作者：乔陆印

摘要：让农民受益是宅基地制度改革的出发点和落脚点。本文基于农民权益变化视角审视宅基地制度70年变迁历程发现，自“两权分离”后宅基地制度表现出“房地分离、差别赋权、产权管制”的特征，即同一时期宅基地与农房的限定性赋权并不同步，国家逐渐加强对宅基地及农房的产权与权能管制，农民宅基地权益在产权管制中受到损害。乡村振兴背景下，宅基地制度改革的基本趋向是放松产权管制与还权赋能，改革的逻辑思路是以维护国家公益(保障居住功能)为基点，以发展农民私益(显化财产功能)为驱动力，以“三权分置”产权结构重塑为总统领，积极探索深化改革。宅基地“三权分置”本质上是宅基地权利体系的重构过程，即通过三权的重新设置发挥其独特功能和整体效能。在实践路径方面，强化集体所有权重点在于明晰权利主体，赋予完整权能；保障农户资格权首先要厘清权利性质，明确入法路径；适度放活使用权，亟需进一步放宽使用权流转范围与用途功能，实现有偿使用。

2020年脱贫攻坚取得决定性胜利，今后一段时期我国“三农”工作重心将转向全面推进乡村振兴战略。乡村振兴本质上是乡村地域全面转型发展的过程。纵观改革开放40年的乡村发展历程，乡村地区每一次转型与跃迁都与土地制度改革息息相关，最重要的两条经验即是赋权与市场化(张云华，2018)。脱贫攻坚期间，仅“城乡建设用地增减挂钩结余指标跨省域调剂使用”一项土地政策，为贫困地区带来数千亿土地收益，有效补充了脱贫攻坚资金投入，为打赢脱贫攻坚战起到关键性作用。借鉴历史经验，实施乡村振兴战略，应将农村土地制度改革作为基础性制度供给放在关键地位。从改革推进程度与潜在成效、农民切身利益、未来乡村新业态等方面审视，农村“三块地”改革中，宅基地制度改革对于补齐农村土地制度短板，完善乡村振兴“四梁八柱”政策体系具有重要意义。新时代，深化宅基地制度改革符合新型城镇化背景下城乡人口分布剧烈调整大趋势，符合乡村振兴和农业农村现代化需求，符合农民群众发展自身利益的诉求，这是现阶段经济社会发展的宏观背景所决定的。新版《土地管理法》已于2020年1月开始实施，与征地制度、集体经营性建设用地制度相比较，新法关于农村宅基地制度的规定并没有很大突破，国家试点探索的诸多经验做法并未充分吸收。一方面，宅基地制度“三权分置”改革的理论基础、逻辑思路、入法路径等方面尚未形成理论共识；另一方面，从理论到实践的问题转换、路径方向、实现形式等方面仍需要扩大试点深化探索(曹益凤，2020)。可以说，宅基地制度改革是农村土地制度改革中头绪最多、涉及面最广但也是最能释放改革红利的一项系统工程。新制度经济学认为，产权是一个权力束，是一种社会关系，也是一种制度。宅基地制度可理解为附着在宅基地上的国家、集体、农民等不同主体的产权关系集合。据此看，宅基地制度改革实质上就是调整国家、集体与农民的宅基地产权关系的过程，其初衷与要义是让农民群体受益。鉴于此，本文以农民权益为逻辑起点和研究视角，具体的研究思路与内容如下，一是通过梳理新中国农村宅基地制度70年变迁历程，总结宅基地产权关系演变与农民权益变化规律，明确改革的历史趋向；二是围绕宅基地的本质属性与双重功能，阐明改革的理论逻辑和“三权分置”的本质；三是从理论探讨转向实践中的焦点问题，提出深化改革的实践路径与策略，以期为试点改革探索工作提供科学指导。

探讨新时代农村宅基地制度的改革方向，有必要理清制度变迁的宏观环境和历史脉络，明晰我国农村制度与宅基地制度的演进规律，总结经验与教训，为深化宅基地制度改革提供参考。历史地看，宅基地制度变迁受到国内外宏观环境和国家战略导向的显著影响。

新中国成立之初，为了巩固新生的人民政权，促进农业生产恢复与发展，在全国范围内推行了土地改革运动，没收封建地主阶级的土地归农民所有，实现“耕者有其田、居者有其屋”的政治目标。1950年颁布的《土地改革法》规定，实行农民土地所有制……土地改革完成后，由人民政府颁发土地所有证，并承认一切土地所有者自由经营、买卖及出租其土地的权利(1)。1954年《宪法》规定，国家依照法律保护农民的土地所有权和房屋所有权，私有财产的继承权同样受到国家法律保护(2)。该阶段确立了农民土地所有制，宅基地所有权和使用权“两权合一”均归农民所有，土地和房屋均可自由买卖、出租、继承等，享有绝对的流转自由和完整的处分权，农民成为最大的获利群体。新中国成立初期面临着抗美援朝战争爆发、西方国家封锁、台海紧张对峙等一系列严峻危机，亟需通过强制性制度变迁来获得广大农民的支持与拥护，农村土地政策更充分地考虑了农民利益(张义博，2017)。该阶段基于农民拥护和农村稳定的政治考量，宅基地制度设计遵循保障农民居住权的理念，平均分配、无偿取得，体现了政治因素在制度变迁中的主导作用(董新辉，2019)。宅基地更多地被视为基本的生活资料，具有权利内容层面的福利性和社会功能层面的保障性。

随着人民政权的巩固，建立国家工业体系和实现工业化成为新阶段的战略目标。受限于国内外宏观环境，内生式的工业化路径成为必然选择，农业和农村的财富通过工农产品“剪刀差”逐渐向工业和城镇转移，为优先发展城镇重工业积累原始资本。工农关系、城乡关系在国家战略层面走向二元化。但分散化的小农经济、落后的农业生产技术、有限的农村生产条件等极大地限制了农业生产效率。为提高农村生产力，在全国范围内推行社会主义改造和农业合作化运动，将私有的农村土地、生产工具等农业生产资料转变为集体所有。农村宅基地作为农民最重要的生活资料，限制宅基地流转，对于稳定农村社会和农业人口至关重要。1962年中央颁布的《农村人民公社工作条例》中规定“宅基地归生产队所有，不准出租和买卖”“社员有买卖或者租赁房屋的权利”(3)。1963年《关于对社员宅基地问题作一些补充规定的通知》发布，首次提出“宅基地使用权”概念，并规定“房屋出卖以后，宅基地的使用权即随之转移给新房主”(4),即“地随房走”的交易原则。这两个文件标志着农村宅基地从农民私有转变为集体所有，农民只享有使用权，基本确立了宅基地“两权分离”的产权结构，并在法律层面延续至今。其后，国家通过一系列配套政策(例如户籍制度)来巩固宅基地制度框架，只是在不同时期宅基地使用权和农房流转的限制程度不同。

该阶段初期的两个中央文件确立了宅基地制度“两权分离”的基本趋向。作为农民丧失宅基地所有权的补偿，社员享有宅基地使用权且长期不变，社员农房可以自由流转，农房的交易对象不设限制，农民和城镇居民都可购买农房。因此，按照“地随房走”原则，城镇居民可通过农房交易间接享有宅基地使用权。该阶段处于宅基地制度根本性变革的过渡期，一方面，国家不可能对宅基地所有权和使用权都进行强制性限制，避免激发农民强烈的抵触情绪；另一方面，虽不限制城镇居民购买农房，但城镇居民享有的福利制度仍是农民十分向往的，不大可能出现大量城镇居民返乡购买农村宅基地的情况。这一时期宅基地主要承担着居住保障功能，农房买卖并不多见，但却发展出一个重要的研究论题，即宅基地使用权流转问题。

改革开放后，我国率先在农村进行了经营制度和市场化改革，宅基地制度也进行了相应调整。1982年国务院发布《村镇建房用地管理条例》,规定“回乡落户的离休、退休、退职职工和军人，回乡定居的华侨，集镇非农业户等，均可按照程序申请取得宅基地”(5)。1986年的《土地管理法》中将允许取得宅基地原始使用权的主体放宽为城镇非农业户口居民，只是需要县级人民政府批准和支付费用(6)。从社员到特定人群和集镇非农业户再到城镇非农业户，宅基地使用权的原始取得主体逐步放宽。但随着乡村工业化的推进，农民收入持续增长，农村各类建房侵占耕地逐渐增多，为加强耕地保护，国家开始收紧非农业人口取得宅基地使用权。1990年初国务院批转国家土地管理局的文件中规定，对……非农业户口的，不批准宅基用地；对已经“农转非”的人员，要适时核减宅基地面积(7)。1998年的《土地管理法》将申请宅基地的主体限定为“农村村民”,取缔了城镇非农居民原始取得宅基地使用权的途径。1999年国务院办公厅发布文件规定“农民的住宅不得向城市居民出售，也不得批准城市居民占用农民集体土地建住宅”(8),堵死了城市居民通过“地随房走”间接获得宅基地使用权的通道(叶兴庆，2019)。总体上看，该阶段继承与完善了宅基地“两权分离”制度体系，例如规定一户一宅、宅基地用地标准等，管理制度进一步细化、规范；宅基地使用权的原始取得经历了先松后紧的过程，农房流转在1999年以后也受到明确限制。阶段初期，在改革思潮和市场化意识形态的影响下，农村宅基地制度的宽松化调整，不仅是对文革时期农民权益长期受到压制的反向回馈，也是为改革开放争取更广泛的民意支持。而20世纪90年代中后期宅基地制度再次收紧，一方面是为了耕地保护目标，更重要的是为下阶段土地城镇化奠定了制度保障。

1998年我国推行住房市场化改革，城市建设用地开始大规模增长，土地的资产价值日益凸显。分税制改革后，国有土地使用权出让成为地方政府财税收入的重要来源，间接为地方政府解决财源不足和城市化建设融资创造了一条特殊的“土地财政”道路。1998年版的《土地管理法》确立了城乡二元的土地权利体系，为政府垄断土地一级市场奠定了制度保障，其结果是农村土地(包括宅基地)权益受到限制，农村和农民无法享受城镇化带来的土地增值红利。具体到农村宅基地权利，该法规定“农民集体所有的土地不得用于非农业建设；农村村民一户只能拥有一处宅基地”,限定了宅基地的用途和主体范围。2004年国务院发布文件规定，禁止城镇居民在农村购置宅基地(9),禁止对象由“城市居民”扩展为“城镇居民”。2007年国务院办公厅发文再次明确(10),城镇居民不得到农村购买宅基地、农民住宅或“小产权房”。2011年最高人民法院发布通知指出(11),将宅基地上建造的房屋出卖给本集体经济组织成员以外的人的合同，不具有法律效力，农房的流转范围进一步缩小为本村村民。至此，农村宅基地使用权的原始取得被限定为农村集体经济组织成员，农房的流转范围也从自由流转缩小至非城镇居民最后限定为本村村民，农民享有的宅基地权益也受到极大限制。按照“地随房走”的原则，宅基地使用权的间接取得也随着农房流转范围的缩限而与之趋同。综上可见，自“两权分离”后，宅基地制度实质上是按照“房地分开、差别赋权”的逻辑运行，同一时期宅基地与农房的限定性赋权并不同步。正因如此，反映出宅基地制度改革的复杂性和困难程度，也决定了当前改革的总基调，即试点探索、稳慎推进。

图1中国农村宅基地制度变迁历程

新世纪以来，农村宅基地利用问题日益凸显，农村和农民分享土地资产增值的愿望与宅基地管理制度之间的矛盾愈加激烈，宅基地制度改革的期望不断增强。前些年，无论是国家立法还是地方实践，都尝试在“两权分离”的制度框架内对宅基地使用权进行改革探索。例如《物权法》立法过程中对宅基地使用权流转问题存在巨大分歧并最终选择搁置(董新辉，2019);而天津“宅基地换房”、重庆“地票”、浙江“两分两换”等地方探索，仍属于城乡建设用地增减挂钩政策范畴，并未从根本上改变宅基地使用权限制流转的现状，不过是迫于外部环境变化而做出的边际变迁。党的十八大以后，国家加快了农村土地制度改革步伐，出台专门的政策文件指导“三块地”改革，其中关于宅基地制度改革探索的主要内容是保障农户宅基地用益物权、保障农民住房财产权、探索农户住房保障新机制、探索宅基地有偿使用制度和自愿有偿退出机制、盘活利用空闲农房及宅基地等方面，实际上均可统于2018年中央“一号文件”提出的宅基地“三权分置”改革框架中。2015年以来，33个国家试点县对宅基地制度改革进行了大胆探索，涌现出诸多地方模式和经验做法(刘守英等，2018;钟荣桂等，2018;叶红玲，2018),但新版《土地管理法》修改并未完全吸收试点经验，仍有一些理论问题和实践困难尚未破解，需要通过扩大试点有针对性地深化改革探索工作。

制度变迁理论认为，旧制度会产生不均衡的获利机会，调整不同利益集团的获利机会诱发了制度变迁；新制度确立后，新的利益均衡也被确立，制度建立者即会不断增加制度维护成本，产生制度路径依赖，直至新的利益均衡再次被打破(张义博，2017)。产权关系重构本质上是国家为调整不同利益集团的获利机会而进行的制度重建过程，根本目的是维持国家社会秩序稳定。前文梳理发现，宅基地制度变迁的每个阶段都受到政治、经济、社会、外部环境等多因素的综合影响，但有一条逻辑主线始终贯穿其中，即国家与农民在宅基地上的产权关系变化。

以史为鉴，可以知兴替。中国的历史表明，土地私有制与土地资产化极易诱发土地兼并，大量的失地农民将导致社会动荡和朝代更替。新民主主义革命和新中国成立之初，为获得广大农民支持、实现国家政权建设的政治目标，通过土地改革运动来重塑农村土地制度和人地关系，农民获得耕地和宅基地，保障农民的基本生存权利。农民获得土地所有权，可看作是农民拥护革命的一种回报，广大农民成为最大的获利群体。但国家对于土地私有制潜在的社会风险有充分的认识，无论是从社会主义意识形态还是国家长治久安考虑，土地私有制必然只能成为一种过渡性、阶段性的制度安排。因此，国家通过农业合作化运动及相关政策文件，将宅基地从农民私有转变为农民集体所有，实现强制性制度变迁。农民将宅基地所有权让渡给集体，保留从集体原始获得宅基地的基本权利(使用权),保障农民居住权。即国家通过产权关系重构，实现“两权分离”,农民的宅基地权利从自物权变成用益物权。同时，赋予农民自由买卖房屋的权利和确立“地随房走”的原则，实际上农民的宅基地权益并未受到太多损害，只是国家管制了宅基地所有权，确保宅基地作为社会性资源的保障功能。改革开放以后，受市场化思潮和乡村工业化影响，国家逐步放宽宅基地原始取得的主体范围，从农民扩展到城镇居民，直到1998年《土地管理法》再次限定为农村农民。期间，农房流转并未有明确的限制性规定。此后，农房流转对象逐渐受到限制，从自由流转缩小至本村村民；宅基地的用途也仅限于居住，回归公共资源属性和居住保障功能。国家通过法律政策等制度性建构实现了宅基地与农房的产权管制，农民的相关权益受到极大限制。宅基地利用的超标占用、一户多宅、隐性流转等问题，关键在于农民的财产权益无法充分实现，实质上是农民为实现自身宅基地权益的抗争性表现。新时代，宅基地产权的国家管制已经不可能再次趋紧，基本方向只能是产权管制逐步放松，赋予农民充分的宅基地财产权益。因此，宅基地制度改革的核心内容与其说是“赋权于民”,不如说是“还权赋能”更为准确。

综上所述，农民宅基地权益变化蕴含在宅基地制度变迁过程中。宅基地的原始取得经历了先松后紧的过程，农房流转在1999年以后也逐渐受到限制，国家对宅基地及农房的产权与权能逐渐加强管制，农民权益在产权管制中受到损害。总之，通过限制农民行使宅基地权利的传统路径来保护农民群体利益的价值取向已然行不通，而采取制度改革和政策扶持的新路径让农民受益才符合农民发展诉求，这也正是宅基地制度改革的初衷。

我国现行的宅基地制度脱胎于计划经济时期，初始的制度设计是宅基地用来保障农民的基本居住需求，以实现社会稳定的政治战略目标。在传统的乡土社会，为适应农业生产生活以宅基地为主要载体形成的农房及院落，具有经济生产、生活文化、社会治理等多重功能。随着快速城镇化和市场化体制改革，宅基地的财产价值逐渐显化与提升。因此，宅基地天然具有公共资源和个人资产的双重属性，分别承担着社会保障和经济效用的功能。从国家层面看，宅基地是一种优先保障社会大众基本生活需求的社会性资源，蕴含着保障生存的社会公平价值理念(黄鹏进，2014)。从农民视角看，宅基地不仅是保障其居住与生计的物质基础，也是其重要的财产，具有财产功能的资源只有通过交易与流转才能实现优化配置，蕴含着追求效率的价值理念。社会性资源是国家“公益”属性的表达，经济性资产则是农民“私益”维度的体现，二者的价值取向和基本规则相互对立、难以协调，却并存于宅基地制度之中。据此看，宅基地制度变迁实质上是不同阶段的制度设计中对两种价值进行权衡与取舍的结果，也是当前宅基地利用问题的根源所在。

回顾宅基地制度的演变历程，国家“公益”通过政治制度、国家行为等公权力来实现，但公权力偏好社会稳定目标，赋予宅基地更多的社会保障功能而非经济性财产功能。因此，保障属性一直处在宅基地使用权(“两权分离”阶段)权利属性的主导地位，具体到农民身上则表现为福利属性。无论是宏观维度的保障属性，还是微观维度的福利属性，宅基地身份权利才是公益属性的实现基础，也正是这种身份性使得宅基地具有了政治目标上的保障性和权利功能上的福利性。很大程度上讲，正是对国家“公益”和保障属性的偏好，从根源上限制了宅基地使用权有效流转，阻碍农民“私益”发展。当前，我国正处于经济体制转轨、发展思路转变、城乡发展转型的历史时期，在城乡人口双向流动趋势下，应认识到宅基地制度从身份制转向契约制、从封闭式转向开放式是大势所趋，但也要考虑农村社会保障不健全的实际，统筹好宅基地制度设计中的保障功能和财产功能的协调问题(徐忠国等，2018)。新时代，宅基地制度改革应遵循“以维护公益为基点，以发展私益为制度变革驱动力，实现公益与私益有机均衡”的价值追求来重构产权体系与权能范围，在理念上实现三重转变，一是立法思想上实现从公权主导向私权彰显的转变，二是权利功能上实现从保障属性主导向财产属性凸显的转变，三是管理体系上实现从城乡二元向城乡统一的转变。总之，宅基地制度改革的理论逻辑蕴含在“三权分置”产权结构设计中，将成为指导地方实践探索的根本遵循。

任何一项改革都有问题导向和改革目标，农村宅基地制度改革亦是如此。宅基地“三权分置”的提法出现在2018年中央“一号文件”第九部分“推进体制机制创新，强化乡村振兴制度性供给”,改革目标是为实施乡村振兴战略提供制度保障。比较而言，农村承包地“三权分置”的改革重心是放活经营权，解决的是农村人口外流背景下耕地撂荒、耕地低效利用、耕地非粮化等问题，目标面向是国家粮食安全和农业现代化。而宅基地“三权分置”的改革重心是保障农户资格权和适度放活使用权，在保障农民基本居住权利的前提下，解决宅基地闲置浪费与农民财产权益缺失等问题，目标面向是乡村振兴与农村现代化。具体来讲，土地资源层面，盘活闲置宅基地可用于满足乡村多元化产业发展的用地需要，促进乡村产业兴旺；农民权益层面，通过改革赋权激活农民宅基地的财产属性，拓宽农民资产性收入渠道，激发农民择业创业潜力，加快实现生活富裕。客观上，宅基地“三权分置”改革要比承包地“三权分置”改革更为复杂。

宅基地“三权分置”的理论逻辑和改革目标是明确的，抛开三权的逻辑顺序，基于维护农民利益的重要性角度来考察三权关系会更为清晰。一是适度放活宅基地使用权，这是改革重点。放活的既是宅基地使用主体范围，也是宅基地的用途和功能；但不能出现土地高度集中，也不允许建设别墅大院和私人会馆。这不仅是为了赋予农民宅基地财产权益和拓宽农民增收渠道，更重要的是以闲置宅基地为依托鼓励农民和社会主体发展乡村新业态，促进产业兴旺与乡村振兴。二是保障宅基地农户资格权，这是改革底线。赋予作为集体经济组织成员的农户原始(直接)取得宅基地的权利，而非市场化(间接)取得；村庄规划应合理安排宅基地用地，解决不预留宅基地指标而造成的农民乱占乱建现象，切实保障农户基本的居住权。这不仅是确保近三亿农民工和新生代农民的基本居住权利不受损害，更重要的是在中国城乡转型的特定历史时期内防止亿万农民“市民化”失败后形成城市型“贫民窟”,实现社会“稳定器”的政治战略目标。三是落实宅基地集体所有权，这是改革基础。既非改革前的所有权虚化，更非私有化。这不仅是保障中国社会主义土地公有制的根基，更重要的是集体土地所有制仍是最符合中国农村实际的实现农村有效治理乃至农村现代化的基础制度(张守夫等，2017)。综上所述，“三权分置”改革本质上是宅基地权利体系的重构过程，即通过所有权、资格权和使用权的重置，发挥三权的独特功能和整体效能，关键在于厘清三权的赋权范畴。综合权衡基本国情、发展阶段、制度惯性、改革绩效与成本，宅基地制度改革应按照“三权分置”的逻辑思路，进一步明确三权的权能边界和分置运行规则。简言之，落实宅基地集体所有权，守住土地公有制的改革底线；保障宅基地农户资格权，为农民市民化提供退路；适度放活宅基地使用权，实现产业兴旺与乡村振兴。

宅基地制度改革是农村“三块地”改革之中头绪最多、涉及面最广但也是最能释放改革红利的一项，具有较强的系统性、联动性和复杂性，当下不仅亟需理论层面的突破，也需要技术与实践层面的创新。前文阐明了宅基地制度改革的历史趋向、理论逻辑及“三权分置”的本质，但是所有理论性与原则性要求都需要在实践操作层面找到具体的切入点才能奏效，这就需要在试点改革中进一步探索焦点问题和实现路径。

农村宅基地制度改革应坚持土地公有制和集体土地所有制，这是无疑义的。但是，坚持宅基地集体所有制也不能一成不变，需要不断结合试点改革经验和乡村发展诉求进行完善。从法理上讲，宅基地集体所有权属于自物权，作为权利主体的农民集体应依法享有占有、使用、收益、处分四项权能。但农民集体是一个内涵不清晰的“类主体”概念，无法行使完整的产权权能，现实中失去对宅基地的处分权和收益权，导致集体所有权被虚置。“三权分置”改革中强调落实宅基地集体所有权，即需要对宅基地集体所有权的制度内涵进行调整，核心内容包括两个方面，一是清晰界定集体所有权的权利主体，明确“农民集体”的内涵、外延与构成；二是充分赋予集体所有权完整的权能，包含收益权、处置权和管理权等权能，建立行之有效的权力行使规则。

针对所有权主体不明确与虚化问题，国家应加快制定《农村集体经济组织法》,从法律层面明确农村土地所有权的权利主体为“农民集体”,确定其法人资格、登记法定代表人，确权颁证并明晰其具体的权利与义务，规范和约束所有权主体的相关行为(韩文龙等，2018)。实践中，由村民委员会代为行使宅基地所有权权能，农民集体与村民委员会之间形成“委托-代理”关系，并配套相应的监督管理机制。集体所有权是宅基地相关产权的“母权”,对资格权和使用权产生制度目的性规制。集体所有权要实现完整的权能，实质上是通过宅基地使用权的市场化运作过程反作用于作为规制工具的宅基地资格权，并进一步将这种反作用向更上位的所有权传导(张力等，2019)。赋予集体所有权的收益权能，农户将宅基地使用权转权入市、分权出租或扩展用途时产生经济收益，农民集体有权收取一定比例的增值收益调节金。赋予集体所有权的处置权能，行使特定条件下宅基地收回权(例如违规使用、自愿退出、主体灭失、转权入市期满等)、同等条件下的优先购买权、宅基地依法转为经营性建设用地或进行“增加挂钩”等权利。落实农民集体对宅基地的管理权，包括初始分配同意权、合理使用监督权、入市放活备案权、用途扩展审核权、规划与开发控制权等。最终以法律的形式强化农村集体所有权的权能。赋予主体权利的同时，也需配套建立宅基地民主管理制度，创新议事决策机制、民主监督机制、财产管理机制、矛盾纠纷调处机制、责任追究机制等，探索具有地方适宜性的实现形式。需要指出的是，农民集体作为宅基地所有权的行使主体，赋予更充分权利的同时也应承担相应的责任和义务，如乡村基础设施建设与维护、村庄人居环境保护、科教文化建设等公共事务，体现和回归宅基地的公益属性。

宅基地制度改革与立法的底线思维是保障农民“户有所居”的基本生存权利，“三权分置”后将由资格权来承接居住保障功能。从法理角度看，宅基地“两权分离”结构下使用权具有物权属性(一种不完整的用益物权),“三权分置”结构下如何界定资格权和使用权的权利属性呢?目前，学界关于资格权的权利来源仍存在分歧，一种观点认为是由原宅基地使用权中分离出来的，即分离论(徐忠国等，2018;靳相木等，2019);另一种观点认为是通过宅基地权利重构而新创设的，即重构论(宋志红，2019;程秀建，2018)。关于资格权的权利属性，有学者认为应界定为用益物权(韩立达等，2018),也有学者认为是由集体成员权衍生出来的非物权性权利(张力等，2019)。上述观点均是基于法理认知和制度表达的一种逻辑演绎性讨论，具有很好的借鉴价值。追本溯源，重新审视宅基地的原始取得，农民宅基地是基于集体成员权分配的身份性、福利性资源。这种无偿性分配制度的逻辑起点是成员权制度，是集体成员将土地所有权让渡给集体经济组织之后所保留下的一种本源性权利(严金明等，2019)。据此，资格权(宅基地初始分配请求权)应该设定为农民专享的一项民事权利类型，隶属于集体成员权范畴下的子权利，承载农民住房保障功能。简言之，农户资格权是集体成员权的一种衍生性、非物权的权利，由“农户”统一享有。具备如下特征，一是，资格权是存在于集体所有制范畴内的成员权利，是集体成员固有的居住权利的法制化表达，原则上可无偿取得；二是，资格权不是从宅基地使用权中分离出来的，也不是由政策或实践创造的新型权利，而是一种产权结构设置上的技术性创新；三是，资格权承接使用权的身份性，权利主体生存才享有和具备，人死则立即消灭，这是由集体成员资格的特性决定的，所以资格权不能流转和继承。因此，资格权应从《农村集体经济组织法》寻求入法路径，而非《物权法》或《土地管理法》。

资格权是“三权分置”体系中的新权利，辨清其来源与属性对赋予三权不同的功能和权能至关重要。实践层面看，资格权认定的目的是理清存量宅基地的权属问题和新申请宅基地的资格问题。针对存量宅基地的历史遗留问题，各地试点应探索资格认定、有偿使用、确权发证的联结机制与实现方式，处理一户多宅、建设超标、新建审批、非本集体组织成员使用等宅基地实际利用情况，重点探索资格权丧失(例如继承祖宅)、无资格权(非本集体成员)等情况的差别化处置标准(乔陆印等，2019)。针对增量宅基地的审批新建问题，资格权人可以向集体申请宅基地，行使资格权权利，但必须在规定的时间内新建住房，不能闲置土地造成资源浪费；资格权人也可以不申请宅基地，保留甚至放弃资格权，但村集体不需要支付补偿。一方面，资格权是无偿取得的，承载的是居住保障功能，不是财产性权利。另一方面，普通乡村(特别是偏远山区)人口流失仍是大趋势，放弃资格权得到补偿在实践中难以实现。此外，积极探索资格权的有偿反悔机制和空间置换机制的实践形式，保障市民化受阻人群和城市郊区人群的基本居住权益。中国复杂的地理环境、经济条件、社会基础等决定了资格权的认定办法、行使条件、实现形式等内容不宜在宏观法律层面规定过细，只能由中央在资格权的权利来源、性质、权能等方面做出框架性的制度规定，由地方政府和农村社区根据地方实际情况，充分发挥村民自治的作用做出路径选择。

适度放活使用权是宅基地制度改革的重点和焦点，其核心在于使用权流转和用途放宽。这已不再是是与非的问题，而是路径和范围的问题，无需过多辨析与争论。“三权分置”后，资格权设定为具有独立性、主导性、非物权性的权利，承接宅基地的身份性和居住保障功能，使用权在“去身份化”后纯化为完整的用益物权，承载宅基地的财产功能。具有财产功能的使用权只有通过市场化流转才能实现宅基地的财产价值和优化配置，这是“三权分置”改革的初衷。有效实现市场化流转的关键是确定流转范围，目前大多数国家试点在实践中将流转范围扩展至县域范围内的集体经济组织成员，但并未达到预期的改革目标和成效。基于充分显化农民财产权益和促进乡村多元化产业发展的目标，使用权流转范围应进一步扩展，使用权主体向城乡社会开放，宅基地用途向生产经营活动开放，这样才契合城乡融合发展背景下城乡人口双向流动的大趋势，也有助于城乡生产要素市场化整合。

实践层面，使用权流转将涉及到探索有偿使用的问题，大致可分为以下三种情况。一是，使用权人将全部或部分使用权(农房)出租或转让给城乡主体用于生产经营活动，需要给村集体缴纳有偿使用费。二是，使用权人自营或以合作、入股、联营等方式从事生产经营活动，需要缴纳有偿使用费。三是，对历史遗留的超标占用、一户多宅、继承占有等三种类型探索有偿使用制度，但试点发现普通农村很难收取有偿使用费。前两种情况遵循的原则是，如果宅基地作为保障居住功能的生活资料，可以是无偿的；如果是作为具有财产功能的生产资料，应当适用效率原则，体现所有权的收益和处分权能，村集体分享一定比例的流转收益。第三种情况遵循“一户一宅、面积合标”的原则，以赋予农民财产性权利为前提，充分发挥党员干部、乡贤理事会等群体积极性和作用，探索具体的实现形式，体现法律的权威。自愿有偿退出制度和有偿使用制度是放活使用权改革的一体两面。分类来看，经济基础较好的村庄(例如城边村、城中村、产业村等),宅基地及农房的财产价值和收益期望较高，农户一般不愿退出或倾向于市场化退出，以期实现更大的经济效益。传统的农业型村庄，可能有一部分成功市民化的农户自愿退出宅基地，可探索市场化流转或村集体收储经营等机制，例如折合成县城购房补贴或面积的实现形式。偏远的山区型村庄，要素集聚能力和发展潜力较差，人口持续流失，自愿退出宅基地的农户较多，且较难通过市场化流转实现退出，可行路径是通过调整为集体经营性建设用地入市(就地入市或调整入市)或利用增减挂钩、土地储备等政策实现盘活利用和补偿来源。探索自愿有偿退出机制重点在于后两类村庄，但在广大农村没有集体收入的情况下，改革难点在于如何实现有偿。这时有偿使用制度就非常重要了。短期来看，自愿有偿退出更有利于盘活存量宅基地和优化建设用地结构；长远来看，有利于破除城镇化进程中农村“人减地增”的矛盾，促进土地节约集约利用。综上，放活使用权的本质是给农民赋权和让利，改革实践应围绕建立有偿使用制度和自愿有偿退出制度两方面开展，将探索闲置宅基地及农房盘活利用的多种形式、宅基地“退出权”的范围与补偿、打通宅基地与集体经营性建设用地的具体机制等作为关键的着力点和突破口，鼓励各试点大胆探索，为全局性改革提供有益经验。

新中国70年的农村宅基地制度经历了“两权合一”到“两权分离”的历史演变过程，目前正迈向“三权分置”制度阶段。宅基地制度变迁的每个阶段都受到政治、经济、社会、外部环境等多因素的综合影响，但有一条逻辑主线始终贯穿其中，即国家与农民在宅基地上的权利关系变化。自“两权分离”后，宅基地制度表现出一个重要特征是“房地分开，差别赋权”,即同一时期宅基地与农房的限定性赋权并不同步。期间，宅基地的原始取得经历了先松后紧的过程，农房流转在1999年以后也逐渐受到限制，国家对宅基地及农房的产权与权能逐渐加强管制，农民权益在产权管制中受到损害。新时期，宅基地产权的国家管制已经不可能再次趋紧，基本方向只能是产权管制逐步放松，通过“还权赋能”赋予农民更充分的宅基地财产权益，这也正是宅基地制度改革的初衷。

乡村振兴背景下，宅基地制度改革的逻辑思路是以维护国家公益为基点，以发展农民私益为改革驱动力，以“三权分置”产权结构框架为总统领，指导地方实践与试点探索工作。当前，宅基地“三权分置”尚未从政策性语言转变为制度性条文，这不仅是因为制度改革的理论逻辑与内涵本质尚未形成共识，更重要的是仍存在诸多焦点问题还没有找到可行路径和实现形式，客观上仍需加强理论研究和深化试点探索。宅基地“三权分置”改革本质上是宅基地权利体系的重构过程，即通过所有权、资格权和使用权的重新设置，发挥三权的独特功能和整体效能。具体来讲，落实集体所有权是改革基础，应对集体所有权的制度内涵进行调整，重点探索解决权利主体虚置和权能不完整等问题；保障农户资格权是改革底线，承接宅基地使用权的身份性和居住保障功能，为农民市民化提供退路，首先要从法理上厘清其权利性质和入法路径，探索存量宅基地遗留问题和增量宅基地审批问题的解决路径；适度放活使用权是改革重点，进一步纯化为典型的用益物权，允许市场化流转和用途扩展，彰显宅基地的财产价值，关键在于建立有偿使用和自愿有偿退出的分类实现形式。总之，以保护和发展农民财产权益为出发点，以盘活闲置资源和促进产业兴旺为落脚点，深化试点探索与制度改革，切实为乡村振兴提供制度性内源动力。

新时期深化农村宅基地制度改革成为实施乡村振兴战略的重要抓手。然而，宅基地制度改革涉及面广，关乎每一位农民的切身利益，必须坚持“稳中求进”的工作总基调，坚持审慎与创新并重，不断将改革向纵深推进。新版《土地管理法》的修订与实施，并未充分吸收国家试点的经验做法，反之也为深化试点探索预留下充分的空间，未来几年(可能是“十四五”期间)再次修订法律时应更加充分地回应实践需求和试点探索经验，补充细化相关规定。关于宅基地制度改革，除前文论及的改革思路和焦点问题外，仍有相关议题值得关注和探讨。一是改革受益最大的是农民工群体。国家统计局数据显示，2019年全国农民工数量为2.9亿人，这部分人口将成为城镇化、市民化的主要群体。宅基地的财产价值功能和市场化流转机制对其成功市民化至关重要，在此意义上讲，短期内看农户资格权认定对于处理存量宅基地历史遗留问题更为重要。二是放活使用权改革将对乡村治理提出新的挑战。宅基地使用权市场化流转将会改变传统乡村的社会特征，部分村庄由封闭型乡村转为开放型乡村、由熟人社会转为半熟人社会或复合型社会，乡村社会关系网络实现解构与重构，对实现乡村治理有效和治理能力现代化提出新要求。三是宅基地制度和集体经营性建设用地入市两项改革要联动推进。两者具有明显的联动效应，任何一项都不可能单兵突进。新版《土地管理法》打通了集体经营性建设用地和国有土地的通道，接下来应连通宅基地和集体经营性建设用地，最后实现三者互通，这是集体土地获得与国有土地同权同价的集成推进过程。这样才能建立城乡统一的土地权利体系和土地市场体系，实现城乡土地要素的市场化配置。四是宅基地“三权分置”的历史性、过渡性与阶段性。宅基地“三权分置”改革符合我国现阶段经济社会发展的宏观大背景。当2035年我国基本实现现代化，城乡一体化的住房保障体系逐渐建立与完善，农村居民在城市也能够享有基本居住福利和其他社会福利时，宅基地“三权分置”的历史性任务也将完成，“三权”仍将回归“两权”,即集体所有权和农户使用权。这时的宅基地及农房将与城市商品房一样享有同等的权利与权能，能够自由市场化交易，宅基地更多地回归财产属性，无偿无期限取得也将成为历史。

作者：乔陆印 山西大学城乡发展研究中心

基金： 国家自然科学基金项目“资源型地区乡村转型发展的多维过程及其动力机制研究”(编号：41701195)

来源：《农业经济问题》期刊

原标题：农村宅基地制度改革的理论逻辑与深化路径——基于农民权益的分析视角