作者：易棉阳

摘要：以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制是我国农村基本经营制度，它的确立，是中国农村改革的最大成果。农村基本经营制度是一个“三位一体”的完整的制度结构，家庭承包经营是双层经营体制的基础、农地承包是家庭承包经营的核心、统一经营是家庭承包经营的保障。改革开放以来，中国农村基本经营制度一直在不断地创新，其创新路径是围绕家庭承包经营制度、统一经营制度、农地承包制度三个方面展开。农村基本经营制度创新的绩效非常显著，农业生产总值大幅度提升，农民人均纯收入稳步增长，主要农产品人均占有量迅速增加。党在领导农民创新基本经营制度的过程中，积累了丰富的历史经验。

“以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，是适应社会主义市场经济体制、符合农业生产特点的农村基本经营制度。”[1]1852农村基本经营制度对我国农业、农村、农民的影响是根本性的，它一产生，就引起了各界的广泛关注，对其进行专题探究的文献比较丰富。学术界主要从三个方面展开研究：一是从微观视角分析双层经营体制的运行机制和绩效[2]，二是从宏观视角探讨双层经营体制的制度特征[3]，三是从历史视角剖析双层经营体制的变迁过程[4]。农村基本经营制度是“我国农民在党的领导下的伟大创造”[5]605。它是诱致性制度变迁和强制性制度变迁有机结合的经典案例。改革开放四十多年来，中国共产党领导农民对农村基本经营制度到底做了哪些伟大创造？这些伟大创造取得了什么样的绩效？党领导农民在创造过程中积累了哪些宝贵经验？对于这些问题，目前学术界尚无专论进行探究，这正是本文所要回答的问题，也是本文的边际贡献所在。

农村基本经营制度是一个由家庭承包经营制度、农地承包制度、统一经营制度构成的“三位一体”的结构。三者的逻辑关系是：家庭承包经营是双层经营体制的基础、农地承包是家庭承包经营的核心、统一经营是家庭承包经营的保障。没有家庭承包经营，就没有我国当前的基本经营制度；没有土地承包，家庭承包经营就失去实际意义；没有统一经营，家庭承包经营就难以解决小农生产所面临的种种困难。因此，探究农村基本经营制度的创新路径，须从解构家庭承包经营制度、农地承包制度、统一经营制度的创新过程入手。

改革开放以来，家庭承包经营制度的创新从两个方面展开。

一是把家庭承包经营引入到集体经济之中，并视之为集体经济组织内部的一个经营层次。马克思主义经典理论把小农经济看作是没有生命力的、落后的经济，其出路是发展成为社会主义的合作社经营。马克思指出，小农生产方式具有四方面的缺陷，“它排斥生产资料的积聚，也排斥协作，排斥同一生产过程内部的分工，排斥社会对自然的统治和支配，排斥生产力的自由发展”[6]830。“我们对于小农的任务，首先是把他们的私人生产和私人占有变为合作社的生产和占有。”[7]498在这个理论的指引下，各社会主义国家通过农业合作化运动，取消农业中的家庭经营。土地改革至初级社建立之前，我国农业仍保留着家庭经营的形式，1955年初级社普遍建立以后，农户把土地以入股的形式交给合作社统一经营，家庭不再是一个具有独立生产决策权的经营主体，但家庭仍然是土地的所有者。1956年建立的高级社和1958年在高级社基础上建立起来的人民公社，土地所有权由农户所有变更为集体所有，土地的集体统一经营进一步强化，除极少量的自留地外，家庭对土地基本失去自主经营权，变成一个单纯的消费单位，这种状况一直延续到1978年。家庭经营在我国消失了23年。在这23年中，受“左”的思想的影响，认为集体经济必须实行集体经济组织的统一经营、统一核算和统一分配，实行家庭经营就必须打破统一经营、统一核算和统一分配，这就是破坏集体经济，而集体经济是农村社会主义公有制的主要实现形式，因此，破坏集体经济也就是破坏社会主义，在这种理论逻辑下，家庭经营被看作是集体经济的对立物而被排斥在集体经济之外。1956年、1959年、1960年先后三次出现家庭承包经营形式的“包产到户”，三次“包产到户”都被压制。家庭承包经营尽管屡遭压制，但其生命力却异常强大。1978年夏秋之际，安徽等省出现罕见旱灾，为谋求最原始的生存权利，安徽一些地方农村再度出现“包产到户”，实行“包产到户”的地方，农民生产积极性大为提高，产量也大为增加。对于再度出现的“包产到户”，其方向是否正确，决策层出现了意见分歧，在这个关键时刻，邓小平明确指出，“一些适宜搞包产到户的地方搞了包产到户，效果很好，……有的同志担心，这样搞会不会影响集体经济。我看这样的担心是不必要的”[8]275。邓小平的讲话，一方面肯定了“包产到户”，另一方面认为家庭经营不是集体经济的对立物，这是对家庭经营与集体经济关系认识的一个重大突破。1983年中央一号文件规定：“联产承包制采取了统一经营和分散经营相结合的原则，使集体优越性和个人积极性同时得到发挥。这一制度的进一步完善和发展，必将使农业社会主义合作化的具体道路更加符合我国的实际。”[9]165这个文件正式确立了家庭承包经营作为我国农村集体经济一个经营层次的合法地位。1991年中共中央颁布的《关于进一步加强农业和农村工作的决定》进一步阐明了家庭承包经营与集体经济的关系，“把家庭承包这种经营方式引入集体经济，形成统一经营与分散经营相结合的双层经营体制，使农户有了生产经营自主权，又坚持了土地等基本上生产资料公有制和必要的统一经营。这种双层经营体制，在统分结合的具体形式和内容上有很大的灵活性，可以容纳不同水平的生产力。……是集体经济的自我完善和发展”[5]605。1998年十五届三中全会全面总结了我国农村改革的成就与经验，会议通过的《中共中央关于农业和农村工作若干重大问题的决定》明确指出，“家庭承包经营是集体经济组织内部的一个经营层次，是双层经营体制的基础，不能把它与集体统一经营割裂开来，对立起来”[1]983。经过20年的探索，对家庭经营与集体经济之间的关系形成了科学的认识。

二是家庭承包经营从联产到不联产。家庭承包经营制度在本质上是一种生产责任制。我国农业集体化时期所实行的农业生产责任制，没有联系产量，每个社员的劳动数量与质量无法得到客观的评价，由于无法对农民劳动进行客观评价，生产队的分配只能采用不准确反映劳动数量与质量的“工分制”，这种分配方式严重挫伤了农民的生产积极性。1978年开始的农村改革，首先从改变农业生产责任制开始。熟知农业生产规律的农民发现，只有联系农作物的产量来计算劳动者的报酬，才能客观地评价劳动者的劳动数量与质量，从而调动劳动者的积极性。农民还发现，联系产量就必须实行承包经营，于是，1978年之后“联产承包责任制”这种新的生产责任制在全国出现。“联产承包责任制”在各地有不同的形式，有的地方搞“包产到组”，有的地方搞“包产到户”，有的地方搞“包干到户”。至1980年，全国实行“包产到户”的基本核算单位所占比例由1979年的1%上升至9.4%，实行“包干到户”的基本核算单位所占比例则由此前可以忽略不计迅速上升至5%[10]1390。对于农民的创造发明，1982年一号文件首次予以肯定，该文件明确指出“一般地讲，联产就需要承包”，“目前实行的各种责任制，包括小段包工定额计酬，专业承包联产计酬，联产到劳，包产到户、到组，包干到户、到组，等等，都是社会主义集体经济的生产责任制”[5]232。1983年的一号文件把“联产承包责任制”上升到国家制度的高度，肯定它“是在党的领导下我国农民的伟大创造，是马克思主义农业合作化理论在我国实践中的新发展”[9]165。随着联产承包实践的深入，农民进一步发现，“包干到户”比“包产到户”好，因为“包产到户”是农户向生产队承包产量指标，指标内的产品交生产队统一分配，超产部分才奖励给承包农户，这种方式并没有完全废除生产队的统一核算与统一分配。而“包干到户”则是农户在完成国家农业税、集体提留和其他费用之后，农户拥有对农业剩余的全部索取权和占有权，这就完全废除了生产队的统一核算与统一分配。由于“包干到户”比“包产到户”责任更彻底、利益更直接、方法更简便，因而更受农民欢迎。至1982年，全国实行“包干到户”的基本核算单位所占比例为80.9%,1984年达到99.1%，同时，实行“包干到户”的农户占全国农户总数的96.5%[10]1390。这样一来，“包干到户”就成为了中国农村最主要的农业生产责任制形式，“联产承包责任制”最终演变成为“家庭联产承包为主的责任制”。家庭联产承包责任制这个概念成型于1991年十三届八中全会通过的《中共中央关于进一步加强农业和农村工作的决定》，《决定》指出“把以家庭联产承包为主的责任制、统分结合的双层经营体制，作为我国乡村集体经济组织的一项基本制度长期稳定下来，并不断充实完善”[5]605。

集体土地在承包给家庭经营之后，家庭按照相关法规上交农业税和公共提留，剩余产品全部归农户所有，集体经济组织不再统一调节各承包户的盈亏，而且，家庭给国家和集体的上交是一个由法律法规所规定的固定量，家庭的上交量与承包地的产量不存在直接关联，这就表明，家庭联产承包经营在实施以后就不再具有联产性质。为顺应这一变化，1998年中共十五届三中全会通过的《中共中央关于农业和农村工作若干重大问题的决定》，以“家庭承包经营”取代“家庭联产承包”，以“家庭承包经营为基础”取代“家庭联产承包为主”[1]983。采用“家庭承包经营为基础”这一表述方式，顺应了农村形势的变化，1999年修订的《中华人民共和国宪法》对此以国家根本大法的形式予以确认，第8条第1款规定：“农村集体经济组织实行家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制。”自此至今，各种涉农政策文件、法律法规都采用这一表述方式。

在双层经营体制中，分散经营的责任主体从一开始就是明确的，那就是家庭，而统一经营的责任主体从一开始就是模糊的，改革开放四十多年来，党根据农村经济形势的变化，围绕“谁来负责统一经营？”进行不断的探索。这个探索的路径可以划分为两个阶段。

第一阶段：20世纪80年代初到90年代末由农村集体经济组织（或称地区性合作经济组织）①统一经营阶段。

改革之初，党一方面按农民意愿把土地承包给农户分散经营，另一方面把生产队改制成为农村集体经济组织以负责统一经营，这样，家庭分散经营与集体统一经营相结合的双层经营体制逐步形成。1982年一号文件提出“联产承包制的运用，可以恰当地协调集体利益和个人利益，并使集体统一经营和劳动者自主经营两个积极性同时得到发挥”[5]232。在这里，中央首先提出集体经济组织是承担统一经营的组织载体，初步解决了“谁来统一经营”这个问题。集体统一经营的具体职能是什么？1982年一号文件规定“集体统一管理和使用土地、大型农机具和水利设施，接受国家的计划指导，有一定的公共提留，统一安排烈军属、五保户、困难户的生活，有的还在统一规划下进行农业基本建设”[5]232。1983年一号文件“统一经营”增加了一些新的内容：“按照国家的计划指导安排某些生产项目，保证完成交售任务，管理集体的土地等基本生产资料和其他公共财产，为社员提供各种服务。”[9]171其中，农村集体经济组织被命名为“地区性合作经济组织”，1984年到1986年连续三年的中央一号文件一再强调地区性合作经济组织具有承担农业统一经营之责。1987年，中共中央颁布五号文件《把农村改革引向深入》，该文件将“地区性合作经济组织”改称为“乡、村合作组织”，把乡、村合作组织统一经营的内涵规定为“两件大事”和“四项职能”，“两件大事”系指“为农户提供生产服务”和“加强承包合同的管理”，“四项职能”是指“生产服务、协调管理、资产积累和资产开发”[5]447。这个文件比较清晰地构建了统一经营的基本框架，此后的中央文件关于统一经营核心内容的表述虽有些许差别，但没有偏离这个基本框架。1991年，中共中央十一届八中全会通过的《中共中央关于进一步加强农业和农村工作的决定》把“乡、村合作组织”改称为“乡村集体经济组织”，统一经营的职责由乡村集体经济组织承担，“乡村集体经济组织是农业社会化服务体系的基础，要努力把农民急需的产前、产中、产后的服务项目办起来”[5]608。1998年十五届三中全会所通过的《中共中央关于农业和农村工作若干重大问题的决定》将“乡村集体经济组织”改名为“农村集体经济组织”，强调农村集体经济组织的职责是“管理好集体资产，协调好利益关系，组织好生产服务和集体资源开发，壮大经济实力，特别要增强服务功能，解决一家一户难以解决的困难”[1]983。此后的中央政策文件和法律法规都沿用农村集体经济组织这个称谓，也始终把农村集体经济组织作为统一经营的主要组织载体。

农村集体经济根源于生产队时期的社队企业，社队企业在各地参差不齐，有的地方办得好，有的地方办得不好，还有的地方没有社队企业，这就导致集体经济在各地发展很不平衡。据1988年农业部百县1200村的调查，1984—1987年，70%的村设置了合作组织，30%的没有设立，村级合作组织为农户提供的机耕、生产资料购买、植保、农产品销售、农机服务、技术指导等服务全面下降，从1980年的63%下降至1987年的23%[11]278。从1987年开始，党和国家采取一系列财政、税收措施对农村集体经济组织予以支持，但“随着市场经济的不断完善和农民家庭经营的不断成长壮大，集体统一经营的一些功能的不足也日渐突出，在不少地方甚至出现了名存实亡的情况”[12]61。正因为如此，1998年《中共中央关于农业和农村工作若干重大问题的决定》明确指出“目前多数地方集体统一经营层次比较薄弱，要在稳定家庭承包经营的基础上，逐步充实集体统一经营的内容”[5]608。进入21世纪以后，农村集体经济发展一直徘徊不前，如表1所示：

资料来源：国鲁来：《农村基本经营制度的演进轨迹与发展评价》，《改革》2013年第2期。

根据表1,2011年，全国半数以上的村没有集体收入，这就意味着，全国半数以上的村集体经济组织无法承担统一经营的职能。面对这种严峻的形势，党带领农民创新思路，把统一经营的主体由集体经济组织扩大到专业合作社和涉农企业等主体，构建一个多元化的统一经营体系。

第二阶段：21世纪以来以农村集体经济组织、农民专业合作经济组织、农业产业化龙头企业为主体的多元化、多层次、多形式统一经营阶段。

1998年十五届三中全会提出，21世纪我国农业的发展方向是由传统农业向现代农业转型，与此相适应，我国把实施农业产业化经营确定为发展现代农业的主要途径。专业生产、面向市场、规模经营是农业产业化经营的基本要求，实现这些基本要求，统一经营的组织载体也必须由单一组织向多元组织转型。党为顺应农村发展需要和农民要求，一方面继续扶持农村集体经济组织发展，另一方面，扶持农民专业合作社和参与农业产业化经营的龙头企业发展，使之成为新的农业社会化服务组织。《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》把“推进农业经营体制机制创新，加快农业经营方式转变”作为完善农村基本经营制度的重要内容，提出了“两个转变”的政策要求，即“家庭经营要向采用先进科技和生产手段的方式转变，增加技术、资本等生产要素投入，着力提高集约化水平；统一经营要向发展农户联合与合作，形成多元化、多层次、多形式经营服务体系的方向转变”[1]1852。这是中央文件首次提出要构建多元化、多层次、多形式统一经营体系。

农村集体经济组织始终是多元化统一经营体系中的重要组织载体。2002年修订的《农业法》以法律形式规定了农村集体经济组织的社会服务功能：“农村集体经济组织应当在家庭承包经营的基础上，依法管理集体资产，为其成员提供生产、技术、信息等服务，组织合理开发、利用集体资源，壮大经济实力。”[13]9因农村集体经济发展不尽人意，在21世纪的头十年里，各界关注度有所下降，但各界很快意识到集体经济对中国农村稳定和农业发展具有特殊的重要性。2010年的一号文件明确提出要“壮大农村集体经济组织实力，为农民提供多种有效服务”[14]349,2012年一号文件提出“壮大农村集体经济，探索有效实现形式，增强集体组织对农户生产经营的服务能力”[15]。集体经济能不能为农户生产提供有效的服务，关键在于集体经济自身要强大。2013年以后，党领导农民探索壮大集体经济的途径，2017年一号文件提出要“从实际出发探索发展集体经济有效途径，鼓励地方开展资源变资产、资金变股金、农民变股东等改革，增强集体经济发展活力和实力”[16]。近年来，通过对集体经济的股份制改造，盘活集体资产，农村集体经济特别是城郊集体经济实力得到了明显的提升，服务农户经营的能力亦随之提升。

2003年十六届三中全会提出要不断“完善农业社会化服务体系”，此后的中央一号文件几乎年年都对健全农业社会化服务体系做出部署。2008年十七届三中全会通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》就如何健全农业社会化服务体系提出了具体思路：“加快构建以公共服务机构为依托、合作经济组织为基础、龙头企业为骨干、其他社会力量为补充，公益性服务和经营性服务相结合、专项服务和综合服务相协调的新型农业社会化服务体系。”[1]1858由此可见，农业社会化服务体系的供给主体由公共服务机构、合作经济组织、龙头企业、其他社会力量组成。2012年的一号文件就农业社会化服务做出了两点具体规定，一是具体规定了农业社会化服务主体到底是什么？二是对农业社会化服务主体发挥服务作用的方式做出了具体规定，“通过政府订购、定向委托、招投标等方式，扶持农民专业合作社、供销合作社、专业技术协会、农民用水合作组织、涉农企业等社会力量广泛参与农业产前、产中、产后服务”[15]。2013年一号文件再次提出“支持农民合作社、专业服务公司、专业技术协会、农民用水合作组织、农民经纪人、涉农企业等为农业生产经营提供低成本、便利化、全方位的服务，发挥经营性服务组织的生力军作用”[17]。党的十九大报告中指出要通过“构建现代农业产业体系、生产体系、经营体系”，“发展多种形式的适度规模经营，培育新型农业经营主体，健全农业社会化服务体系，实现小农户和现代农业发展有机衔接”[18]32。在党的农业政策的引导下，越来越多的组织参与到农业社会化服务体系之中，据农业部2011年的统计数据显示，县均拥有农业社会化服务机构676个，县均农业服务业增加值达到2.29亿元[19]。这些农业社会化服务机构在集中采购农业生产资料、统一收购与销售农民产品、建立标准化农产品生产与加工体系、农业生产技术服务、市场信息搜集等方面起了显著作用，有力地促进了我国现代农业的发展。

坚持和完善双层经营体制的关键在于不断创新农地承包经营制度。农地承包经营制度的创新是建立在“两个坚持”的基础上。第一，坚持土地集体所有制。1982年一号文件明确指出“在建立和完善农业生产责任制的过程中，必须坚持土地的集体所有制”[5]233。1986年修订的《土地管理法》规定“在建立和完善农业生产责任制的过程中，必须坚持土地的集体所有制”，2002年颁布的《农村土地承包法》是农村改革20多年之后，对农村土地承包关系首次以专门法律进行立法规定，该法第2条规定：“本法所称农村土地，是指农民集体所有和国家所有依法由农民集体使用的耕地、林地、草地，以及其他依法用于农业的土地。”[13]142第二，坚持农户对土地的长期承包经营权。改革开放以来，党中央历来强调要稳定土地承包关系。有关土地承包期的法律和政策已经做过四次修改：第一次是1984年中央一号文件规定“土地承包期一般应在十五年以上”；第二次是1993年《中共中央、国务院关于当前农业和农村经济发展的若干政策措施》提出第一轮土地承包到期后，“再延长三十年不变”；第三次是2008年中共十七届三中全会决定第三次延长土地承包期，但这一次没有规定具体的承包期限，规定“现有土地承包关系要保持稳定并长期不变”；第四次是2017年党的十九大宣布要“保持土地承包关系稳定并长久不变，第二轮土地承包到期后再延长三十年”[18]32。

在坚持土地集体所有和赋予农民对土地长期承包经营权的基础上，党根据农民的需要和农业发展实际，不断创新农地承包经营制度，这个创新过程经历了三个阶段。

第一阶段：20世纪80年代初到90年代初，农民取得承包地的代耕权。

农村改革之初，反对土地承包经营的声音广泛存在。为减少改革阻力，党中央采取分步推进的办法。第一步是确立家庭承包经营的合法地位，然后才是逐步赋予农民土地承包经营权利。在20世纪80年代，农民的承包经营权利十分有限。1982年一号文件规定“为了保证土地所有权和经营权的协调与统一，社员承包的土地，必须依照合同规定，在集体统一计划安排下，从事生产”。根据这条规定，农民不能自主决定承包地上种植何种作物，必须根据生产队的统一计划安排生产，此时，农户仍然不是一个拥有独立生产决策权的经济单位，这带有很明显的人民公社管理体制痕迹。此文件还规定“社员承包的土地，不准买卖、出租、转让和荒废，否则集体有权收回；社员无力经营或转营他业时应退还集体”，这说明农村土地承包经营权的流转受到极大限制[5]233。1982年《宪法》第10条第4款也明确规定“任何组织或者个人不得侵占、买卖、出租或者以其他形式非法转让土地”[5]302。1984年一号文件取消了对承包地生产决策权的限制，对土地承包经营权流转的限制也有所放松，赋予了农民对承包地的自主转包权，“社员在承包期内，因无力耕种或转营他业而要求不包或少包土地的，可以将土地交给集体统一安排，也可以经集体同意，由社员自找对象协商转包，但不能擅自改变向集体承包合同的内容。转包条件可以根据当地情况，由双方商定”，同时规定“自留地、承包地均不准买卖，不准出租，不准转作宅基地和其他非农业用地”[9]224-225。直至80年代后期，对承包地的流转依然严格限制，1986年颁行的《土地管理法》和1988年修订的《土地管理法》第2条均规定：“任何单位和个人不得侵占、买卖、出租或者以其他形式非法转让土地。”[13]372从中央政府政策文本和法律条文看出，在20世纪80年代，农民享有的是一种代耕性质的使用权，不包含承包地的收益权和处置权。

第二阶段：20世纪90年代初至2014年，农民取得承包地的自主经营权。

20世纪90年代初期，农业生产的商品率提高，一些地方出现了专业经营户，一些农业产业化龙头企业开始参与农业经营，为了顺应这些新的形势，党的十四大以后，党中央逐步赋予了农户更多经营土地的相关权利。1993年十四届三中全会通过的《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》提出：“在坚持土地集体所有的前提下，允许继承开发性生产项目的承包经营权，允许土地使用权依法有偿转让；少数经济比较发达的地方，本着群众自愿原则，可以采取转包、入股等多种形式发展适度规模经营。”[5]7431994年农业部发布的《关于稳定和完善土地承包关系的意见》提出：“在坚持土地集体所有和不改变土地农业用途的前提下，经发包方同意，允许承包方在承包期内，对承包标的依法转包、转让、互换、入股，其合法权益受法律保护。”[20]农民完全享有了对承包地的占有权、使用权、收益权和部分处置权。1998年中共十五届三中全会提出要“抓紧制定确保农村土地承包关系长期稳定的法律法规，赋予农民长期而有保障的土地使用权”，农村土地承包关系立法正式启动。2002年颁布实施《农村土地承包法》，明确规定要保护农民的土地承包经营权，“除特定情形并经法定程序外，发包方不得在承包期内收回承包地和调整承包地，承包人可依照继承法的规定继承所得的承包收益”；明确规定承包方所享有的土地承包经营权的权利内容：包括使用权、收益权、流转权、生产经营自主权、产品自由处置权和获得征（占）地补偿权等；进一步放宽了土地承包经营权流转的限制，“通过家庭承包取得的土地承包经营权可以依法采取转包、出租、互换、转让或者其他方式流转”，“承包方有权依法自主决定土地承包经营权是否流转和流转的方式”，这就赋予了农民较为自由的土地经营处理权[13]379。以法律形式确认土地承包经营权，使农民所享有的土地承包经营权更为稳定、更加有保障。2008年十七届三中全会通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》提出：“加强土地承包经营权流转管理和服务，建立健全土地承包经营权流转市场，按照依法自愿有偿原则，允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权，发展多种形式的适度规模经营。”[1]1852为使农民的承包经营权得到切实保证，2010年一号文件提出要“加强并做好土地承包管理工作，全面做到承包地块、面积、合同、证书‘四到户’”[14]348。2014年一号文件中提出用5年时间完成承包地的确权、登记、颁证，以确定农民与土地之间的承包关系，保障农民利益。

第三阶段：2014年“三权分置”改革以来，农民获得承包权和经营权。

随着城镇化和工业化的快速推进，全国至少有2亿以上农民外出务工，部分农民工进城以后，其承包地抛荒，这是土地资源的极大浪费，如何破解这个难题成为必须解决的一个重大问题。2013年7月，在武汉农村综合产权交易所调研时首次提出土地承包权和经营权分置的设想。2014年一号文件正式提出土地所有权、承包权、经营权分置的政策，“在落实农村土地集体所有权的基础上，稳定农户承包权、放活土地经营权，允许承包土地的经营权向金融机构抵押融资”[21]。经过两年多的摸索，2016年一号文件提出要制订“三权分置”办法，“三权分置”进入实际操作层面。2016年10月，中共中央、国务院颁布的《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》提出：“现阶段深化农村土地制度改革，顺应农民保留土地承包权、流转土地经营权的意愿，将土地承包经营权分为承包权和经营权，实行所有权、承包权、经营权（以下简称“三权”）分置并行，着力推进农业现代化，是继家庭联产承包责任制后农村改革又一重大制度创新。”[22]十九大报告中提出要“巩固和完善农村基本经营制度，深化农村土地制度改革，完善承包地‘三权’分置制度”[18]32。“三权”分置改革实现了国家和农民的双赢，对于农民而言，土地承包权得到了切实保证，进城务工或者进城落户以后，可以通过转让经营权获得土地流转收益，对于国家而言，通过土地流转实现了土地利用和经营收益的最大化。

改革开放四十多年来，党根据农业、农村和农民实际情况的变化，不断地创新农村基本经营制度，制度创新使农村焕发出勃勃生机、农业持续发展、农民逐步富裕起来，取得了显著成效。下面从农业生产总值、农民人均纯收入、主要农产品人均占有量的变化来探究改革开放以来农村基本经营制度创新的绩效。

农业生产总值是农业生产力发展的衡量指标，农业生产总值通过农林牧渔业总产值体现出来。表2反映了1952—2015年间农林牧副业总产值的变化情况。

资料来源：中华人民共和国农业部：《新中国农业60年统计资料》，中国农业出版社2009年，第11-12页；中华人民共和国国家统计局：《中国统计年鉴2016年》，中国统计出版社2016年，第392页。

改革开放以前，农林牧渔业总产值增长缓慢，1952—1978年只增长了2.2倍。改革开放以来，农村基本经营制度的实施，极大地调动了农民家庭、涉农企业、农民合作社等各种农业经营主体的生产积极性，农业生产力快速发展，2015年的总产值比1978年增长了76.6倍。粮食生产是农业生产的核心，1978年，全国粮食总产量30476万吨，改革开放以来粮食产量稳步持续增长，特别是2004年到2015年，中国粮食实现“十二连增”，到2015年，全国粮食产量达到62144万吨，比1978年增长了2.03倍，创造了世界粮食史上的奇迹[23]401。

农村居民人均纯收入由家庭经营纯收入、工资性收入、财产性收入和转移性收入四大部分构成，家庭经营纯收入和工资性收入构成农民人均纯收入的主体部分。家庭经营纯收入与基本经营制度直接相关，工资性收入、财产性收入与基本经营制度的关系非常密切，譬如，随着农业产业化经营的发展，大量农民在农业合作社、涉农企业、家庭农场工作，取得工资性收入；农民把土地流转给合作社或者涉农企业，取得财产性收入。农村居民人均纯收入的变化情况如表3所示：

资料来源：中华人民共和国农业部：《新中国农业60年统计资料》，中国农业出版社2009年，第13页；中华人民共和国国家统计局：《中国统计年鉴2016年》，中国统计出版社2016年，第174页。说明：1992年以前各年的转移性收入包括财产性收入。

改革开放以前，农民人均纯收入增长缓慢，1978年仅比1952年增长了2.34倍。改革开放以后，农民人均纯收入稳步增长，到2015年达到11421.7元，比1978年增长了85.87倍。1984年，全国各地普遍实行包产到户，当年的家庭经营收入达到261.7元，比1978年增长了7.45倍，这充分体现了基本经营制度的优越性。随着多种家庭经营的开展，农民家庭经营收入逐年增加，2015年达到4503.6元，比1978年增长了17.25倍。农民人均纯收入的增长，直接带来了农村消费水平显著提升，2001年末，农村居民平均每百户主要耐用消费品拥有量如下：洗衣机29.94台、电风扇129.42台、电冰箱13.59台、空调机1.7台、自行车120.83辆、摩托车24.71辆、电话机34.11部、彩色电视机54.41台、黑白电视机50.74台[24]351-352。到2015年末，农村居民平均每百户主要耐用消费品拥有量如下：家用汽车13.3辆、摩托车67.5辆、电动助力车50.1辆、洗衣机78.8台、电冰箱82.6台、微波炉15.0台、彩色电视机116.9台、空调38.8台、热水器52.5台、移动电话226.1部、计算机25.7台[23]176。15年间，洗衣机增长2.63倍、摩托车增长2.73倍、电冰箱增长6.07倍、空调机增长22.82倍，家用汽车、微波炉、热水器、计算机等成为农民家庭的寻常消费品。

主要农产品包括9类：粮食、棉花、油料、糖料、园林水果、肉类、禽蛋、牛奶、水产品，这9类农产品与农民的生活水平直接相关，人均占有量的高低直接决定农民生活水平的高低。表4对上述9类农产品的人均占有量的变化情况作了清楚描述。

粮食、油料、棉花直接决定人们的温饱，1978年的人均粮食占有量仅比1952年增加了30.6斤，油料减少了1.9斤，棉花的人均占有量20多年不变。改革开放以后，粮食和棉花的人均占有量在某些年份有所下降，但总体趋势上升，2015年的粮食人均占有量比1978年增加了134.3斤，棉花因其替代品日益增多故而只增加了1.8斤。糖料、水果、猪牛羊肉、禽蛋、牛奶、水产品属于改善性生活物质，2015年的人均占有量分别比1978年增加了3.93倍、27.76倍、5.47倍、11.77倍、30.44倍、10.02倍，这些数字反映了农民生活的不断富足。

资料来源：国家统计局农村社会经济调查司：《中国农村统计年鉴2015年》，中国统计出版社2015年，第12-13页；中华人民共和国国家统计局：《中国统计年鉴2016年》，中国统计出版社2016年，第412页。

十九大报告中指出：“创新是引领发展的第一动力，是建设现代化经济体系的战略支撑。”[18]31改革开放四十多年来，党领导亿万农民在不断的创新中健全农村基本经营制度，积累了宝贵的历史经验。

农村基本经营制度的创新过程，是一个党和农民群众互动创新的过程，是强制性制度变迁和诱致性制度变迁正向交替的经典案例。制度创新的最初源动力源自生产一线的农民，因为农民最清楚什么样的制度最适合中国农业生产实践、最能调动农民的生产积极性。1978年12月，安徽凤阳县小岗村的18位农民为改变长期“吃粮靠返销、用钱靠救济、生产靠贷款”的落后状况，率先实行“大包干”，揭开了中国农村改革的序幕，因此，中国农村基本经营制度是由民间发明，属于诱致性制度变迁①。“大包干”激发了农民的生产积极性、提高了农业生产水平、解决了农民的吃饭问题，这种源自农民的制度创新带来了显著的制度绩效。中国共产党顺应农民要求，以政策和法律的形式确立承包责任制的合法性，并在全国农村推行，在实践中不断完善基本经营制度。1983年中央一号文件明确指出，联产承包制“是在党的领导下我国农民的伟大创造，是马克思主义农业合作化理论在我国实践中的新发展”[9]165。1991年中共中央《关于进一步加强农业和农村工作的决定》指出：“以家庭联产承包为主的责任制、统分结合的双层经营体制，……是我国农民在党的领导下的伟大创造，是集体经济的自我完善和发展，绝不是解决温饱问题的权宜之计，一定要长期坚持，不能有任何的犹豫和动摇。”“党的领导下我国农民的伟大创造”是我国农村基本经营制度创新的基本经验②。十九大报告中指出：“坚持党对一切工作的领导。党政军民学，东西南北中，党是领导一切的。”他还指出：“人民是历史的创造者，是决定党和国家前途命运的根本力量。”[18]20-21继续深化农村基本经营制度改革，首先必须坚持党对农村基本经营制度创新的领导，这样才能保证制度创新不走弯路、不入歧途，这些年在学术界和业界出现了“重新集体化”“土地私有化”等所谓的新改革论调，这在中国行不通，只会误导农村基本经营制度改革，值得警惕；其次要充分发挥农民群众的首创精神，这样才能保证农村基本经营制度的活力和对农业生产实践的适应力。

毛泽东指出：“中国一切政党的政策及其实践在中国人民中所表现的作用的好坏、大小，归根到底，看它对于中国人民的生产力的发展是否有帮助及其帮助之大小，看它是束缚生产力的，还是解放生产力的。”[25]1079新中国成立以来，农村基本经营制度经历了从家庭经营制度→合作社经营制度→人民公社时期的公社、生产大队和生产队三级经营制度（生产队经营是主体）→家庭分散经营与集体统一经营相结合的双层经营制度[26]。四种经营制度对于解放中国人民的生产力做出了巨大的贡献。新中国成立初年的家庭经营制度促进了战后农村经济的恢复。农业合作化时期和人民公社时期的合作社经营制度和三级经营制度的实施，最大限度地集中了农业剩余，对中国工业化做出了巨大的贡献，促进了中国工业生产力的发展，但是，这种排斥家庭经营的集体统一经营模式不利于调动广大农民的生产积极性，未能最大限度地促进中国农业生产力的解放，因此，合作社经营制度和三级经营制度没有同时实现解放生产力和调动农民生产积极性两个目标。改革开放以后，党果断地进行农村基本经营制度改革，通过土地承包把家庭经营引入到集体经营范畴之中，实践早已证明，家庭经营使农民的生产行为与收益直接挂钩，可以调动农民的生产积极性、促进农业生产力的发展，还可以节约不必要的监督成本，是最适合于农业生产的一种经营方式。不过，家庭经营存在生产经营行为过于分散、无法对接大市场、无法提供公共服务等短板，这些短板如果不补齐，就会阻碍农业生产力的进一步发展。针对这种情况，党在制度设计时，创造性地设计了集体统一经营这个经营层次，以弥补家庭经营的不足，从而最大限度地解放农业生产力。改革开放以来我国农村基本经营制度的创新历程，就是不断调整生产关系以解放和发展农业生产力的过程[27]。2013年中央一号文件指出：“围绕现代农业建设，充分发挥农村基本经营制度的优越性，着力构建集约化、专业化、组织化、社会化相结合的新型农业经营体系，进一步解放和发展农村社会生产力。”[17]在实践中，尽管出现了集体统一经营效果不显著的问题①，但这不是制度本身的问题而是集体统一经营主体培育不健全的问题，这些问题会随着农业现代化的推进而逐步得到解决，从而发挥集体统一经营的作用。事实已经证明也必将进一步证明，统分结合的双层经营制度，既能促进农业生产力的发展又能调动农民的生产积极性。

希克斯在考察人类经济发展形态演变之后，发现人类是先有习俗经济，然后过渡到指令经济，最后发展成为市场经济，即使到市场经济阶段，习俗经济和指令经济并没有消亡，在某些领域依然存在甚至是顽固地存在，市场经济必须承认并主动吸纳习俗经济和指令经济，这在农业领域的表现更加突出[28]11-24。中国农业文明源远流长，千百年来所形成的生产生活习俗已经深深地嵌入到农民心中，人为力量难以撼动，即使人为地去改变，也只能改变一时，一段时间之后又会恢复原状，譬如，生产经营以小家庭为单位、生产劳动崇尚自由自主、小富即安、农产品特别是日常生活必需品愿意自己动手生产以求自给自足、喜欢单打独斗不善于与人合作、追求眼前利益特别是即时利益不关心长远利益，等等。这些习俗，有些是好的，有些是不好的，但无论是好的还是不好的，在短期内都难以改变，如果采取强制性手段人为地去改变，反而会挫伤农民的生产积极性。集体化时期，我国取消了家庭的生产经营功能，采取集体劳动方式限制农民生产自由，在没有充分尊重农民意愿的前提下按居住区域组建合作社，要求农民牺牲眼前利益为国家发展的长远利益做出贡献，这些人为的改变实际上违背了农民的生产生活习俗。改革开放时期所确立的农村基本经营制度之所以能调动农民的生产积极性，在一定程度上要归因于对农民生产生活习俗的尊重与回归，如恢复家庭的生产经营功能、恢复农民的生产自主权，当然，农民的很多生产习俗，如不善于开展合作、小富即安、厌恶市场风险等，不利于现代农业的发展，在创新农村基本经营制度过程中，必须逐步引导农民改变，但切不可操之过急。创新农村基本经营制度还需吸取历史教训，中国历史已经反复证明，如果实行土地私有化，就必然会导致土地兼并和土地集中，一旦出现土地的过度集中，两极分化的矛盾就非常尖锐，社会动荡也随之而来。中国历史上存在这么一条规律：王朝初立之时，土地分配相对平均，到王朝中期以后，吏治腐败日益严重，官僚巧取豪夺，土地兼并日益严重，到王朝末期，失地且生活陷入绝境的农民就会揭竿起义，社会陷入大混乱。任何一种制度都有其优势也有其劣势，世界上不存在十全十美的制度，土地制度亦是如此，私有制确有其优势如有利于农地产权的流动、促进农业劳动力更有效率的配置，但私有制又会导致土地集中、城市“贫民窟”化、社会动乱，两相权衡，在中国实行土地私有制的弊大于利。因此，农村基本经营制度创新，必须坚持土地集体所有制，私有制断不可行，否则可能会毁掉改革的伟大成果。

“坚持问题导向是马克思主义的鲜明特点。问题是创新的起点，也是创新的动力源。只有聆听时代的声音，回应时代的呼声，认真研究解决重大而紧迫的问题，才能真正把握住历史脉络、找到发展规律，推动理论创新。”[29]11农村基本经营制度的创新过程，就是一个不断发现问题、研究问题、解决问题的过程。集体化时期实行的集体统一经营的单层经营体制，导致了农民生产积极性低下、生产效率不高、生产责任制不明等问题，针对这些问题，党根据农民的实践探索实施联产承包责任制，有效地解决了集体化时期农业生产领域存在的种种问题。基本经营制度确立以后，家庭分散经营发展得很好但集体统一经营却停滞不前，针对这个问题，党根据中国农村实际不断地探索新的集体统一经营主体，经过四十年的努力，逐步形成了以农村集体经济组织、农民专业合作经济组织、农业产业化龙头企业为主体的多元化、多层次、多形式统一经营模式。问题无止境，随着改革的深入，老的问题会以新的形式出现，新的问题又会随着实践的深入而不断出现。譬如，把土地承包给农民，解决了集体化时期生产积极性不高的问题，但随着工业化和城镇化的发展，2亿多农民进城务工，无力耕种承包地，土地抛荒和流转问题凸显；承包责任制使每个农户家庭都获得了耕地，但土地普遍细碎化，据农业部2003年的数据，承包地户均7.517亩，户均拥有5.722块，平均每块不足1.314亩[30]42，这样的格局难以产生规模收益，如何实现土地规模经营又成为新的问题；“三权分置”改革以后，实现了土地承包权和经营权的分离，如何实现经营权的有效流转从而实现农民财产性收入的最大化，是值得探索的新问题。下一步深化农村基本经营制度改革，仍须牢牢抓住问题导向，在不断解决问题的过程中实现制度创新。问题导向是制度创新的前提，不以问题为导向的制度创新解决不了实际问题，但是，“坚持问题导向不能就事论事，头痛医头、脚痛医脚，而要着眼长远，以完善体制机制为更高目标”[31]。在深化农村基本经营制度改革时，要加强顶层设计，把问题导向与长远规划结合起来，不断完善具有中国特色的农村基本经营制度体系。

十九大报告中提出了“乡村振兴战略”[18]31，这是我们党在新时代提出的一个全新的乡村发展战略。实施乡村振兴战略，首先要“巩固和完善农村基本经营制度”。在新时代，如何按照农业农村现代化的总体要求在实践中不断创新农村基本经营制度，是党和农民群众面临的新课题，系统地总结改革开放以来党领导农民创新农村基本经营制度的路径，剖析其制度绩效和历史经验，毫无疑问对下一步的改革创新具有启迪意义。

基金： 国家社科基金重点项目“中国共产党探索社会主义基本经济制度百年史研究”（项目编号：21AJL002）

作者简介：易棉阳，湖南工商大学经贸学院教授、博士生导师，研究方向为中国经济史。

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来源：《晋阳学刊》期刊