国对发展家庭农场一直持鼓励态度，但经营规模仍然需要设置上限。其次，针对不同类型农地，适度规模标准不同。不同农产品的适度经营规模存在较大差异，[1]需要综合考量各种因素，建立更加细致的标准。再次，家庭农场的适度规模标准需要进行动态调整。家庭农场的适度经营规模是依据多个外部条件确定的，为应对变化的外部限制条件，有必要构建合理的动态调整机制。最后，除了经营规模外，还有应当制定经济规模标准，即以年收入或年产值等经济指标为标准进行认定。不同的农业经营项目对土地规模的要求不同，有些农业生产项目不需要大面积土地也能够产生较大的经济效益。因此适度规模标准应当综合经营规模和经济规模两项标准，并以经营规模为主，经济规模为辅。 5. 劳动力结构。国际上家庭农场的发展趋势为大型化和多元化，劳动力结构限制已不合时宜，就我国实际情况而言也不合适。首先，我国农业生产的现代化程度不高，限制雇佣工人导致生产压力更多地施加在经营者身上，不利于实现规模化及多元化经营。其次，我国中小型家庭农场占比较大，对劳动力需求有限，个别家庭成员可能兼业从事农业以外的职业，强行限制劳动力来源可能会妨碍公民职业的自由选择权。最后，我国家庭农场的收入水平在居民中处于中等水平。家庭成员即使只参与经营管理，收入水平也可以较高。另一方面，该标准不具备实际操作性。监管部门无法长期监测，主要依靠家庭农场自行报告，具体结果的准确性和真实性存在疑问。家庭农场由家庭经营的本质属性不会因为雇工数量及劳动力比例有所改变，也不需要由其来体现，反而应当注重家庭或家庭成员对农场的经营控制权，全部家庭成员的权利合计应超过50%并亲自经营管理，控制农场。 6. 其他标准。除上述标准外，其他如经营者接受过农业技能培训、经营活动有比较完整的财务收支记录以及对其他农户有示范带动作用等亦值得商榷。目前我国家庭农场经营者学历较低，没有明确标准确定专业能力。农民长期从事生产经营，具备的劳动经验和农业技能不应被轻易否定。接受过农业技能培训的要求并不合理。各地政府应当积极帮助经营者获得生产所需的专业知识和技术，而不是简单粗暴的要求经营者接受过相关培训。财务收支记录较为完整的情况比较复杂。家庭农场的组织形态多样，不同的主体形式对财务收支记录有各自的标准，对所有组织形态的家庭农场都要求财务收支记录完整并不合理，这对于小型农场经营者来说负担比较沉重。因此可以将其作为评选示范性家庭农场的考量标准，但不应当作为一个强制标准。示范带动作用的标准则过于空泛。实践中无法具体量化其作用程度，认定机关无法形成有效的认定模式确定是否达标。因此该问题无须法律的过度干预，人为设定限制。而且家庭农场成立初期，尚未发展起来，来不及起到带头示范作用。因而这一标准仅仅要求示范性家庭农场，可以作为评定财政补贴和优惠政策适用主体的标准，在地方各级示范家庭农场的评选中使用，不宜作为普通家庭农场的认定标准。 （二）家庭农场认定程序之分析1. 资格认定与工商注册的辨析。资格认定与工商注册的行为本质和制度目的完全不同。国家建立市场准入制度是公权力对私法主体的初次干预，而公权力还会再次干预这一私权本身及其行使的过程和结果。经济法意义上的市场准入就是在再次干预中，限制、剥夺、服务及保障私权的一种制度。资格认定是一种诱致性制度的经济引导工具，目的是提供扶持政策，[2]属于经济法意义上的市场准入。民商法意义上的市场准入本质是国家通过法律规范对市场创制的主体进行确权式干预。[3]工商注册是政府依法确认市场主体资格的行为，借用政府信用和权威为主体担保信用，本质上属于私法行为。[4]资格认定是政府对于相关主体进行管理的行政行为。私法范畴的工商登记公法效果较弱，不适合完成对象筛选的公法行为。同时，工商注册具有法定性、确定性和持久性，资格认定是一种从政策角度对相关主体进行判别的行为，不应对工商注册造成影响，否则就违反了商事登记法律，也违背了依法行政的理念，打破了经营者对工商注册法律后果的期待。因此资格认定和注册登记是两个相对独立的行为，实践中应该当作到双向并轨，更好地对家庭农场实行监管。 2. 认定标准的实质性审查。资格认定和工商注册在审查机制上完全不同，体现了一种必要的形式审查与实质审查的关系。工商行政部门主要对市场主体的申请材料进行形式审查，实质审查在未来可能会逐渐消失。[5]家庭农场的资格与政府支持的优惠政策相连，认定行为需要判断是否赋予申请主体相应资格。虽然家庭农场的具体认定标准在理论和实务中仍存在争议，但基本包括经营者身份、家庭成员范围、家庭控制经营、适度规模标准和农业收入比例等方面。这些认定标准，尤其涉及土地资源的标准，仅以形式审查的方式对相应材料进行查看，容易产生疏漏或被虚假信息欺骗，无法满足审核的准确性要求。农业行政部门认定的家庭农场，是符合法定标准，可以获得政府扶持的农业生产经营主体，而由工商行政部门登记的家庭农场，只是获得了市场准入资格的市场主体，两种行为的性质和结果全然不同。资格认定是一种公共管理活动，目的在于实行针对特定主体的扶持政策，而工商登记的结果对于前述政策的实施没有实际意义，只是可以为相应主体的监管提供一些基本信息，因此必须发挥农业部门的认定功能，对家庭农场进行实质性审查。 作者：夏艺丹 辽宁大学法学院 来源：《农业经济》期刊