清代的官方文献中，经常出现“九卿”一词，即六部尚书、左都御史、大理寺卿和通政使，确切地讲，此九个职务统称为“大九卿”。不过同为九卿，如果论其地位和权力又是天差地别，其中大理寺卿和通政使，与尚书、左都御史完全不在一个层次。

大理寺卿此前曾写过不少文章，有兴趣的读者可以翻阅，御史主要还是来与诸位讲一讲通政司使，看看这个表面很光鲜政治含金量不高的职务，到底是做什么的。

通政司这个机构历史不长，始于明洪武初年。太祖朱元璋建国后设立察言司，掌四方章奏，察言司只是一个临时设立的部门，其职能尚不成熟。

洪武十年朱元璋下令正式成立通政司，设通政使一人（正三品），左右通政各一人（正四品），左右参议各一人（正五品），经历一人（正七品），知事一人（正八品）。

按《明史·职官志》的记载：“通政使掌受内外章疏敷奏封驳之事，凡四方陈情建言，申诉冤滞，或告不法等事，于底簿内誊写告诉缘由。凡天下臣民实封入递，即于公厅启视，节写副本，然后奏闻。凡议大政、大狱及会推文武大臣，必参预。”

意思就是说，通政司这一衙门的主要职掌就是收发内外章奏，且规定不管是官还是民，只要有冤屈都可以向通政司进行申诉。

朱元璋出身布衣，尤其能体会民间之疾苦，为了让民间的信息及时传至宫内，他还特地颁给通政司衙门一红牌，曰“奏事使”，凡遇重大事务，通政司官员凭此红牌即可随时面见，宫内守卫人等一概不得阻拦。

建文帝即位后，改通政司为通政寺，改使为卿，永乐时期恢复旧制。清入关后沿袭明制，于顺治元年设通政使司，上谕中强调：

“掌受内外章疏、臣民密封申诉之事，凡在外题本、奏本，在京之奏本，并受而进之于朝，核其不如式及程途稽限者。凡大政大狱，咸得偕部院予议焉。”不难看出，清代的通政使司的职能基本没有发生变化，与明代几乎保持一致。

按照正常的程序，不管是地方官还是在京各部院衙门职官，只要是向朝廷上题本、奏本，必须先交到通政司，经过查核无误之后，再转交内阁。

清初时期尽管也有议政王大臣会议，但内阁实际上还是国家最高的中枢机构，日常的军政事务以及国家大政方针均由内阁筹划。

在密折制度尚未推行之前，所有章奏都得经过通政司，且通政司认为官员的题本、奏本不符合规定，或是出于其他原因而不被递至内阁，有了这一道审核权，通政司就有较高的实权。

然而，通政司处理的题本、奏本很多涉及到国家重大军政事务，如果经手的人太多，那么保密性就无法保证。比如明代时，很多事情还没有到皇帝那里，就有很多大臣提前知道了。

这种局面不利于皇帝驾驭群臣，如果说官员上的是弹劾朝中权臣的奏疏，那么就会提前泄密，让被弹劾者有了思想准备，且参劾者也会暴露，从而引来政治抱负。

自康熙时期开始，皇帝赐予少数地方大员密折上奏权，有意绕开通政司和内阁，这就是清代著名的“奏折制度”。

雍正即位后，大力推广密折制，级别涵盖了地方督抚布按提镇。通政司自此只能处理一些寻常章奏，几乎无法涉及重大军政事务。

不仅如此，雍正七年成立军机处之后，一跃成为实际的中枢机构，大部分章奏都是由军机处直接负责，根本不用通过通政司。别说是通政司，就是内阁的权力也被架空了。

对明清历史略有了解的读者都知道，通政司下属有一个重要的机构叫“登闻鼓厅”，主掌冤民申诉。百姓如果有冤情而得不到地方官申诉，就可以到京师递交词状，甚至可以敲响登闻鼓。

不过登闻鼓厅实际用处并不大，道理很简单，在贪婪成风、官官相护的封建专制时代，被压榨的劳苦人民，又怎么能得到申雪呢？

自康熙以后通政司几乎成了闲曹，但其编制一直存在，至光绪时期鉴于通政司“事务甚简，半属有名无实，著即行裁撤，归并内阁”，不过不久后又恢复旧制。

尽管通政司基本不介入国家核心行政事务，但通政司使毕竟位列九卿，是正三品大员，其政治地位还是有的。

而且从仕途晋升的角度来说，三品以下京堂如果要再进一步的话，那么通政司使和大理寺卿又是绕不开的一道坎，只有升任这两个职务后，才有可能跻身六部堂官的行列。

这一点就和詹事府的性质很像，翰林官如果要晋升，就必须要“开坊”，大多数人都必须到詹事府担任职务，然后才有机会入阁拜相。

也可以这么理解，通政司使是官员升迁的一个中转站，一般不会久任。而且名义通政司使列入九卿，但在九卿会议时，话语权极低，用现在的话说就是列会而已。